Бандурка А.М. Административный процесс

Подождите немного. Документ загружается.

Со своей стороны каждое административное

учреждение, хранящее систему документов, обязано

издать правила, которые должны устанавливать

процедуру, посредством которой лицо, подавшее запрос,

извещается о том, что в указанной им системе

документов содержится документ, касающийся его;

определять сроки и порядок установления личности

лица, подавшего запрос о своем документе или об

информации, имеющей к нему отношение, до

предоставления ему этого документа или информации;

устанавливать процедуру предоставления лицу

документа или информации, имеющих к нему отношение,

и, если это необходимо, особую процедуру

предоставления ему медицинских документов, включая

документы о его психическом состоянии; устанавливать

процедуру для рассмотрения вопроса об изменении

какого-либо документа или информации, имеющих

отношение к лицу, подавшему соответствующее

обращение об этом; устанавливать, если это необходимо,

плату за снятие копий документов.

Параграф 552-б регламентирует открытость

заседаний административных учреждений, которые

возглавляются коллегиями, состоящими из двух или

более членов. Эти заседания должны быть открыты для

общественности, за исключением случаев, прямо

указанных в законе. Так, заседания могут быть

объявлены закрытыми, если вопросы, рассматриваемые

на них, должны сохраняться в тайне в интересах

национальной обороны или внешней политики, если эти

вопросы раскрывают коммерческую или финансовую

информацию, полученную от частного лица и

являющуюся закрытой или конфиденциальной,

раскрывают информацию личного характера и такое

оглашение представляет собой необоснованное

посягательство на неприкосновенность частной жизни.

О любом заседании административное учреждение

должно сделать публичное сообщение не менее чем за

неделю до его проведения с указанием времени, места и

повестки дня, независимо от того, будет ли оно

открытым или закрытым. Также публично должны быть

оглашены имя и номер телефона должностного лица,

назначенного для дачи ответа на запросы, касающиеся

информации о заседании.

431

Каждое административное учреждение должно

ежегодно докладывать Конгрессу об исполнении

положений закона, касающихся открытости заседаний,

включая данные об общем числе закрытых заседаний и

причинах их закрытия.

Параграф 553 регламентирует порядок подготовки и

принятия административными учреждениями

нормативных актов. При этом следует отметить, что

законодательно закреплена возможность всех

заинтересованных лиц обратиться в административное

учреждение с просьбой об издании, изменении или

отмене того или иного нормативного акта. Могут

предлагаться проекты нормативных актов. Общее

извещение о предложенных проектах нормативных актов

должно публиковаться в Федеральном реестре, за

исключением актов, которые адресованы конкретным

лицам. Такого рода извещение должно включать:

информацию о времени, месте и характере публичных

нормотворческих процедур; ссылку на законодательные

акты, на основе которых принимается правило; условия

применения и суть предлагаемого правила. Все

заинтересованные лица могут принять участие в

нормотворческой процедуре посредством представления

заявлений, документов и т.п. Проект нормативного акта

широко обсуждается. После обсуждения проекта в

административном учреждении может проводиться

открытое слушание по этому вопросу.

432

Правилами административной процедуры

регламентируется порядок разбирательства

административными учреждениями разнообразных дел,

касающихся прав и обязанностей отдельных лиц, в т.ч. и

дел об административных правонарушениях. В

соответствии с правилами, лица, участвующие в

рассмотрении дела, должны быть извещены о времени и

месте рассмотрения дел и соответствующих

правомочиях. Со своей стороны, административное

учреждение должно предоставить всем

заинтересованным сторонам возможность представления

и рассмотрения фактов, доказательств, проектов

решений или предложений по урегулированию спора.

Параграф 556 детально регламентирует порядок

слушания дел. Лица, ведущие процесс, обязаны

осуществлять свои функции беспристрастно. Они могут в

любое время заявить о самоотводе при наличии причин,

не позволяющих им принимать участие в рассмотрении

дела, причем этот факт должен быть внесен в протокол и

в решение по делу. Лица, осуществляющие рассмотрение

дела, могут принимать присягу и заявления; принимать

решения о выдаче повесток; принимать решения по

ходатайству о представлении доказательств и получать

относящиеся к делу доказательства; получать показания

под присягой; руководить ходом слушания; проводить

совещания для разрешения спорных вопросов по

соглашению сторон; разрешать процедурные вопросы;

принимать решение по делу.

433

Сторона по делу вправе представлять устные или

вещественные доказательства, опровергающие

доказательства другой стороны, и участвовать в

перекрестном допросе, который может потребоваться

для полного и объективного раскрытия обстоятельств

дела. Запись свидетельских показаний и вещественных

доказательств вместе со всеми письменными

материалами и запросами, представленными при

рассмотрении дела, является важнейшим документом, на

основе которого выносится решение по делу и копии

которого предоставляются всем сторонам по делу.

Решение по делу должно быть обоснованным. Оно

должно включать в себя запись об установленных фактах

и их обоснованиях, а также о соответствующих правилах,

на основании которых оно принимается. Мнение

должностного лица, выносящего решение по делу,

должно быть тщательно аргументировано. При

вынесении решения коллегиально должно быть

изложено не только мнение большинства, но и особое

мнение меньшинства или даже отдельных членов

коллегиального органа.

434

Значительный интерес представляет построение

органов административной юстиции в одной из наиболее

развитых европейских стран – Швеции. Необходимость

защиты прав граждан в отношениях с администрацией

на судебном уровне обусловило введение там в начале

XX в. Верховного административного суда. Однако

стройной системы нижестоящих административных

судов, по существу, не было. Отправной точкой,

обусловившей реорганизацию системы органов

административной юстиции, стало присоединение

Швеции к Всеобщей декларации прав человека (1946 г.)

и Международному пакту о гражданских и политических

правах (1966 г.), поскольку определенные нормы о

правах человека требуют, чтобы исключения из них в

каждом конкретном случае решались в судебном

порядке, а не административными органами

. Кроме

того, существенного улучшения требовала процедура

рассмотрения административных дел. Результатом этого

стало создание системы административных судов,

действующих параллельно с общими судами.

Характерной особенностью этой системы служит то

обстоятельство, что, наряду с административными

судами, являющимися низовым звеном всей системы,

действуют специальные суды, обладающие

ограниченной компетенцией, число которых невелико.

Так, в соответствии с Коммунальным законом жалобы

на решения собрания уполномоченных коммуны

подаются в камеральный суд, являющийся специальным

судом, рассматривающим некоторые административные

споры.

См.: Введение в шведское право. М., 1986. С. 78–79.

В соответствии с указанным Законом государство разделено на

коммуны и ландстингкоммуны. Первичными коммунами, как правило,

являются города и села; ландстингкоммуны составляют территорию

лёнов (провинций) (см.: Швеция. Конституция и законодательные акты.

М., 1983. С. 28, 199, 223).

435

Следующим звеном в системе административных судов

являются апелляционные суды. Однако их компетенция

ограничена рассмотрением налоговых вопросов, делами

об ответственности финансовых чиновников, рядом дел в

сфере социального обеспечения. Высшей инстанцией

является Верховный административный суд.

Основным законодательным актом, регламентирующим

порядок разрешения административных дел, является

Административно-процессуальный закон 1971 г.

Однако

сфера применения этого Закона в определенной степени

ограничена. Он не применим к вопросам, решаемым

правительством, органами местного самоуправления и их

исполнительными органами, полицией.

Законом различаются также правила общего и

ограниченного применения. Правила ограниченного

применения используються лишь в делах, которые

затрагивают личные права граждан, их привилегии или

обязанности либо касаются случаев применения

дисциплинарных взысканий.

Правила общего применения должны соблюдаться

при каждой процедуре. Прежде всего это касается

необходимости исключить предвзятость при

рассмотрении дела. Ряд правил направлен на

обеспечение возможности обращения граждан к властям

и облегчение подачи апелляции на решение по

административному делу. В частности, указывается, что,

если заявление гражданина имеет недостатки, власти

обязаны помочь заявителю устранить их. Каждая из

сторон в отношениях с властями может пользоваться

услугами своего представителя или помощника.

Соответствующие правила регламентируют и порядок

рассмотрения дел с учетом необходимости быстрого и

эффективного их разрешения.

См.: Введение в шеведское право. С.77-78.

436

Важную роль для надлежащего регулирования

административно-процессуальной деятельности играют

положения Закона, в соответствии с которыми орган,

рассматривающий дело, обязан до вынесения решения

сообщить сторонам всю полученную по данному делу

информацию. Стороны имеют право доступа к любой

интересующей их документации. Решение по делу

должно быть обоснованным. Важную роль играет и

обязанность предоставления заинтересованным

сторонам информации о том, как следует действовать в

случае обжалования решения, принятого не в их пользу.

Наибольшее развитие в качестве самостоятельной

ветви судебной власти административная юстиция

получила в Германии. Здесь система административных

судов включает три инстанции. Первой инстанцией

является местный административный суд. В качестве

второй, апелляционной инстанции действуют высшие

административные суды земель. Третьей, кассационной

инстанцией служит Федеральный административный суд.

Административным судам подведомственны все споры,

имеющие публично-правовой характер, в частности дела о

жалобах граждан на решения и действия государственных

органов и их должностных лиц, споры между

территориальными единицами, споры о правах

государственных служащих. Закон закрепляет право

административных судов отменять решения

государственных органов, их должностных лиц либо право

предписать или принять то или иное решение.

Административные суды также устанавливают

юридические факты.

Административные суды всех инстанций действуют

коллегиально. Административные суды первой инстанции,

а также высшие административные суды земель

разрешают дела в составе трех профессиональных судей, а

также двух заседателей, избираемых сроком на четыре

года. Высшая инстанция – Федеральный

административный суд – состоит из пяти судей.

437

Порядок обращения в административный суд

предусматривает возможность рассмотрения им дела

лишь в случае, когда жалоба была подана в

соответствующую административную инстанцию,

являющуюся высшей по отношению к той, чьи действия

или решения обжалуются, и была ею отклонена

. Таким

образом, на стадии досудебного рассмотрения дела

законность и целесообразность изданного акта

проверяются сначала административным органом.

Административными судами Германии

рассматриваются иски трех видов: иски об оспаривании

актов управления, иски об издании акта, иски об

установлении факта издания акта. В исках первого вида

указывается на дефекты формы или содержания акта.

Иски второго вида представляют собой просьбу

заинтересованного лица вынести решение, которым

орган управления обязывается издать акт, в котором

заинтересован истец. В исках третьего вида перед

административными судами ставится вопрос о признании

наличия или отсутствия правоотношения либо об

аннулировании акта. Для административно-

процессуального законодательства Германии

характерны достаточно высокая степень процессуальной

урегулированности всех стадий административного

процесса, достаточность процессуальных средств и

способов, позволяющих сторонам активно влиять на ход

и результаты процесса, эффективно защищать свои

права, неукоснительно исполнять процессуальные

обязанности.

Несомненный интерес представляет практика

разрешения административных дел в Китае и Японии

См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 150–153.

Подробнее об этом см.: Административное право зарубежных

стран. М. 1996. С.151-196.

438

Основным органом административной юрисдикции в

КНР являются палаты по административным делам,

действующие в системе судов общей юрисдикции.

Правовым обеспечением деятельности этих палат по

рассмотрению административных дел выступает

Административно-процессуальный кодекс, введенный в

действие 1 октября 1990г. В соответствии с этим

законодательным актом судами рассматриваются жалобы

относительно конкретных действий административных

органов, нарушающих права и интересы граждан. В

основном это дела, связанные с обжалованием

административного задержания, штрафа, изъятия

документов, конфискации имущества либо наложения на

него ареста. Наряду с этим, в судебном порядке могут

обжаловаться действия административных органов,

нарушающих права граждан при осуществлении арендного

подряда в деревне. Кодексом устанавливаются

ограничения по рассмотрению отдельных

административных дел. В частности, судами не могут

рассматриваться дела, связанные с государственными

актами в сфере обороны и внешних связей, а также с

нормативными актами общеобязательного характера,

административными актами, в отношении которых законом

устанавливается, что они приняты органом, являющимся

окончательной инстанцией.

Рассмотрение дел базируется на принципах

административного процесса, которые практически

соотносятся с принципами судопроизводства. В

частности, это соблюдение законности; обеспечение

независимости судов от административных органов,

общественных организаций и отдельных лиц; гласное

рассмотрение дел; инстанционность процесса и его

состязательность. Примечательно, что суды не могут

подменять административные органы в вопросах

целесообразности конкретных решений, принятых этими

органами в пределах своей компетенции.

439

Инстанционность рассмотрения дел связана с их

сложностью, а также с уровнем органа, действия

которого обжалуются. Так, большинство

административных дел рассматривается низовыми

судами. Наиболее сложные из них, а также дела,

связанные с обжалованием административных действий

структурных единиц Госсовета и органов

государственного управления провинций,

рассматриваются судами средней ступени.

Территориальная подсудность дел определяется местом

нахождения административного органа, действия

которого обжалуются.

Административно-процессуальным

законодательством КНР устанавливается ряд

юридических гарантий, направленных на надлежащее

рассмотрение дел и реальное исполнение принятых по

ним решений. Так, свое четкое закрепление получили

сроки рассмотрения дел и исполнения решений. На

реальное исполнение принятых решений направлена

возможность применения таких мер, как снятие

денежных сумм с банковских счетов административных

органов и наложение на них штрафа. Судебным

порядком обеспечивается также возможность

возмещения гражданам и организациям ущерба,

причиненного действиями или бездействием

административного органа, его должностных лиц.

440