Сапожникова Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 7 декабря
2011 г. N 414-ФЗ "О центральном депозитарии" (постатейный) //
Юстицинформ, 2012. 136 с.
Комментарий посвящен Федеральному закону от 7 декабря 2011 г. N
414-ФЗ "О центральном депозитарии" (далее - комментируемый
Закон).
Проект рассматриваемого Федерального закона был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г.
Согласно пояснительной записке к законопроекту наличие центрального депозитария (национального или международного) является неотъемлемым атрибутом высокоразвитого финансового рынка. Еще в 1989 г. в соответствии с докладом международной рабочей группы (известным как Доклад Группы 30) каждой стране было рекомендовано создать развитый и эффективно действующий центральный депозитарий. В соответствии с этими рекомендациями в развитых европейских странах в течение 90-х гг. прошлого века были созданы национальные центральные депозитарии, которые в дальнейшем стали трансформироваться в международные институты, выполняющие функции центрального депозитария для нескольких стран. Кроме этого, институты, выполняющие функции национального центрального депозитария, существуют во многих странах, осуществляющих переход к рыночной экономике (например, Польше, Венгрии, Словакии, Казахстане, Молдове).
Вместе с тем отсутствие подобных институтов в России и наличие ряда недостатков российской системы учета прав на ценные бумаги (в том числе высокая степень рисков, связанных с осуществлением учета прав на ценные бумаги; высокая степень раздробленности инфраструктуры фондового рынка; низкая степень приспособленности к зарубежным системам учета прав на ценные бумаги и системе международных расчетов) сделало непривлекательным для иностранных инвесторов инвестирование в российские ценные бумаги. Это, в свою очередь, негативно сказалось на российской экономике, которая недополучила финансовые средства.
Законопроект был подготовлен в целях решения этой проблемы, его основной идеей, согласно пояснительной записке, являлось повышение на основе создания центрального учетного института - центрального депозитария - эффективности и конкурентоспособности инфраструктуры российского фондового рынка, в том числе ускорение и упрощение расчетов, снижение рисков при проведении расчетов, и, как следствие, снижение издержек участников финансового рынка. Целью законопроекта являлось формирование правовых условий для создания и деятельности центрального депозитария на российском рынке ценных бумаг.
Следует отметить, что понятие центрального депозитария не является новым для российской правовой системы. В связи с этим следует обратиться к Указу Президента РФ от 16 сентября 1997 г. N 1034 "Об обеспечении прав инвесторов и акционеров на ценные бумаги в Российской Федерации", в котором Президент РФ постановил согласиться с предложением Правительства Российской Федерации о создании национальной депозитарной системы, включающей Центральный депозитарий - Центральный фонд хранения и обработки информации фондового рынка (далее - Центральный депозитарий), а также организации, имеющие лицензии профессиональных участников рынка ценных бумаг на осуществление депозитарной деятельности, выданные Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, и работающие по стандартам национальной депозитарной системы. Данному Указу предшествовал Указ Президента Российской Федерации от 3 июля 1995 г. N 662 "О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации".
Однако Центральный депозитарий, созданный в соответствии с Указом N 1034, не аналогичен центральному депозитарию, создаваемому в соответствии с комментируемым Законом, ни по правовому статусу, ни по порядку осуществления деятельности. Так, согласно п. 2 Указа N 1034 Центральный депозитарий создавался в форме федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, директор которого назначался на должность и освобождался от должности решением Правительства Российской Федерации. Между тем комментируемый Закон устанавливает, что центральный депозитарий является акционерным обществом, что обусловливает иной порядок образования.
Кроме упомянутого Указа N 1034, в целях осуществления правового регулирования в данной области были приняты и другие нормативные правовые акты - Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785 "О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы", а также Постановление Правительства РФ от 10 июля 1998 г. N 741 "О мерах по созданию национальной депозитарной системы", которым был учрежден Центральный депозитарий и его устав.
Таким образом, хотя попытки создания центрального депозитария осуществлялись в России и ранее, данный вопрос был урегулирован на уровне подзаконных актов. Создание центрального депозитария на уровне федерального закона в соответствии с современными тенденциями на мировых финансовых рынках является очередным шагом в развитии финансового рынка России.
В ходе рассмотрения законопроекта о центральном депозитарии Государственной Думой в него было внесено значительное количество поправок - некоторые статьи изложены в новой редакции, некоторые исключены - и в конце 2011 г. был принят Федеральный закон.
Комментируемый Закон устанавливает особенности правового положения и деятельности центрального депозитария, порядок присвоения ему статуса центрального депозитария, а также особенности государственного контроля и надзора за деятельностью центрального депозитария.
Принятие комментируемого Закона должно привести к более качественному обеспечению защиты прав собственности на ценные бумаги, повышению ликвидности на российском фондовом рынке и, как следствие, к повышению активности инвесторов, в том числе иностранных.
Комментируемый Закон необходимо рассматривать во взаимосвязи с другим федеральным законом - Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 415-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О центральном депозитарии". Так, необходимые для функционирования института центрального депозитария изменения были внесены в Федеральные законы от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".
Следует обратить внимание на сроки вступления в силу обоих Федеральных законов. Так, комментируемый Закон (см. ст. 34) вступает в силу с 1 января 2012 г., за исключением отдельных норм, которые вступают в силу с 1 июля 2012 г. и 1 января 2013 г. Федеральный закон N 415-ФЗ вступает в силу с 1 июля 2012 г., за исключением ряда норм, которые вступают в силу с 1 января 2013 г. Комментируемый Закон состоит из 34 статей, которые сгруппированы в шесть глав:
глава 1 (ст. ст. 1, 2) - "Общие положения";
глава 2 (ст. ст. 3 - 20) - "Требования к центральному депозитарию";
глава 3 (ст. ст. 21, 22) - "Присвоение статуса центрального депозитария";
глава 4 (ст. ст. 23 - 31) - "Деятельность центрального депозитария";
глава 5 (ст. 32) - "Государственное регулирование деятельности центрального депозитария и государственный контроль и надзор за указанной деятельностью";
Глава 6 (ст. ст. 33, 34) - "Заключительные положения".
Проект рассматриваемого Федерального закона был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г.
Согласно пояснительной записке к законопроекту наличие центрального депозитария (национального или международного) является неотъемлемым атрибутом высокоразвитого финансового рынка. Еще в 1989 г. в соответствии с докладом международной рабочей группы (известным как Доклад Группы 30) каждой стране было рекомендовано создать развитый и эффективно действующий центральный депозитарий. В соответствии с этими рекомендациями в развитых европейских странах в течение 90-х гг. прошлого века были созданы национальные центральные депозитарии, которые в дальнейшем стали трансформироваться в международные институты, выполняющие функции центрального депозитария для нескольких стран. Кроме этого, институты, выполняющие функции национального центрального депозитария, существуют во многих странах, осуществляющих переход к рыночной экономике (например, Польше, Венгрии, Словакии, Казахстане, Молдове).
Вместе с тем отсутствие подобных институтов в России и наличие ряда недостатков российской системы учета прав на ценные бумаги (в том числе высокая степень рисков, связанных с осуществлением учета прав на ценные бумаги; высокая степень раздробленности инфраструктуры фондового рынка; низкая степень приспособленности к зарубежным системам учета прав на ценные бумаги и системе международных расчетов) сделало непривлекательным для иностранных инвесторов инвестирование в российские ценные бумаги. Это, в свою очередь, негативно сказалось на российской экономике, которая недополучила финансовые средства.
Законопроект был подготовлен в целях решения этой проблемы, его основной идеей, согласно пояснительной записке, являлось повышение на основе создания центрального учетного института - центрального депозитария - эффективности и конкурентоспособности инфраструктуры российского фондового рынка, в том числе ускорение и упрощение расчетов, снижение рисков при проведении расчетов, и, как следствие, снижение издержек участников финансового рынка. Целью законопроекта являлось формирование правовых условий для создания и деятельности центрального депозитария на российском рынке ценных бумаг.
Следует отметить, что понятие центрального депозитария не является новым для российской правовой системы. В связи с этим следует обратиться к Указу Президента РФ от 16 сентября 1997 г. N 1034 "Об обеспечении прав инвесторов и акционеров на ценные бумаги в Российской Федерации", в котором Президент РФ постановил согласиться с предложением Правительства Российской Федерации о создании национальной депозитарной системы, включающей Центральный депозитарий - Центральный фонд хранения и обработки информации фондового рынка (далее - Центральный депозитарий), а также организации, имеющие лицензии профессиональных участников рынка ценных бумаг на осуществление депозитарной деятельности, выданные Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, и работающие по стандартам национальной депозитарной системы. Данному Указу предшествовал Указ Президента Российской Федерации от 3 июля 1995 г. N 662 "О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации".
Однако Центральный депозитарий, созданный в соответствии с Указом N 1034, не аналогичен центральному депозитарию, создаваемому в соответствии с комментируемым Законом, ни по правовому статусу, ни по порядку осуществления деятельности. Так, согласно п. 2 Указа N 1034 Центральный депозитарий создавался в форме федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, директор которого назначался на должность и освобождался от должности решением Правительства Российской Федерации. Между тем комментируемый Закон устанавливает, что центральный депозитарий является акционерным обществом, что обусловливает иной порядок образования.
Кроме упомянутого Указа N 1034, в целях осуществления правового регулирования в данной области были приняты и другие нормативные правовые акты - Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785 "О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы", а также Постановление Правительства РФ от 10 июля 1998 г. N 741 "О мерах по созданию национальной депозитарной системы", которым был учрежден Центральный депозитарий и его устав.
Таким образом, хотя попытки создания центрального депозитария осуществлялись в России и ранее, данный вопрос был урегулирован на уровне подзаконных актов. Создание центрального депозитария на уровне федерального закона в соответствии с современными тенденциями на мировых финансовых рынках является очередным шагом в развитии финансового рынка России.
В ходе рассмотрения законопроекта о центральном депозитарии Государственной Думой в него было внесено значительное количество поправок - некоторые статьи изложены в новой редакции, некоторые исключены - и в конце 2011 г. был принят Федеральный закон.
Комментируемый Закон устанавливает особенности правового положения и деятельности центрального депозитария, порядок присвоения ему статуса центрального депозитария, а также особенности государственного контроля и надзора за деятельностью центрального депозитария.
Принятие комментируемого Закона должно привести к более качественному обеспечению защиты прав собственности на ценные бумаги, повышению ликвидности на российском фондовом рынке и, как следствие, к повышению активности инвесторов, в том числе иностранных.
Комментируемый Закон необходимо рассматривать во взаимосвязи с другим федеральным законом - Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 415-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О центральном депозитарии". Так, необходимые для функционирования института центрального депозитария изменения были внесены в Федеральные законы от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".
Следует обратить внимание на сроки вступления в силу обоих Федеральных законов. Так, комментируемый Закон (см. ст. 34) вступает в силу с 1 января 2012 г., за исключением отдельных норм, которые вступают в силу с 1 июля 2012 г. и 1 января 2013 г. Федеральный закон N 415-ФЗ вступает в силу с 1 июля 2012 г., за исключением ряда норм, которые вступают в силу с 1 января 2013 г. Комментируемый Закон состоит из 34 статей, которые сгруппированы в шесть глав:
глава 1 (ст. ст. 1, 2) - "Общие положения";
глава 2 (ст. ст. 3 - 20) - "Требования к центральному депозитарию";
глава 3 (ст. ст. 21, 22) - "Присвоение статуса центрального депозитария";
глава 4 (ст. ст. 23 - 31) - "Деятельность центрального депозитария";
глава 5 (ст. 32) - "Государственное регулирование деятельности центрального депозитария и государственный контроль и надзор за указанной деятельностью";
Глава 6 (ст. ст. 33, 34) - "Заключительные положения".