Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Международный консорциум «Электронный университет»

Московский государственный университет экономики,

статистики и информатики

Евразийский открытый институт

Н.М. Чепурнова

Муниципальное право

Российской Федерации

Учебно-практическое пособие

Москва 2007

Муниципальное право Российской Федерации

УДК 342.9

ББК 67.401

Ч 446

Автор

Чепурнова Наталья Михайловна, доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Н.М.

Ч 446 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебно-

практическое пособие/Евразийский открытый институт. — М., 2007. — 295 с.

Данное пособие отражает особенности системы местного самоуправления в

России на современном этапе развития.

Особенностью пособия является то, что автор не отождествляет понятие муни-

ципальное право — право местного самоуправления. Муниципальное право рассмат-

ривается путем анализа институтов данной отрасли

В пособии раскрыты все основные вопросы курса муниципального права в со-

ответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие...................................................................................................................................... 6

Цели и задачи курса........................................................................................................................ 9

Список принятых сокращений .................................................................................................... 10

Тема 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................... 11

1.1. Основные теории местного самоуправления........................................................... 11

1.2. Муниципальная власть как одно из проявлений публичной власти ................ 12

1.3. Конституционно-правовое закрепление местного самоуправления ................. 17

Тема 2. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА .............................................................. 23

2.1. Муниципальное право как наука и как учебная дисциплина ............................ 23

2.2. Муниципальное право как отрасль права ................................................................ 24

2.3. Предмет муниципального права................................................................................. 26

2.4. Метод муниципального права ..................................................................................... 27

2.5. Система муниципального права ................................................................................. 29

2.6. Муниципальные правоотношения............................................................................. 31

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 33

Тесты ................................................................................................................................................... 34

Тема 3. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ....................................................... 37

3.1. Нормы муниципального права.................................................................................... 37

3.2. Система источников муниципального права .......................................................... 40

Тема 4. ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ................................. 47

4.1. Управление на местах до 1864 г. .................................................................................. 47

4.2. Реформы самоуправления земств и городов............................................................ 50

4.3. Местное самоуправление в России после 1917 г. ..................................................... 54

4.4. Реформы местной власти конца ХХ — начала XXI веков...................................... 57

Тесты ................................................................................................................................................... 62

Тема 5. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ............................................... 63

5.1. Законодательное определение местного самоуправления................................... 63

5.2. Основы местного самоуправления.............................................................................. 64

5.3. Местное самоуправление как основы конституционного строя......................... 65

5.4. Децентрализация местного самоуправления........................................................... 66

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 69

Тесты ................................................................................................................................................... 70

Тема 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.............. 71

6.1. Территориальная организация местного самоуправления.................................. 71

6.2. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований 80

6.3. Установление и изменение границ муниципальных образований ................... 81

6.4. Компетенция муниципальных образований ........................................................... 83

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 88

Тесты ................................................................................................................................................... 89

Тема 7. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕ-

СТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .................................................... 91

7.1. Местный референдум .................................................................................................... 92

7.2. Сход граждан.................................................................................................................... 97

7.3. Территориальное общественное самоуправление ................................................. 97

7.4. Опрос жителей ................................................................................................................. 100

Муниципальное право Российской Федерации

7.5. Собрания, конференции жителей.............................................................................. 100

7.6. Обращения граждан в органы местного самоуправления ................................... 102

7.7. Правотворческая инициатива граждан..................................................................... 104

7.8. Публичные слушания .................................................................................................... 104

7.9. Общественные объединения........................................................................................ 105

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 106

Тесты ................................................................................................................................................... 108

Тема 8. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. ОРГАНИЗАЦИЯ МУ-

НИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ ....................................................................................... 109

8.1. Понятие муниципальных (местных) выборов ......................................................... 109

8.2. Муниципальное (местное) избирательное право ................................................... 111

8.3. Муниципальная (местная) избирательная система................................................ 113

8.4. Стадии избирательного процесса и их правовое регулирование....................... 115

8.5. Гарантии реализации избирательных прав граждан............................................. 117

8.6. Назначение выборов....................................................................................................... 126

8.7. Образование избирательных округов и избирательных участков ..................... 127

8.8. Образование и организация деятельности избирательных комиссий.............. 129

8.9. Выдвижение кандидатов и их регистрация.............................................................. 134

8.10. Информационное обеспечение выборов .................................................................. 142

8.11. Финансирование выборов............................................................................................. 147

8.12. Организация голосования, установление результатов голосования, выборов

и их опубликование ........................................................................................................ 150

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 154

Тесты ................................................................................................................................................... 155

Тема 9. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................................................... 157

9.1. Общая характеристика органов местного самоуправления................................. 157

9.2. Основные модели организации муниципальной власти...................................... 161

9.3. Органы местного самоуправления как юридические лица.................................. 162

9.4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государствен-

ными полномочиями...................................................................................................... 164

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 167

Тесты ................................................................................................................................................... 167

Тема 10. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ..... 169

10.1. Общая характеристика представительного органа муниципального обра-

зования ............................................................................................................................... 169

10.2. Структура и организация работы представительного органа муниципаль-

ного образования............................................................................................................. 173

10.3. Депутат представительного органа, член выборного органа местного само-

управления........................................................................................................................ 187

Контрольный орган муниципального образования .............................................................. 197

Тесты ................................................................................................................................................... 198

Тема 11. ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, МЕСТНАЯ АДМИНИСТ-

РАЦИЯ ............................................................................................................................... 199

11.1. Глава муниципального образования.......................................................................... 199

11.2. Местная администрация ............................................................................................... 201

Тесты ................................................................................................................................................... 212

Тема 12. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ................................................................ 215

12.1. Система муниципальных правовых актов ................................................................ 215

Оглавление

12.2. Устав муниципального образования.......................................................................... 217

12.3. Акты выборных органов, должностных лиц местного самоуправления .......... 219

12.4. Муниципальное правотворчество............................................................................... 220

Тесты ................................................................................................................................................... 224

Тема 13. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ..................................................................................................... 225

13.1. Общая характеристика правонарушения и ответственности в муниципаль-

ном праве........................................................................................................................... 225

13.2. Ответственность органов, выборных должностных лиц местного само-

управления перед населением. Отзыв должностных лиц..................................... 228

13.3. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления пе-

ред государством ............................................................................................................. 231

13.4. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления пе-

ред физическими и юридическими лицами............................................................ 234

13.5. Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного

самоуправления ............................................................................................................... 235

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 237

Тесты ................................................................................................................................................... 238

Тема 14. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА .................................................................................. 239

14.1. Правовая природа муниципальной службы ............................................................ 239

14.2. Прием на муниципальную службу, основания ее прекращение ....................... 246

14.3. Права и обязанности муниципальных служащих .................................................. 249

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 254

Тесты ................................................................................................................................................... 254

Тема 15. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ................. 255

15.1. Муниципальная собственность ................................................................................... 255

15.2. Местный бюджет ............................................................................................................. 260

15.3. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях.......................................... 264

Контрольные вопросы и задания ................................................................................................ 271

Тесты ................................................................................................................................................... 272

Список контрольных вопросов .................................................................................................... 273

Рекомендуемая литература и нормативные акты................................................................... 277

Приметная тематика курсовых работ......................................................................................... 285

Приметная тематика дипломных работ .................................................................................... 286

Методические указания по написанию, оформлению и защите курсовых диплом-

ных работ ........................................................................................................................................... 287

Муниципальное право Российской Федерации

Предисловие

Одним из примечательных явлений в становлении и развитии новой российской

государственности явилось утверждение местного самоуправления как принципиально

новой системы организации власти на местах и, соответственно, формирование муници-

пального права как новой отрасли права Российской Федерации, а также новой учебной

дисциплины «Муниципальное право России». Ее изучение предусмотрено теперь в соот-

ветствии с Государственным образовательным стандартом в качестве одной из обязатель-

ных дисциплин во всех юридических вузах страны.

Все это требует активизации как научно-теоретических исследований новых явле-

ний российской государственной и правовой действительности, так и разработки широ-

кого комплекса учебно-методических проблем муниципального права как новой учебной

дисциплины. Появившиеся в последние годы учебники и другие публикации по муни-

ципальному праву следует рассматривать лишь как первые шаги в данном направлении.

При этом следует в полной мере учитывать, что развитие законодательной базы местного

самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муници-

пального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяют-

ся, с одной стороны, историческими особенностями российской правовой системы как

самостоятельного национально-культурного феномена, национальными особенностями

самоуправленческих традиций России и, с другой, готовностью развивающейся новой

правовой системы России, ее отдельных отраслей (включая муниципальное право) к ин-

тернационализации на основе заимствования современных достижений правовых систем

зарубежных демократических государств.

При всей непоследовательности, противоречивости нынешнего этапа развития

системы местного самоуправления следует признать, что в формировании институтов

муниципального права России достаточно отчетливо проявляется стремление к поиску

собственных, национально-специфических форм правовой организации власти на мес-

тах, в том числе с попытками использования (не всегда успешными) исторических тради-

ций земского, казачьего, иных исторических форм самоуправления населения. Философ-

ско-мировоззренческая основа поиска таких параллелей — традиционный евразийский

антирационализм российской правовой системы, стремление к поиску собственного со-

циального и нравственно-этического смысла в вопросах власти, свободы, справедливости.

И это следует воспринимать как историческую особенность нашего правового развития,

которая имеет объективную социокультурную основу и проявляется (в большей или

меньшей степени) независимо от политико-идеологического фона того или иного этапа

развития российского общества.

Фактической, материальной основой формирования муниципального права Рос-

сии явилось возрождение и развитие на качественно новой основе местного самоуправ-

ления. Вместе с тем автор далек от отождествления отрасли муниципального права с не-

ким «правом местного самоуправления». Такое отождествление вольно или невольно

присутствует в большинстве научных публикаций и практически во всех изданных до

последнего времени учебниках по муниципальному праву, которые в содержательном

плане практически полностью привязаны к понятию, истории становления, структуре

органов местного самоуправления и т.п. В этом случае признаваемая на словах в качестве

самостоятельной отрасль муниципального права раскрывается не через систему общест-

венных отношений как предмета муниципального права и соответствующей ему системы

институтов данной отрасли, а, в основном, через структурные и, отчасти, функциональ-

ные характеристики системы местного самоуправления. Это существенно обедняет му-

ниципальное право, так как его предмет заметно шире, чем сама по себе система местно-

го самоуправления. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина должно рас-

крываться не через само по себе местное самоуправление и его организационные струк-

туры, а путем анализа реальных институтов данной отрасли как в их статике, так и в ди-

Предисловие

намике, в процессе их реализации и охраны. Ключ к этому — точное определение пред-

мета отрасли муниципального права. Предлагаемое понимание данного вопроса позво-

ляет нам, в частности, выделить три крупных блока институтов муниципального права:

во-первых, муниципальные институты гражданского общества, во-вторых, муниципаль-

ные институты правового положения человека и гражданина и, в-третьих, муниципаль-

ные институты организации и функционирования публичной власти. Соответственно,

анализ этих институтов в статике это общая часть учебного курса муниципального права

(наряду с первыми темами общетеоретического характера); их характеристика в динами-

ке, в процессе реализации и охраны — особая часть учебного курса.

Конечно, такой подход, скорее всего, не всеми будет принят. И, прежде всего,

по той причине, что выявить и обосновать реально существующие, но находящиеся

как бы в скрытой «нормативно-правовой оболочке» действующего законодательства

институты права значительно сложнее, чем прокомментировать сам закон (или зако-

ны), которые являются весьма удобной, реально осязаемой, но всего лишь внешней

формой соответствующих норм и институтов. Вероятно, этим и объясняется тот факт,

что большинство учебников по муниципальному праву весьма приближены по своей

структуре к структуре Федерального закона «Об общих принципах организации ме-

стного самоуправления в Российской Федерации». К тому же нельзя не учитывать, что

на данном этапе муниципальное право России представляет собой динамично разви-

вающуюся, но находящуюся на стадии становления систему правовых институтов.

Следует признать, что формирование муниципального права как самостоятельной

отрасли права Российской Федерации пока еще не завершилось. Но уже имеется зна-

чительное число муниципально-правовых актов различных уровней (федерального,

регионального, местного), составляющих в своей совокупности муниципальное право

как отрасль российского законодательства и позволяющих выделить указанные выше

три блока (группы) муниципальных институтов. Они активно развиваются и все

больше интегрируются в сложную, но единую нормативно-правовую систему само-

стоятельной отрасли российского права.

Что же касается предмета муниципального права как объективной, материальной

предпосылки формирования институтов соответствующей отрасли, то он связан с разви-

тием и функционированием особой сферы общественных отношений, возникших на ба-

зе сложившейся системы самоорганизации и самоуправления населения по месту жи-

тельства. Это самоуправленческие (муниципальные) отношения, которые определяют

всю систему самоорганизации населения; они носят естественно-исторический характер,

составляют генетическую основу общинного уклада жизни общества, являются глубин-

ным источником свободы, муниципальной демократии и местной власти.

Самоуправленческие отношения как главный системообразующий фактор инсти-

тутов муниципального права представляют собой своего рода интегральное поле, обес-

печивающее единство публичных и частных интересов на нормативно-правовом уровне.

Ведь для реального осуществления самоуправления населения одинаково большое зна-

чение имеет и реализация публичных интересов муниципальной власти как власти ме-

стного сообщества, и защита каждой конкретной личности, обеспечение ее автономии и

неприкосновенности, чести и достоинства как члена местного сообщества.

Тем самым муниципальное право приобретает статус пограничной отрасли между

публичным и частным правом. Этим обстоятельством предопределяется и тот факт, что

муниципальное право является комплексной отраслью права. Одновременно характери-

стика самоуправленческих отношений с позиций единства власти и свободы и, соответст-

венно, анализ их правового регулирования на основе сочетания публичных и частных

начал в нормах и институтах муниципального права, позволяет выявить важные особен-

ности муниципально-правовых средств (методов) воздействия на соответствующие сфе-

ры общественных отношений. В основе муниципально-правовых методов правового ре-

гулирования лежит сочетание императивных и диспозитивных начал.

Муниципальное право Российской Федерации

Состояние правового регулирования местного самоуправления в современный пе-

риод характеризуется активным его реформированием. 6 октября 2003 г. был принят Фе-

деральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации», принятый в развитие конституционных положений о местном са-

моуправлении и закрепляющий все основные институты муниципального права. Закон

направлен на масштабное реформирование местного самоуправления в стране с целью

обновления муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных об-

разований; перестройки территориальных, организационных, экономических основ ме-

стного самоуправления. Одновременно с новым законом действует Закон от 28 августа

1995 г. с аналогичным названием и развивающие его акты; сохраняют свои полномочия

ранее избранные органы местного самоуправления.

Таким образом, переходный период в реформировании органов местного само-

управления характеризуется одновременным действием прежнего и нового муници-

пального законодательства. Установленный срок вступления в силу нового Закона — 1

января 2009 года. Однако органам государственной власти субъектов федерации предос-

тавлено право правового регулирования создаваемых муниципальных образований субъ-

екте федерации на основе положений нового закона.

В этой связи в пособии основное

внимание уделено анализу Федерального закона от 6 октября 2003 г., а также положени-

ям Закона от 28 августа 1995 г. и развивающих его актов. Вновь образованные и имею-

щиеся муниципальные институты показаны в сравнении.

См.: Федеральный закон от 12.10.2005 № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Феде-

рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера-

ции в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О вне-

сении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и призна-

нии утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов)

Российской федерации о налогах и сборах»// СЗ РФ 17.10.2005, № 42, ст. 4216.

Цели и задачи курса

Учебная дисциплина «Муниципальное право», отражает особенности системы ме-

стного самоуправления в России на современном этапе развития российского государства.

Целью дисциплины является раскрытие комплекса отношений, возникающих в

процессе формирования и практической деятельности муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели, решаются следующие основные задачи:

1. определить содержание муниципального права как новой отрасли права РФ и но-

вой научной дисциплины;

2. раскрыть обязанности, права и ответственность участников отношений, возникаю-

щих в муниципальных образованиях;

3. определить вещные основы местного самоуправления;

4. показать роль государства в развитии местного самоуправления в России;

5. проанализировать формы реализации муниципальной власти;

6. раскрыть систему гарантий местного самоуправления.

В результате изучения дисциплины студент должен:

― знать понятие, предмет, систему и источники муниципального права, сущность мест-

ного самоуправления и его систему; порядок формирования и организации деятель-

ности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; пол-

номочия местного самоуправления; гарантии и направления защиты прав местного

самоуправления;

― уметь использовать на практике судебные и иные формы правовой защиты местного

самоуправления; давать юридически обоснованные ответы на обращения граждан,

связанные с деятельностью органов местного самоуправления; обнаруживать случаи

нарушения действующего законодательства в проектах документов, подготавливае-

мых органами и должностными лицами местного самоуправления;

― иметь представление о принципах деятельности муниципальных образований; о раз-

делении полномочий между государственными органами и органами местного само-

управления; о нерешенных проблемах местного самоуправлениях в России; о поло-

жительном опыте работы зарубежных органов местного самоуправления;

― приобрести практические умения и навыки: в составлении проектов решений пред-

ставительных органов местного самоуправления; в составлении проектов постановле-

ний главы муниципального образования; в составлении справок, отчетов, писем и

других документов; в критической оценке изучаемых реальностей и, в частности, в

оценке уровня организации деятельности муниципального образования.

Пособие содержит краткое содержание лекционного курса, задания для самостоя-

тельной работы студентов, примерные темы курсовых и дипломных работ, рекоменда-

ции по их оформлению, а также перечень вопросов для текущей и итоговой аттестации.

В процессе обучения студенты ведут словарь юридических терминов. Составление

словаря является элементом самостоятельной работы.

Муниципальное право Российской Федерации

Принятые сокращения

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

Ведомости — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ), Ведомости Съезда на-

родных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

ВКС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

ПСЗ — Полное собрание законов Российской империи

СУ РСФСР — Собрание узаконений РСФСР

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия РФ