Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

серия "ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ"

основана в 1996 г.

Е.Г. Анимица

А.Т. Тертышный

ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Учебник

Рекомендовано Министерством общего и профессионального

образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям

Москва

ИНФРА-М

2000

Содержание

ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................................................................................4

РАЗДЕЛ 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ.................................................6

1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.................................................................................................6

1.2. ИСХОДНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.....................................................................10

1.3. ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................................................13

1.4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ...........17

1.5. ЦИКЛИЧНО-ВОЛНОВОЙ ХАРАКТЕР РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ........................19

РАЗДЕЛ II. ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.........................23

2.1. ИСТОКИ ЗАРОЖДЕНИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ............................................................................................23

2.1.1. Развитие начал самоуправления в эпоху средневековья (XVI — середина XVII вв.)...............................23

2.1.2. Реформа Петра I и организация местного управления.............................................................................29

2.1.3. Реформы Екатерины II и возникновение институтов местного управления и самоуправления.........35

2.1.4. Местное управление и самоуправление в дореформенной России (XIXв.)...............................................41

2.2. ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.................44

2.2.1. Земская и городская реформа XIX века.......................................................................................................44

2.2.2. Период контрреформ в местном самоуправлении в конце XIX в.............................................................56

2.2.3. Попытки реорганизации местной власти в начале XX в..........................................................................62

2.3. СОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ........................72

2.3.1. Зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917—1920 гг.)...................72

2.3.2. формирование местного управления в условиях децентрализации власти и новой экономической

политики (1921—1927 гг.).......................................................................................................................................76

2.3.3. Развитие местных советов (1928—1990 гг.).............................................................................................81

2.3.4. Конец советской модели местного управления и самоуправления (1990—1993 гг.)..............................94

РАЗДЕЛ III. СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...................................................................................................................................99

3.1. ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ........................................................................100

3.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ......................................................107

3.3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ....................................................116

3.4. КОМПЕТЕНЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ...............................................126

3.5. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..............................132

РАЗДЕЛ IV. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ.......................................................................148

4.1. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ............................................................................148

4.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.................................................153

4.3. КОМПЕТЕНЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. .158

4.4. ФИНАНСОВАЯ АВТОНОМИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНЫЕ

БЮДЖЕТЫ.................................................................................................................................................................170

ЛИТЕРАТУРА..............................................................................................................................................................177

УДК 32(075.8) ББК 66.3(2Рос)12я73 Г 93

Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного само управления. —

М.: ИНФРА-М, 2000. — 208 с. — (Серия «Высшее образование»).

ISBN 5-16-000134-4

Учебное пособие содержит материал, позволяющий читателю получить

представление об эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, о

проблемах местного самоуправления на современном этапе и возможных

направлениях решения этих проблем. Книга рассчитана на тех, кто изучает

муниципальный менеджмент, региональную и муниципальную экономику,

деятельность работников, занятых в государственных и муниципальных

структурах представительной и исполнительной власти. Она написана

доступным языком, содержит систематическое изложение основ современного

местного самоуправления и будет интересна как студенту, так и

муниципальному чиновнику и депутату

ISBN 5-16-000134-4 ББК 66.3(2Рос)12я73 © Анимица Е.Г, Тертышный

А.Т, 2000

Редактор Л. В. Бобылева

Корректор Э.Б. Прудникова

Компьютерная верстка В.О. Комлев

ЛР№ 070824 от 21.01.93 г.

Подписано в печать 23.11.99.

Формат 60 х 88/16. Гарнитура NewtonC. Печать офсетная. Усл. печ. л.

12,74. Тираж 4000 экз. Заказ 1205 Цена договорная.

Издательский дом «ИНФРА-М», 127214, Москва, Дмитровское ш., 107.

Тел. 485-70-63, 485-74-00. E-mail: books@infra-m.ru .

www.infra-m.ru

Отпечатано в ОАО "Типография №9" 109033, Москва, ул. Волочаевская,

д.40 (095)362-89-59

ВВЕДЕНИЕ

Среди актуальных проблем развития современной России особое место

занимает возрождение местного самоуправления как важнейшего института

самоуправления в сложившихся демократических обществах;

Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм

и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных

сообществ. Эти поиски начались давно, еще на заре возникновения российского

государства. Многочисленные труды нескольких поколений российских

ученых оставили заметный след в изучении данного вопроса. Тем не менее, до

сих пор не найдены такие механизмы, которые удовлетворяли бы потребности

и интересы верховной государственной власти, региональных и местных

управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных

территориальных сообществ. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что на

протяжении десятилетий советской власти, функционирования

административно-командной системы отвергались сами принципы

самоуправления. В советской общественной науке отражалось директивное

отрицание его идеи.

В конце XX в. среди обществоведов достаточно широко распространено

мнение о необходимости возрождения института местного самоуправления.

Прочность и надежность «каркаса здания» государственности зависит от его

фундамента, и этот фундамент — сфера местного самоуправления. Без

самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные

стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную

целостность России.

Без достаточно развитой системы местного самоуправления, без

законодательного, реального обеспечения возможностей самостоятельно

решать на местном уровне экономические, финансовые, социально-бытовые,

культурные и иные вопросы, весьма трудно формировать рыночные структуры.

Нынешний этап развития российского местного самоуправления

концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и

политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость,

незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

По вопросам местного самоуправления за последние несколько лет

высказано немало суждений, проведены не одна дискуссия и не одно

парламентское слушание. Каждая решенная проблема приближает нас к

выработке такой системы самоорганизации граждан и организации власти на

местном уровне, которая в наибольшей степени отвечает интересам различных

слоев населения и российского государства в целом. Реформа местного

самоуправления — достаточно длительный процесс, охватывающий

десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ следует достаточно

четко определить направление, по которому следует идти России при

реформировании общественных отношений, в том числе на местном уровне,

сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.

Известно, что в пространстве страны общественно-политические

процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных

преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне

противоречивых многослойных региональных факторов: культурно-этническим

разнообразием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития

регионов, политическими пристрастиями региональных элит (сословий,

классов), различными формами хозяйствования. Результирующее действие этих

разнокачественных факторов привело к возникновению и развитию

многообразных организационных форм осуществления местного

самоуправления.

Развитие демократических ценностей и институтов в российском

обществе связывается, с одной стороны, с сильным государством, а с другой —

с богатой, разнообразной и заметно дифференцированной жизнью людей,

основанной на традициях местного самоуправления.

Российские вузы начали осуществлять подготовку специалистов в

области государственного и муниципального управления (специальность

061000), национальной экономики (специальность 060700). Государственные

требования к минимуму подготовки указанных специалистов устанавливают в

качестве обязательной дисциплину «Основы местного-самоуправления». Как

учебная дисциплина она только складывается. Кафедры и преподаватели

различных вузов выдвигают собственные версии учебных программ,

определяют методологические подходы к преподаванию, формируют новые

понятия, наполняют современным содержанием старые, уточняют и

корректируют теоретические построения, касающиеся местного

самоуправления.

Основная цель настоящей книги —- рассмотреть в общих чертах генезис

и этапы развития местного самоуправления в России, показать особенности

реформирования самоуправления в условиях становления демократии и

развития рыночных отношений с учетом отечественного и зарубежного опыта.

Авторы сосредоточили основное внимание на раскрытии узловых социально-

экономических вопросов, ибо реальность и эффективность местного

самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми и

иными ресурсами, имеющимися в распоряжении местных властей.

Книга рассчитана на широкий круг лиц, изучающих историю и практику

местного самоуправления, и может быть использована студентами,

аспирантами, преподавателями, научными работниками. Освещение самых

разнообразных аспектов развития местного самоуправления в России и за

рубежом позволяет рекомендовать книгу экономистам, работающим в

муниципальных службах, депутатам, государственным и муниципальным

служащим, всем тем, кого интересуют проблемы развития местного

самоуправления.

РАЗДЕЛ 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. ТЕОРИЯ И

МЕТОДОЛОГИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие «местное самоуправление» вошло в отечественное

обществоведение относительно недавно — в 1990 г., хотя вопросы местного

самоуправления, местного хозяйства в свое время являлись предметом

исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского движения

дореволюционной России, а также отдельных ученых в 20-е годы.

Понятие «местное самоуправление» нами рассматривается в двух

аспектах. Во-первых, так именуется научная дисциплина — совокупность

научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных

отношений, практику реализации норм местного самоуправления. Во-вторых,

так называется новая учебная дисциплина, изучение которой

предусматривается учебными планами вузов. Оба эти значения местного

самоуправления, хотя и имеют свое специфическое содержание, тесно

взаимосвязаны, ибо у них общий предмет: признаваемая и гарантируемая

государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность

населения территориальных сообществ по решению вопросов местного

значения.

Современная теория и методология самоуправления находятся в

начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и

категорийно-понятийный аппарат. В этих условиях приходится в основном

ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в

отечественном законодательстве.

Самоуправление трактуется нами как относительно автономное

функционирование какой-либо общественной организации, которое

обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений,

касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете

традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения,

совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в

организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от

того, какие организации составляют их основу. Если основа — коллективы,

объединенные производственно-профессиональной деятельностью, или одной

политической программой, или вероисповеданием, или общими заботами и

творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных единицах и

системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной»

базой организации выступает территориальная общность людей, т.е.

исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая

совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и

взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на

одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления

квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село). Эти

две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время

существенно отличаются друг от друга.

В данном пособии речь идет прежде всего о территориальной общности

населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют

друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-

территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских

поселениях и их системах), которые представляют собой определенную

целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и

управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое

начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко

заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной

особенностью местного самоуправления является реализация именно местных

интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей

местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными

или узкопрофессиональными.

Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то

произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной

основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия

каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком

территориальной общности являются чувство сопричастности,

психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества,

едиными морально-этическими ценностями.

В настоящей книге термин «самоуправление» выступает синонимом

местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами

какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной

общности ведают не центральные или региональные государственные властные

структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие

во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять

местное самоуправление могут только те территориальные сообщества,

которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности

выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится

не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если

местные органы являются проводниками интересов только

общегосударственных, центральных властных структур, то следует говорить о

местном управлении.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление

не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в

разное время и различными авторами самоуправление понималось по-разному.

В литературе предлагается более тридцати определений местного

самоуправления. Существует определение местного самоуправления, принятое

Советом Европы. Оно зафиксировано в Европейской Хартии местного

самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и

ратифицированной Российской Федерацией 11.04.98г. В соответствии с п. 1

Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная

способность органов местного самоуправления регламентировать

значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках

закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»

Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

устанавливает в п. 1 ст. 2: «Местное самоуправление в Российской Федерации

— признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации

самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по

решению непосредственно или через органы местного самоуправления

вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических

и иных местных традиций»

. Данное определение базируется на нормах

Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем

определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное

самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий

действует самостоятельно» (ст. 12); «Местное самоуправление осуществляется

гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через

выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); местное

самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных

традиций» (ч. 1 ст. 131).

Необходимо отметить, что определение, изложенное в Федеральном

законе № 154-ФЗ, преемственно определению, данному в предшествовавшем

ему Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Но в новом

определении отсутствует понятие «система». Согласно ранее действовавшему

закону, устанавливалась единообразная организация местного самоуправления

по всей России. Федеральный закон № 154-ФЗ исходит из возможности

многообразия форм местного самоуправления.

В Федеральном законе дается нормативное определение местного

самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиальное значение для

правильного понимания рассматриваемого явления и представляет собой

ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей,

так и для других законов РФ и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так

или иначе связанных с местным самоуправлением. Вместе с тем, в законах

субъектов РФ, касающихся местного самоуправления даются нередко другие

определения местного самоуправления. В частности, в законе Свердловской

области «О местном самоуправлении в Свердловской области» (1995 г.) в ст. 1

под местным самоуправлением понимается «самостоятельное и под свою

ответственность решение местным сообществом вопросов местного значения».

Если федеральный законодатель для обозначения первичного субъекта

самоуправления использует категорию «население», которое осуществляет

См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. (Русская версия). Серия европейских договоров. №122.

Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISBN. — № 92-871-0804-8. 1990, май.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

самоуправление, то законодатель Свердловской области выдвигает категорию

«местное сообщество».

Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного

самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах: а) местное

самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий

принцип организации современного демократического общества; б) местное

самоуправление представляет собой целостную систему общественных

отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения,

самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных

властных структур, вопросы местного значения; в) местное самоуправление —

специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и

функционирования которой определяются местным сообществом

самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства

субъектов РФ.

Наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве для

характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г.

применяется термин «муниципальный». Можно напомнить, что появление

термина «муниципалитет» (от латинского «municipium»: «munis» — тяжесть,

тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю) относится к

республиканской эпохе Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся

правами самоуправления.

Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливает в ст. 1, п. 2 следующую

норму: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими

терминами применяются в отношении органов местного самоуправления,

предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других

объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций

местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления

населением местного самоуправления». Из этой формулировки следует, что

термин «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах

для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением

местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов

только на уровне местного самоуправления.

В качестве объекта местного самоуправления выступает часть

общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-

территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе

осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений

и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят

комплексный характер, так как представляют собой совокупность

производственных отношений, возникающих при реализации территориальных

экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах

местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной

и т.п.

Рассматриваемые производственные отношения отражают собственную

совместную деятельность сообщества и по эффективному управлению, т.е.

организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для

обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий,

удовлетворения социально-культурных потребностей населения, улучшения

экологической ситуации и др.

В соответствии с правом на организацию местного самоуправления, на

формирование собственного управленческого аппарата местное сообщество

имеет возможность выбирать и контролировать власть.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее

на территории соответствующего муниципального образования и реализующее

свое право осуществления местного самоуправления. Общие интересы и

запросы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной

деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе

предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других

непосредственно изъявляющих свою волю субъектов.

Учитывая изложенное, местное самоуправление можно

характеризовать как комплексную учебную дисциплину, в которой дается

целостное представление о сложной, многосторонней деятельности

местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним

вопросов на основе принципов самоорганизации с целью улучшения

качества и повышения уровня жизни населения соответствующего

муниципального образования.

Местное самоуправление — это новое междисциплинарное поле внутри

системы общественных наук. Его внимание сосредоточено на особенностях

человеческой деятельности в пределах местных сообществ — муниципальных

образованиях. Местное самоуправление как комплексная учебная дисциплина

тесно связано и взаимопереплетается с такими сложными и сопряженными

дисциплинами, как муниципальный менеджмент, муниципальное право,

муниципальная экономика, региональная экономика, каждая из которых имеет

собственные характерные отношения к процессам, происходящим в

пространстве местного сообщества. Между ними существует определенное

разделение труда, хотя некоторое перекрытие и взаимное проникновение

приносят большую пользу, внося в развитие этих дисциплин синтез явлений и

процессов.

1.2. ИСХОДНЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление представляет собой отнюдь не

государственническое (в узком смысле этого слова), а общественное явление,

продуцируемое социальной средой, хотя в классовом обществе местное

самоуправление вплетено в ткань политико-административных и социально-

экономических отношений и процессов, происходящих в государстве. По своим

сущностным признакам — генетическим, субстанциальным, динамическим —

оно качественно отличается от государства.