Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление

Подождите немного. Документ загружается.

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Пензенский Государственный Университет

Институт экономики и управления

Кафедра «Управление и социология»

Алехин Э.В.

кандидат социологических наук, доцент

Государственное и муниципальное

управление

Учебное пособие

Пенза 2007г

ТЕМА 1. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ................................. 6

1. Роль государства в экономике.................................................................................... 6

2. Функции государственного регулирования экономики.......................................... 6

3. Основные инструменты государственного регулирования экономики ............. 8

4. Государственная финансовая политика............................................................... 10

4.1. Основные направления финансовой политики государства ................................ 10

4.2. Механизмы реализации финансовой политики.................................................... 12

4.3. Государственное регулирование финансов и основные концепции финансового

регулирования

............................................................................................................. 13

Вопросы для повторения................................................................................................ 15

Используемая литература ............................................................................................. 16

Тестовое задание .......................................................................................................... 16

ТЕМА 2. ТЕОРИИ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА ................................................... 19

1. Понятие, сущность и признаки государства ................................................ 19

2. Место, роль и функции государства в политической системе.................. 21

3. Форма правления................................................................................................. 22

Вопросы для повторения................................................................................................ 25

Используемая литература ............................................................................................. 26

Тестовое задание .......................................................................................................... 26

ТЕМА 3. СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ .......................................................................................................................... 29

1. Президент как высшее должностное лицо Российской Федерации ......... 30

1.1. Президент РФ: основы конституционно-правового статуса, порядок избрания и

вступление в должность, компетенция, прекращение полномочий .......................... 30

1.2. Порядок избрания и вступление в должность Президента РФ .......................... 31

1.3. Компетенция Президента РФ.................................................................................. 34

1.4. Прекращение полномочий Президента РФ ........................................................... 36

2. Законодательная власть в Российской

Федерации ...................................... 37

2.1. Федеральное Собрание РФ – законодательный и представительный орган

государственной власти .................................................................................................. 37

2.2. Внутренняя структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации ........................................................................................................................ 39

2.3. Общий порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации ........................................................................................................................ 42

2.4. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации ........................................................................................................................ 43

2.5. Внутренняя структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ... 44

2.6. Общий порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 46

2.7. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания РФ .................. 48

3. Исполнительная власть в Российской Федерации....................................... 48

3.1. Структура органов исполнительной власти Российской

Федерации ................. 48

3.2. Внутренняя структура Правительства РФ ............................................................. 52

3.3. Общий порядок работы Правительства РФ........................................................... 54

3.4. Компетенция Правительства Российской Федерации......................................... 55

3.5. Отставка Правительства РФ.................................................................................... 57

4. Судебная власть в Российской Федерации ..................................................... 57

4.1. Конституционный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок

деятельности .................................................................................................................... 57

4.2. Верховный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности

........................................................................................................................................... 58

4.3. Высший Арбитражный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок

деятельности .................................................................................................................... 59

Вопросы для повторения................................................................................................ 60

Используемая литература ............................................................................................. 60

Тестовое задание .......................................................................................................... 61

ТЕМА 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ................................ 64

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой

статус....................................................................................................................... 64

2. Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской

области) .................................................................................................................... 71

2.1. Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган

государственной власти Пензенской области .............................................................. 71

2.2. Губернатор Пензенской области – высшее должностное лицо Пензенской

области.............................................................................................................................. 76

3. Законодательный (представительный) орган государственной власти

субъектов Российской Федерации (на примере Пензенской области).......... 80

4.Система органов местного самоуправления................................................... 89

4.1. Понятие «орган местного самоуправления» ......................................................... 89

4.2. Понятие «структура органов местного самоуправления» ................................... 91

4.3. Представительный орган муниципального образования ..................................... 92

4.4. Глава муниципального образования ...................................................................... 95

4.5. Местная администрация .......................................................................................... 96

4.6. Контрольный орган муниципального образования .............................................. 98

Вопросы для повторения................................................................................................ 99

Используемая литература ............................................................................................. 99

Тестовое задание ........................................................................................................ 100

ТЕМА 5. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА. ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНО-

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ........................................................................ 108

1. Принципы построения бюджетной системы ............................................ 108

2.Функционирование бюджетной системы..................................................... 110

3. Бюджетный кодекс как правовая основа бюджетной системы ............. 110

4. Доходы бюджетов разных уровней................................................................ 111

5. Расходы бюджетов разных уровней .............................................................. 116

6. Финансы субъектов Российской Федерации ................................................ 121

6.1. Региональная финансовая политика..................................................................... 121

6.2. Региональная финансовая политика..................................................................... 123

6.3. Региональный бюджет ........................................................................................... 125

7. Программа социально-экономического развития ....................................... 126

Вопросы для повторения.............................................................................................................. 129

Используемая литература........................................................................................................... 129

Тестовое задание .......................................................................................................................... 130

ТЕМА 6. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА........................................................................ 134

1. Основы налоговой системы............................................................................. 134

2. Сущность и функции налогов ......................................................................... 136

3. Классификация налогов.................................................................................... 138

Вопросы для повторения.............................................................................................................. 140

Используемая литература........................................................................................................... 140

Тестовое задание .......................................................................................................................... 140

ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ И

РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ ......................................................................... 142

1. Регулирование региональных рынков ............................................................. 142

2. Межрегиональное экономическое взаимодействие.................................... 143

2.1. Сущность, виды и формы межрегиональных связей...................................... 144

2.2. Межрегиональная интеграция: формы, институты ........................................ 144

2.3. Межрегиональные связи экономического взаимодействия........................... 145

Вопросы для повторения.............................................................................................................. 146

Используемая литература........................................................................................................... 146

Тестовое задание .......................................................................................................................... 147

ИТОГОВЫЙ ТЕСТ........................................................................................................ 149

Список литературы........................................................................................................ 168

ТЕМА 1. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

1. Роль государства в экономике

2. Функции государственного регулирования экономики

3. Основные инструменты государственного регулирования экономики

4. Государственная финансовая политика

4.1. Основные направления финансовой политики государства

4.2. Механизмы реализации финансовой политики

4.3. Государственное регулирование финансов и основные концепции

финансового регулирования

1. Роль государства в экономике

На сегодняшний момент острой проблемой нашего государства является его роль в эко-

номической системе. Также стоит серьёзная проблема – развитие своего рынка и расширение

экономики.

Во всех экономических системах государство регулирует экономику. Такое регулирова-

ние в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в

административно-командной системе. Тем не менее, и здесь экономическая роль государства ве-

лика.

О роли государства и правительства в экономике спорят давно. Вплоть до нынешнего ве-

ка господствовало мнение, что чем меньше правительство «правит», тем лучше и для него, и для

экономики. Однако видные экономисты и политики отводили государству некую роль – то «ноч-

ного сторожа» капитализма (

А. Смит), то «констебля в условиях анархии» (Т. Карлейль), то «по-

печителя общественного интереса» (Т. Джефферсон).

Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе

принципа «необходимости»: только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных

причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование. Разумеется,

представления различных экономистов и политиков о том, какие именно процессы могут регули-

роваться государством и какие – рынком, не совпадают.

Таким образом, в обеспечении нормального функционирования любой современной эко-

номической системы важная роль принадлежит государству. Государство на протяжении всей

истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организа-

ции национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере

экономики. Особенно

возрастает роль государственного регулирования в условиях экономического кризиса. Мировой

опыт показал, что выход из кризиса возможен лишь при жесткой централизации государственной

власти и проведении нетривиальных мер по обеспечению экономического роста. Так было с за-

падноевропейскими странами в послевоенный период, и с латиноамериканскими (Чили, Арген-

тиной, Бразилией) совсем недавно.

2. Функции государственного регулирования экономики

Функции государственного регулирования экономики. Роль государства в экономике

конкретизируется в его функциях. Все функции государства в переходной экономике связаны со

становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно

выделить 2 группы регулирующих функций государства. Во – первых, это функции по созданию

условий эффективного существования рынка. Во – вторых, это функции по дополнению и кор-

ректировке действия собственно рыночных регуляторов. К первой группе относятся функции

обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимули-

рования и защиты конкуренции, как главной движущей силы в рыночной среде. Ко второй груп-

пе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов,

обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста. Названные

функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики.

К функциям, выполняемым государством в экономике, относятся, прежде всего, следую-

щие:

− создание и регулирование правовой основы функционирования экономики;

− антимонопольное регулирование;

− проведение политики макроэкономической стабилизации;

− воздействие на размещение ресурсов;

− деятельность в сфере распределения доходов;

− деятельность государства, как субъекта имущественных отношений.

Такая классификация достаточно условна, так как в реальной практике все функции

взаимосвязаны и действуют в комплексе.

Создание и регулирование правовой основы функционирования экономики.

Прежде всего, на государстве лежит ответственность за создание законов и правил, регу-

лирующих экономическую деятельность, а также контроль за их исполнением. Создание законо-

дательной базы - это установление правил поведения экономических агентов, юридических

принципов экономического общения, которых обязаны придерживаться в своих действиях все

экономические агенты - производители, потребители и само государство. В числе этих правил

можно отметить законодательные и нормативные акты, защищающие права частной собственно-

сти и определяющие формы предпринимательской деятельности, условия функционирования

предприятий, их взаимоотношения между собой и государством. Правовые нормы распростра-

няются на проблемы качества продукции и безопасность труда, вопросы взаимоотношений проф-

союзов и администрации и др.

Антимонопольное регулирование

К важнейшим законодательным актам, регулирующим экономическую сферу, выпол-

няющим функцию защиты конкуренции, следует отнести антитрестовские (антимонопольные)

законы.

Современное антимонопольное законодательство имеет два принципиальных направле-

ния: контроль за ценами и контроль за слияниями компаний. Антимонопольное законодательство

в первую очередь запрещает соглашение по ценам. Незаконным является сговор между фирмами

в целях установления цен. Законом преследуется демпинговая практика продаж, когда фирма

умышленно устанавливает более низкие цены,

с тем чтобы вытеснить из отрасли конкурентов.

Макроэкономическая стабилизация

Равновесие в экономической системе, которое устанавливается на основе рыночной са-

монастройки экономики, может сопровождаться высоким уровнем безработицы или чрезмерной

инфляцией. Поскольку наиболее болезненно инфляция и безработица сказываются в периоды

экономических кризисов, то политику, направленную на макроэкономическую стабилизацию,

можно определить как деятельность правительства

по сглаживанию промышленных циклов.

Главные инструменты в решении этой задачи - фискальная и денежная политика. Каковы

бы ни были последствия, само по себе балансирование бюджета не происходит, на объем денег в

обращении также влияют действия правительства.

Согласно общим рекомендациям, для проведения политики стабилизации необходимо

увеличивать государственные расходы и уменьшать налоги для стимулирования расходов част-

ного сектора в периоды высокой безработицы или соответственно сокращать государственные

расходы и повышать налоги с тем, чтобы сокращал расходы частный сектор в периоды, когда

общество больше всего беспокоит инфляция. Улучшают или ухудшают ситуацию те или иные

действия правительства, приходится судить по последствиям.

Размещение ресурсов

Общепризнанным достоинством конкурентной рыночной системы является способность

эффективно распределять ресурсы. Но в определенных ситуациях, таких как внешние эффекты,

общественные товары, несовершенство конкуренции и т.д., возникает проблема нерационального

распределения ресурсов, и необходимо вмешательство государства для социально справедливого

решения этой проблемы.

Перераспределение ресурсов может касаться промышленного и сельскохозяйственного

производства. В каждом конкретном случае используются определенные разновидности государ-

ственного воздействия. В качестве инструментов могут использоваться налоги, субсидии, непо-

средственное государственное регулирование и т.д.

Так, через систему налогов и субсидий государство может воздействовать на производст-

во общественных благ и услуг. В качестве примера можно привести льготное налогообложение и

субсидии в сферы искусства, фундаментальной науки, образования. Оно может брать на себя,

полностью или частично, производство общественных благ.

Перераспределение доходов

Не менее важной является и функция, связанная с перераспределением доходов. Распре-

деление, которое обеспечивает конкурентный механизм, приводит к социальному расслоению и

бедности в силу обстоятельств, находящихся вне контроля человека, неподвластных ему. Обще-

ство берет на себя заботу о неимущих гражданах через налоговое перераспределение доходов,

принятие программ социальной защиты. Например, выплаты по социальному страхованию, ме-

дицинской помощи, пособий по безработице и т.д. Государством финансируются программы,

обеспечивающие возможность получения образования вне зависимости от доходов семьи, субси-

дий на поддержание цен на ряд сельскохозяйственных продуктов и т.д.

3. Основные инструменты государственного регулирования экономики

Инструменты государственного регулирования подразделяются на административные и

экономические.

Административные инструменты не связаны с созданием дополнительного материаль-

ного стимула или опасностью финансового ущерба. Они базируются на силе государственной

власти и включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения.

Административные инструменты регулирования в развитых странах с рыночной эконо-

микой используются в незначительных масштабах. Их сфера действия в основном ограничивает-

ся охраной окружающей среды и созданием минимальных бытовых условий относительно слабо

социально защищенных слоев населения. Однако в критических ситуациях их роль сильно воз-

растает, например, во время войны, критического положения в экономике.

Экономические инструменты государственного регулирования подразделяются на сред-

ства денежно-кредитной и бюджетной политики.

Самостоятельным комплексным инструментом государственного регулирования эконо-

мики (и одновременно его объектом) является государственный сектор в экономике. Высшая

форма государственного регулирования экономики - это государственное экономическое про-

граммирование, охватывающее многочисленные цели и весь набор инструментов государствен-

ного регулирования экономики. О государственном секторе и экономическом программировании

речь пойдет ниже.

Основные экономические инструменты - это:

1) регулирование учетной ставки (дисконтная политика, осуществляемая централь-

ным банком);

2) установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые

институты страны обязаны хранить в центральном банке;

3) операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, такие как эмиссия

государственных обязательств, торговля ими и погашение.

При помощи этих инструментов государство стремиться изменить соотношение спроса и

предложения на финансовом рынке (рынке ссудных капиталов) в желаемом направлении. По ме-

ре относительного снижения роли рынков свободных капиталов в финансировании капитало-

вложений и особенно в связи с уменьшением роли фондовой биржи и ростом самообеспечения

крупных компаний финансовыми средствами действенность этих инструментов в наиболее раз-

витых странах несколько ослабела.

Прямое государственное хозяйственное регулирование осуществляется средствами бюд-

жетной политики. Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и

источников доходов их финансового покрытия. Проект бюджета ежегодно обсуждается и при-

нимается законодательным органом - парламентом страны, штата или муниципалитетным собра-

нием. По завершении финансового года полномочные представители исполнительной власти от-

читываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соот-

ветствие с принятыми в предыдущем году законом о бюджете.

Расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, а также админи-

стративно - управленческие расходы воздействуют на спрос на потребительские товары и услуги.

Конъюнктурным целям бюджетного регулирования служат расходы по внутреннему го-

сударственному долгу (например, досрочное погашение части долга), размеры расходов на кре-

диты и субсидии частным и государственным предприятиям, сельскому хозяйству, на создание и

совершенствование объектов инфраструктуры, на закупку вооружений и военное строительство.

Размеры этих расходов существенно воздействуют на масштабы спроса и величину инве-

стиций. В периоды кризисов и депрессий расходы государственного бюджета на хозяйственные

цели, как правило, растут, а во время перегрева конъюнктуры - сокращаются.

Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и вывозимого ка-

питала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают

платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствуют

укреплению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых

товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов.

Действенность государственного регулирования экономики с помощью бюджетных рас-

ходов зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм; во-вторых, от струк-

туры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых

средств.

Главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытия государствен-

ных расходов являются налоги. Они также широко используются для воздействия на деятель-

ность субъектов хозяйства. Это фискальная роль налогов. Но главная роль налогов - регулирую-

щая. Государственное регулирование при помощи налогов зависит в решающей степени от вы-

бора налоговой системы, а

также от видов и размеров налоговых льгот.

Государственные капиталовложения осуществляются в значительной степени в государ-

ственном секторе экономики, играющем важнейшую роль в государственном регулировании

экономики. Он является одновременно объектом и инструментом воздействия на частное хозяй-

ство.

Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком

или частично принадлежащих центральным и местным государственным

органам.

Значительная часть государственного сектора - это объекты инфраструктуры, в боль-

шинстве своем нерентабельные. Другая часть - государственные предприятия в сырьевых и энер-

гетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медлен-

ная. Рентабельность государственных фирм, как правило, ниже, чем частных. Часть государст-

венного сектора - это пакеты акций смешанных частно - государственных компаний.

Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности

руководствуются принципами, несколько отличающимися от принципов частных фирм, позволя-

ет использовать государственный сектор для решения общегосударственных экономических за-

дач, повышения прибыльности частного хозяйства.

Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной целью

деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях, НИ-

ОКР, в подготовке и переподготовке кадров, в области охраны окружающей среды, так как высо-

ких прибылей от этих сфер никто не требует, а убытки покрываются из бюджета. Поэтому госу-

дарственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности, транспортных, почтово-

телеграфных), электроэнергии и сырья, снижая, таким образом, издержки в частном секторе.

Наряду с перечисленными инструментами государственного регулирования экономики,

имеющими внутриэкономическую направленность, существует арсенал средств внешнеэкономи-

ческого регулирования.

Практически все рычаги воздействия на процесс воспроизводства внутри страны оказы-

вают существенное влияние на внешнеэкономические связи: изменение учетной ставки, налого-

обложения, новые льготы и субсидии на инвестиции в основной капитал и др.

Однако имеются и специальные инструменты непосредственного воздействия на хозяй-

ственные связи с заграницей. Это, в первую очередь, меры стимулирования экспорта товаров,

услуг, капиталов, научно-технического и административного опыта: кредитование экспорта, га-

рантирование экспортных кредитов и инвестиций за рубежом, введение или отмена количествен-

ных ограничений, изменение пошлины во внешней торговле; меры по привлечению или ограни-

чению доступа иностранного капитала в экономику страны, изменение условий его функциони-

рования, качественная селекция (с точки зрения отраслевой направленности и технического

уровня) поступающего из-за границы капитала, привлечение в страну иностранной рабочей силы,

участие в международных экономических организациях, интеграционных государственных объ-

единениях.

4. Государственная финансовая политика

4.1. Основные направления экономической политики государства

4.2. Механизмы реализации экономической политики

4.3. Государственное регулирование экономики и основные концепции

экономического регулирования

4.1. Основные направления финансовой политики государства

Государственная экономическая политика в РФ вплоть до настоящего времени была на-

правлена на преодоление финансово-экономического кризиса 1998 года и стабилизации социаль-

но-экономической ситуации.

Экономическая политика включает в себя следующие направления:

1) налоговую политику;

2) бюджетную политику;

3) денежно-кредитную политику;

4) инвестиционную политику;

5) институциональную политику;

6) социальную политику.

Для реализации экономической политики необходимо следующее:

1) уменьшение социальной напряженности;

2) оздоровление государственных финансов;

3) восстановление функционирования банковской сферы;

4) разумное расширение финансово-экономической самостоятельности регионов в

рамках единого федеративного государства.

Важнейшей составной частью экономической политики в стране является налоговая по-

литика, которая должна быть направлена на создание приемлемых для государства и участников