Ключевский В.О. Курс русской истории. 5 томов в одном файле
Подождите немного. Документ загружается.
руководством предводителя, "в самой скорости" решают тяжбы между крепостными
словесно, наказывая виноватых крестьян, а помещиков "смиряя полюбовно". Ежегодно
дворянство съезжается, выбирает предводителя (через два года) и новых земских судей и
принимает отчет от прежних. По окончании выборов съезд превращается в
сельскохозяйственное совещание: дворяне обмениваются мыслями по хозяйству,
сообщают друг другу о мерах по устройству своих деревень, о своих агрономических
опытах, придумывают новые опыты и распределяют их между собою. Кроме того,
предводитель и земские судьи обязаны уговаривать дворян обучать своих детей полезным
наукам и языкам, особенно стараться, чтобы они хорошо знали родной язык, а также
"весьма склонять" помещиков нанимать дворов на сто искусного учителя для обучения
крестьянских детей грамоте и первым правилам арифметики, толкуя каждому помещику,
насколько полезнее для него грамотный крестьянин. "Не для одной сохи надобен
крестьянин государству, грамота же пахать не помешает, тем паче, что те лета, в которые
ребят можно грамоте обучать, пропадают почти без всякой пользы". Тут же предводитель
напоминает помещикам, как разоряет их излишняя дворня, и всевозможно уговаривает
всех "самим себе предписать закон", "чтоб ни малого куска земли не лежало впусте, ни у
кого", а земским судьям смотреть за этим.
Люди образованные, проникнутые чувством долга перед отечеством, призывают свою
землевладельческую братию работать на месте для сельского хозяйства и крестьянского
просвещения, оградившись от казенных властей скромным самоуправлением. То же
тяготение к деятельности на местах, только в грубых формах сословного эгоизма и
господства с захватом чужих прав проходит очень заметной чертой и в других дворянских
наказах. Раздельность сословий, на которой настаивал князь Щербатов, точная разверстка
прав между сословиями, сомкнутыми в местные общества, - преобладающий интерес
классов, представленных в Комиссии уложения. Но они не довольствуются
кодификационной обработкой своих прав: статьи закона - игрушки в руках приказных
людей. Наказы хотят, чтобы статьи о правах сословий были разработаны в выборные
сословные учреждения, с которыми не так легко обходиться. Это столь настойчиво
заявленное стремление помогло Екатерине выйти из колебаний насчет характера
задуманного ею нового уложения. Увидев, что из работ Комиссии не выйдет ни свода
старых законов, ни нового кодекса в духе "Наказа", она повернула мысль к областной
реформе.
ЗНАЧЕНИЕ КОМИССИИ. В заботе о сословных правах, преобладающей в депутатских
речах и наказах, для нас главное значение Комиссии 1767 г. Екатерина судила об этом
значении по-своему, хвалилась этой Комиссией, сравнивая ее с французскими
представительными собраниями при Калонне и Неккере, писала: "Мое собрание
депутатов вышло удачным, потому что я сказала им: знайте, вот каковы мои начала;
теперь выскажите свои жалобы, где башмак жмет вам ногу? Мы постараемся это
поправить". Много лет спустя, незадолго до смерти, Екатерина вспомнила, что Комиссия
подала ей "свет и сведения о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно".
Она недоговорила, как поняла она общество, с которым имела дело; но общество хорошо
поняло минуту, какую Екатерина доставила ему своей Комиссией. До сих пор
законодательство всего усерднее разрабатывало один предмет государственного порядка -
государственное тягло. Общество расчленялось по роду повинностей, разверстанных
между его классами; прав в политическом смысле оно не знало; ему давались только
льготы (или привилегии, преимущества) как вспомогательные средства для отбывания
сословных повинностей. Но со смерти Петра I одно сословие стало получать
преимущества, не только не соединенные с новыми тягостями, но еще сопровождавшиеся
облегчением старых. Это было принято обойденными сословиями как несправедливость и
внушало им соответственные чувства к правительству и дворянству, резко выражавшиеся
в крестьянских волнениях, все возраставших. Еще до воцарения Екатерина придумала
средство предупреждать законодательные ошибки - распространить слух о задуманном
законе на рынке и прислушаться, что о том говорят. Теперь с той же целью было созвано
такое представительное собрание, в котором можно было бы услышать "глас народа". Но
здесь послышалась разноголосица не лучше рыночной. Один депутат возвестил новый
иерархический догмат о священном достоинстве дворянства, а другому в наказе поручено
было ходатайствовать, чтобы военнослужащие, обычно те же дворяне, не чинили
купечеству никаких обид и побоев и платили за забранные у купцов товары. В
депутатских речах зазвучали такие неблагозвучные ноты, что благомыслящие депутаты
сочли своим долгом во имя "Наказа" призвать собрание к миру, взаимной любви и
единомыслию. На требование освободить дворян от телесного наказания, пытки и
смертной казни депутаты от городов резко возражали, что закон, священный, как и
естественный, не терпит лицеприятия, что вор всегда вор, будь он подлый (простолюдин)
иль благородный, да и благородство соблюдается только благородными поступками, что в
России правление монархическое, а не аристократическое и как подлый, так и
благородный - равно подданные всемилостивейшей государыни. Словом, произошел
легальный перелом в политическом сознании с соизволения власти; она сама спросила
подданных, чего им недостает, и подданные отвечали: сословных прав и сословных
самоуправлений. Трудно сказать, что вышло бы из обещанного вторичного созыва
Комиссии, но и без того законодательству волей-неволей пришлось перестраиваться на
правовой порядок с тяглового.
Спрос на права - самый характерный признак, в котором выразилось настроение
тогдашнего русского общества, и Комиссия вывела этот признак наружу. Этим она не
только указала Екатерине, в какую сторону направить свою преобразовательную работу,
но и что сделать в этом направлении. С лишком сто лет назад выборные от сословий были
призваны выслушать, пополнить и скрепить своими подписями Уложение. Этот кодекс
закрепил расчленение общества по государственным повинностям, над которыми всего
заботливее работало московское законодательство. Каждый класс был прикреплен к
государственному служению своим специальным сословным тяглом, с которым соединена
была особая экономическая выгода, помогавшая исправно тянуть его, землевладение,
городской торг, земледелие. Снова встретившись в 1767 г., сословные депутаты увидели,
что их общественный строй и нравственный склад не сдвинулись с основы, положенной
Уложением 1649 г., что их интересы и понятия коренятся в том же сословном делении,
какое было закреплено этим кодексом. Но теперь депутаты пришли с другими мыслями,
потому что и звали их для других целей. Тогда выборным прочитали проект Уложения,
чтобы узнать, будет ли земле вмочь, или не вмочь начертанный для нее тягловый порядок.
Скрепя сердце выборные отвечали утвердительно и только выхлопотали некоторые
льготы для облегчения тягла. Подчас, особенно при Петре I, бремя становилось
непосильным, служилым и тяглым людям приходилось лихо. Но земские соборы не
созывались, и народное недовольство выражалось либо в бунтах и мелких местных
беспорядках, которые жестоко подавлялись, либо в мирских жалобах, которые в лучшем
случае оставлялись без внимания.
Между тем реформа Петра перепутала сословную разверстку государственных
повинностей и экономических выгод, купцам-фабрикантам предоставляла дворянские
преимущества, а дворян вовлекала в промышленные предприятия, воинскую повинность
сделала всесословной. Такое обобщение специальных сословных тягостей и преимуществ
при последовательной законодательной его разработке, одновременно раскрепляя
сословия, привело бы к их уравнению посредством общих прав и повинностей. Но
случайные правительства по смерти Петра начали наделять одно сословие
преимуществами, не соединенными с новыми тягостями, но еще сопровождавшимися
облегчением старых. Таким односторонним раскреплением от сословной повинности
было оторвано связанное с ней экономическое преимущество, и [которое] стало чистой,
ничем не оправданной привилегией.
Внизу общества такое нарушение равновесия между правом и обязанностью
почувствовалось как государственная несправедливость, и в начале царствования
Екатерины в народе распространялись толки, что дворянство забыло закон божий и
государственные права, из русской земли правду вон выгнало. Но в самом дворянстве и в
классах, ближе к нему стоявших на общественной лестнице, которые Екатерина
объединяла званием "среднего рода людей", такое юридическое противоречие было
понято, как сословное право. Каждое из этих сословий, отстаивая свои старые выгоды и
добиваясь чужих, старалось избавиться от связанных с ними повинностей, т. е. свалить их
на другие классы. Отсюда тяжба за сословные права самой сильной волной проходит по
депутатским наказам и прениям в Комиссии. Но Сквозь эту тяжбу пробиваются проблески
некоторого движения в общественном сознании, кой-какого успеха гражданского чувства:
сословный эгоизм конфузливо старается прикрыться благовидными побуждениями либо
вызывает отпор со стороны отдельных лиц и некоторых общественных групп.
СУДЬБА "НАКАЗА". Про свой "Наказ" Екатерина после писала, что он ввел единство в
правила и в рассуждения не в пример более прежнего и "стали многие о цветах судить по
цветам, а не яко слепые о цветах; по крайней мере стали знать волю законодавца и по
оной поступать". "Наказ" роздали депутатам, читали в полном собрании и в частных
комиссиях в начале каждого месяца; на него ссылались в прениях; генерал-прокурор
вместе с маршалом должен был не допускать в постановлениях Комиссии ничего
противного разуму "Наказа". Екатерина думала даже установить чтение его в годовщину
его обнародования по всем судебным местам империи. Но Сенат, конечно, с ведома
императрицы дал ему специальное назначение, разослал его только по высшим
центральным учреждениям, отказав в том областным присутственным местам. Да и в
центральных учреждениях он был доступен только властным членам; ни рядовым
канцеляристам, ни посторонним его не дозволено было не только списывать, но и читать.
"Наказ" всегда покоился на судейском столе, и только по субботам, когда не
докладывались текущие дела, эти члены в тесном кругу читали его, как читают в
кабинете, запершись, запретную книжку избранным гостям. "Наказ" не предназначался
для публики, служил руководством для одних правящих сфер, и только по их манерам и
действиям подчиненным и управляемым предоставлялось чувствовать на себе свойство
тех аксиом, какие верховная власть нашла нужным преподать для блага своих подданных.
"Наказ" должен был озарять сцену и зрительную залу, оставаясь сам незримым светочем.
Сенат придумал такой театральный фокус для предупреждения превратных толков в
народе, но самая таинственность "Наказа" могла только содействовать распространению
слухов о каких-то новых законах. Депутаты и правители, читавшие или слушавшие
"Наказ", выносили из него несколько новых идей, цветы мысли, но их действие на
управление и образ мыслей общества уловить трудно. Только сама Екатерина в
последующих указах, особенно по делам о пытке, напоминала подлежащим властям о
статьях "Наказа", как обязательные постановления, и, к чести ее надобно прибавить,
строго настаивала, "чтоб ни под каким видом при допросах никаких телесных истязаний
никому делано не было". Несмотря на слабое практическое действие, "Наказ" остается
характерным явлением царствования в духе всей внутренней политики Екатерины. Она
писала Фридриху II в объяснение своего творения, что должна была приспособляться к
настоящему, не закрывая, однако ж, пути к более благоприятному будущему. Своим
"Наказом" Екатерина бросила в русский оборот, хотя и очень стесненный, много идей, не
только новых для России, но не вполне усвоенных политической жизнью и на Западе, и не
спешила воплотить их в факты, перестроить по ним русский государственный порядок,
рассуждая: были бы идеи, а они рано или поздно приведут свои факты, как причины
приводят свои следствия.
МЫСЛЬ О РЕФОРМЕ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И СУДА. К 1775 г. Екатерина
покончила три тяжелые войны: с Польшей, Турцией и со своим воскресшим супругом,
маркизом Пугачевым, как она его называла. Вместе с досугом к ней воротилась и ее
болезнь, "законобесие", по ее выражению. Мысль о новом уложении не была совсем
покинута; частные комиссии продолжали свои работы; но о созыве полного собрания
Екатерина не думала. Другое законодательное предприятие увлекло ее. Различные
побуждения направляли ее внимание в эту сторону. Еще в инструкции губернаторам 1764
г. она признала губернии такими частями государства, "которые более всего исправления
требуют", и обещала со временем приняться за это дело. Местная администрация только
что доказала свою неисправность, не сумев ни предупредить, ни вовремя погасить
пугачевского пожара. Притом все представленные в Комиссии 1767 г. сословия так
настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными...
ЛЕКЦИЯ LXXIX
СУДЬБА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО СМЕРТИ ПЕТРА I.
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. ГУБЕРНИИ.
ГУБЕРНСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И
ФИНАНСОВЫЕ. ГУБЕРНСКИЕ СУДЕБНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ.
ПРОТИВОРЕЧИЯ В СТРОЕ ГУБЕРНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ.
ЖАЛОВАННЫЕ ГРАМОТЫ ДВОРЯНСТВУ И ГОРОДАМ. ЗНАЧЕНИЕ
ГУБЕРНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ 1775 г.
СУДЬБА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО СМЕРТИ ПЕТРА I. Комиссия не
выработала проекта нового уложения, но депутатские наказы и прения обнаружили
нужды и стремления различных классов населения. С этой точки зрения ценила
Комиссию и сама Екатерина; она писала, что "Комиссия дала ей свет и сведения о том, с
кем дело имеем и о ком пещись надлежит". Новые губернские учреждения, введенные
Екатериной, и были первым практическим приложением этих попечений.
Надобно припомнить, какую перемену внес в устройство центрального и областного
управления Петр I. Старая администрация Московского государства имела двойственный
характер - была сословно-бюрократическая. При Петре этот двойственный характер не
был устранен; только прежде слитые свойства его теперь разделились между различными
сферами управления. Администрация центральная получила чисто бюрократический
состав и характер, а в управлении местном поддержан был элемент сословный - участие
двух классов общества. Мы видели, как устроено было областное управление при Петре
Великом. Преемники Петра существенно изменили это управление; они находили
правительственный механизм Петра слишком сложным и начали закрывать
многочисленные конторы и канцелярии, которые находили лишними, и сливать
ведомства, по их взглядам слишком разделенные. Петр много хлопотал об отделении суда
от администрации в областном управлении и в главных губернских городах учредил
надворные суды, действовавшие независимо от губернаторов. При Екатерине I эти
надворные суды были упразднены; суд и расправа поручены были административным
органам центральной власти - губернаторам и воеводам. Точно так же Петр заботился о
развитии городского самоуправления, создавши сначала городовые ратуши, а потом
городовые магистраты, действовавшие также независимо от губернаторов, под
руководством главного петербургского магистрата. В 1727 г., в царствование Екатерины I,
городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование
Петра II, главный магистрат был совсем упразднен, а городовые получили более простой
состав - обращены были в прежние ратуши с одной гражданской юрисдикцией. Таким
образом, в областном управлении по смерти Петра ослаблен был сословный элемент,
стеснено участие классов местного общества. В таком виде областное управление
оставалось до Екатерины II.
Совсем в ином направлении стала преобразовываться центральная администрация.
Старый и привычный руководитель этого управления - боярство разрушилось; его место
заняла новая чиновная знать, состоявшая из выслужившихся административных дельцов.
Частью по привычкам и преданиям, унаследованным от старинного боярства, частью под
влиянием знакомства с политическими порядками Западной Европы это чиновничество
усвоило себе некоторые политические замашки аристократии и стремилось из простого
правительственного орудия превратиться в правительственный класс, в самобытную
политическую силу, поэтому его и можно назвать чиновной аристократией. Под влиянием
вкусов и стремлений этой аристократии и вводились перемены в центральном управлении
по смерти Петра. Чтобы дать привилегированное место представителям этой знати,
которая не хотела мешаться в толпе сенаторов, над Сенатом, высшим руководителем и
контролером управления и суда, преемственно становится ряд новых высших учреждений
с законодательным авторитетом. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре
II, Кабинет министров при Анне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при
Петре III. Эти стремления чиновной аристократии своеобразно проявились и в другой
среде; самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных
учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура
была "оком государя", блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную
аристократию.
Вследствие этого вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг
не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при
коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие
эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский. В
манифесте 2 октября 1730 г. императрица Анна, восстановляя прокуратуру, признавалась,
что "каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам
неизвестно". Восстановленная при Анне прокуратура была вторично отменена в
регентство Анны Леопольдовны, и любопытно, что виновником этого был не кто другой,
как один из видных представителей чиновной аристократии - граф Остерман, носивший
звание генерал-адмирала и заведовавший иностранными делами России. Таким образом, в
центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент, в то самое время как в
управлении областном все более падало участие земства - элемент сословности.
Благодаря всем этим переменам в центре одному классу дан был перевес над законом, а в
провинции лицам дан был перевес над классами общества. Освободившись от давления
знати в центре и от надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в
управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный
порядок, устроенный Петром.
Екатерина хорошо сознавала эти недостатки управления; в тайном наказе генерал-
прокурору князю Вяземскому она писала, что "все правительственные места и самый
Сенат вышли из своих оснований, частью благодаря неприлежанию к делам ее
предшественников, частью от пристрастий случайных при них людей". Екатерина ясно
сознавала предстоявшую ей задачу: надобно было дать правительственным местам
прочные основания и указать точные законы и границы их деятельности. Эти два
обещания и были торжественно высказаны в июльском манифесте 1762 г.
Близкий к Екатерине человек и поспешил явиться к ней с проектом учреждения,
основанным именно на этих началах; граф Никита Панин вскоре после переворота
предложил императрице проект постоянного Государственного совета. Граф Никита не
был совершенно чужд аристократических идей 1730 г. Он недаром долго жил
посланником в Стокгольме, и шведский Государственный совет с аристократическим
составом был для него образцом высшего правительственного учреждения. Основная
мысль Панина состояла в том, что "власть государя будет только тогда действовать с
пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к
тому единственно персон". Простой смысл этого мудреного выражения объясняется в
изложении источника, откуда выходят главные недостатки существующего порядка. Этим
источником, по мнению Панина, было то, что в управлении действует более "сила персон,
чем власть мест государственных", а также то, что правительству недостает некоторых
начальных оснований, которые бы сообщали более прочности его формам; проще говоря,
Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы стесняли
личный произвол. Екатерина приняла было проект Панина и даже подписала манифест о
новом постоянном совете, даже назначила его членов, но кто-то растолковал ей мысль
Панина, и подписанный манифест остался необнародованным.
От времени до времени по важным вопросам Екатерина созывала конференцию из
близких лиц, но эта конференция не была обязательным для нее учреждением, подобно
постоянному совету Панина, не была признаваема прямым законом. Так центральное
управление и при Екатерине осталось в том же неопределенном неустроенном состоянии,
в каком действовало прежде.
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Областное управление было для
Екатерины удобной почвой, на которой она могла сеять заимствованные ею из любимых
сочинений политические идеи. Притом особые соображения побуждали ее обратить
преимущественное внимание на переустройство областного управления. Во-первых,
вскоре после окончания работ Комиссии для составления проекта нового уложения, в
1773 - 1774 гг., разразился страшный бунт пугачевский, который местная администрация
не умела ни предупредить, ни пресечь вовремя. Во-вторых, на переустройстве именно
областного управления с особенной силой настаивали дворянские депутаты
кодификационной комиссии 1767 г. Этими побуждениями и вызвано было
обнародованное 7 ноября 1775 г. Учреждение для управления губернии.
ГУБЕРНИИ. Я сделаю краткий очерк этого законодательного памятника. Манифест 7
ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование "Учреждения", указывал
следующие недостатки существующего областного управления: во-первых, губернии
представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа
снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным
составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же
место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский.
На устранение этих недостатков и рассчитаны были новые губернские учреждения.
Прежде всего Екатерина ввела новое областное деление: вместо 20 обширных губерний,
на которые делилась тогда Россия, теперь вся империя разделена была на 50 губерний
Границы прежних губерний и областей устанавливались частью по географическим,
частью по историческим признакам, или условиям; в основание губернского деления
Екатерины принято было исключительно количество населения. Губернии Екатерины -
это округа в 300 - 400 тыс. жителей; они подразделялись на уезды с населением в 20 - 30
тыс. обывателей.
ГУБЕРНСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ, АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ. Каждая
губерния получила однообразное устройство, административное и судебное. Главным
учреждением в системе губернской администрации является губернское правление с
губернатором или наместником во главе. Это учреждение исполнительное, полицейское
и вместе распорядительное: оно обнародовает и приводит в исполнение в губернии указы
и распоряжения высшего правительства, наблюдает за правильным течением дел в других
учреждениях, понуждает их к исполнению своих дел, наблюдает за исправностью
правительственных мест, порядком и тишиной в губернии. Уездным органом губернского
управления был нижний земский суд, под председательством земского исправника или
капитана; это также исполнительное полицейское учреждение. Капитан-исправник
приводит в исполнение постановление губернских мест, смотрит за торговлей в уезде,
принимает меры предосторожности против зараз, заботится "о сохранении и излечении
рода человеческого", блюдет за исправностью дорог и мостов, а также за нравственностью
и политической благонадежностью обывателей уезда, помогает суду, т. е. производит
предварительное следствие, вообще действует, по выражению закона, "ревностно, с
осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу". Власть исправника
простирается на весь уезд за исключением уездного города; здесь ему соответствует
городничий или комендант. Финансовое управление было сосредоточено в Казенной
палате, ведавшей казенные сборы, подряды, постройки. Казенной палате подчинены
казенные сборы. Казенной палате подчинены казначейства, губернское и уездные,
которые хранят казенные доходы.
ГУБЕРНСКИЕ СУДЕБНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Чрезвычайно сложное устройство дано было
суду. Высшими губернскими судебными инстанциями были две палаты: палата
уголовных дел и палата гражданских дел. Это были судебные места для всех сословий.
Дела в них были распределены строго по существу. Под этими судебными учреждениями
в губернии стояли сословные суды, в которых дела были смешаны по существу, но
раздельны по сословиям: верхний земский суд для дворянства, губернский магистрат для
купечества и мещанства и верхняя расправа для свободных сельских обывателей. Эти две
высшие судебные инстанции находились в губернском городе; по городам уездным
рассеяны были низшие инстанции. То были: уездный суд для дворянства, городовой
магистрат для купечества и мещанства и нижняя расправа для вольных сельских
обывателей. Кроме того, полицейское управление уездом сосредоточено было в нижнем
земском суде под председательством исправника. Судебные сословные учреждения в
уезде были подчинены сословным губернским, а последние - бессословным палатам в
порядке апелляционном и ревизионном, т. е. дела переносились из низшей инстанции в
высшую или по жалобам сторон, или для проверки решений, произведенных низшей
инстанцией, или для произнесения окончательного решения. В губернских городах
образованы были еще судебные места со специальным назначением. Некоторые
уголовные и гражданские дела особого характера сосредоточены были в губернском
совестном суде. Из уголовных дел совестный суд ведал те, где источником преступления
была не сознательная воля преступника, а или несчастие, или физический, либо
нравственный недостаток, малолетство, слабоумие, фанатизм, суеверие и т.п.; из дел
гражданских совестный суд ведал те дела, с которыми обращались к нему сами
тяжущиеся стороны. В таких случаях совестный суд действовал, как наш мировой: он
должен был прежде всего стараться мирить тяжущихся. Для управления учебными
заведениями, богадельнями, сиротскими домами и другими благотворительными местами
учрежден был приказ общественного призрения. Как совестный суд, так и приказ
общественного призрения по составу своему были всесословными правительственными
местами. Заседатели в них выбирались из всех трех главных классов местного общества.
Кроме того, при уездных сословно-судебных учреждениях созданы были опекунские
присутствия: при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя
дворянства - дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских, а при
городовом магистрате под председательством уездного городского головы сиротский суд
для опеки вдов и сирот купечества и мещанства.
ПРОТИВОРЕЧИЯ В СТРОЕ ГУБЕРНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ. Легко заметить прежде
всего необычайную сложность созданного Екатериной губернского правительственного
механизма. Мы видим здесь прежде всего сильное влияние, какое оказали на эти
учреждения идеи, распространявшиеся тогдашней политической литературой Запада,
преимущественно идея разделения властей. Без строгого разделения властей -
законодательной, исполнительной (административной) и судебной - тогдашний передовой
публицист не мыслил правильного государственного устройства. Екатерина заплатила
очень щедрую дань этой идее в своих губернских учреждениях.
Из иного источника вытекло сложное устройство сословных судебных инстанций. Правда,
в "Наказе" повторена была идея Беккариа, что для правильного судопроизводства полезно
установить и суд себе равных, чтобы тем ограничить давление, оказываемое на суд
высшими сословиями - дворянством и духовенством; но созданные сословные судебные
места при высказанной в "Наказе" идее равенства всех перед законом отзывались чем-то
феодальным, средневековым разделением сословий. Пересматривая наказы дворянских
депутатов в Комиссии 1767 г., легко заметить этот источник. Многие наказы выражали
решительное желание сословия - устроиться в уездные сословные корпорации и принять
деятельное участие в местном управлении и суде. Для выбора депутатов в Комиссию
дворянство собиралось по уездам и выбирало уездных предводителей; теперь дворяне
заявляли в Комиссии желание, чтобы оставлено было за сословием право выбирать этих
уездных предводителей, собираться в известные сроки и контролировать ход местного
управления. Некоторые наказы даже требовали, чтобы уездные управители - воеводы
избирались местным дворянством. Порядок этого участия дворянства в управлении
особенно точно определен был в наказе боровских дворян: наказ требовал, чтобы уездное
дворянство собиралось на съезд каждые два года и выбирало от всего уезда кандидата,
который бы действовал с помощью выборного комиссара от каждого стана, или
дистрикта. Уездный ландрат производит суд и расправу над людьми всех состояний;
становой, или дистриктный, комиссар помогает ему, производя предварительное
следствие.
В губернских учреждениях 1775 г. заметно отразились высказанные в дворянских наказах
желания; очевидно, мысль об уездных ландратах была осуществлена в лице уездного
исправника; только мысль о дистриктном комиссаре, или становом приставе, была
отсрочена и осуществлена потом уже, в царствование императора Николая I.
Итак, источником противоречия, заметного в строе губернских учреждений, были
желания, выраженные дворянством. Законодательница, руководясь западноевропейскими
публицистами, столкнулась с дворянством, которым руководили практические
восточноевропейские интересы. Разбирая личный состав созданных Екатериной
административных и судебных учреждений, легко заметить, что это противоречие было
внушено интересами одного сословия. Мысль о том, что каждый должен судиться себе
равным, высказанная в "Наказе", не была последовательно проведена в губернских
учреждениях. Как мы видели, эти учреждения состояли из трех пластов. Верхним из них
были учреждения бессословные: губернское правление, палаты - казенная, уголовная и
гражданская. Весь личный состав в этих учреждениях назначался от короны, без всякого
участия местного общества.
Второй пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского суда,
губернского магистрата и верхней расправы, также из всесословных учреждений -
совестного суда и приказа общественного призрения. Личный состав учреждений этого
второго пласта был смешанного характера: председатель назначался короной, но
заседатели, называвшиеся советниками и асессорами, выбирались в каждом учреждении
известным сословием, а в совестном суде и приказе общественного призрения - всеми
тремя сословиями. Точно так же и третий, низший пласт, состоявший из уездных
судебных инстанций с полицейским нижним земским судом, были учреждения
коллегиальные, но личный состав в них весь был земского сословного происхождения:
как председатель, так и заседатели выбирались сословиями. Только председатель нижней
земской расправы, или расправный судья, ведавший дела вольных хлебопашцев,
назначался из чиновных людей высшей местной властью. По-видимому, участие в
местном управлении и суде было довольно равномерно распределено в низших и вторых
инстанциях между всеми классами общества. Легко заметить, однако, некоторое
преобладание, данное одному сословию - дворянству; нижний земский суд был
полицейским учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам,
касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но
председатель нижнего земского суда - исправник - выбирался только дворянством.
Притом нижние расправы были далеко не во всех уездах: открытие их предоставлялось
усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было
достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных
земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где находилось от 10 до
30 тыс. душ этих состояний.
Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и тишины и суд
без различия состояний сосредоточивались в учреждениях дворянских. Была и другая
форма, в которой выразилось тоже преобладание одного класса, - в губернском
управлении. Высшие губернские места не имели сословного характера, но правительство
обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того же класса, представители
которого избирались в сословные дворянские учреждения: губернатор, председатель и
заседатели высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат,
обыкновенно принадлежали по происхождению к дворянству. Таким образом,
преобладающее значение сословия в местном управлении выражалось в двух формах: 1) в
выборе личного состава сословных дворянских учреждений, 2) в сословном
происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому
преобладанию дворянство стало руководящим классом в местном, как и центральном
управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель
своего сословия; он господствовал в нем и как назначенный верховной властью коронный
чиновник.
ЖАЛОВАННЫЕ ГРАМОТЫ ДВОРЯНСТВУ И ГОРОДАМ. Через несколько времени
устройство областного управления завершено было двумя жалованными сословными
грамотами - дворянству и городам. Обе эти грамоты подписаны были в один день, 21
апреля 1785 г. Вот главные черты того и другого акта. В жалованной грамоте дворянству
завершено было корпоративное устройство сословия: сверх уездных дворянских собраний
с их предводителями, созванных впервые для выбора депутатов в комиссию 1767 г.,
теперь возникли губернские дворянские собрания с губернскими предводителями во
главе. Губернские учреждения 1775 г. вводились лет двадцать, и при введении их
съезжались в губернские города дворяне всех уездов и выбирали губернских
представителей дворянства. Право выбирать губернских предводителей было признано за
сословием жалованной грамотой 1785 г. В этой грамоте окончательно определены права
дворянства: дворянин пользуется недвижимым имуществом своим вместе с крестьянами
на праве полной собственности, передает свое звание жене и детям, не лишается этого
звания иначе как по суду за известные преступления; приговор о преступлении дворянина
получает силу только с утверждения верховной власти. Дворянин свободен от личных
податей, от рекрутской повинности и от телесных наказаний; дворянские собрания имеют
право ходатайствовать о своих сословных нуждах перед высшим правительством.
Точно так же получили окончательное устройство и городские состояния. До сих пор
судебные дела вместе с надзором за благочинием в городах сосредоточивались в
губернских и городовых магистратах; по жалованной грамоте городам Российской
империи 1785 г. рядом с магистратом как судебным учреждением возникают городские,
полицейско-хозяйственные учреждения. Городское население было разделено на шесть
состояний - а именитых граждан, на настоящих обывателей, т. е. тех, которые имеют в
городе дома и землю, не занимаясь торговлей и промышленностью, на купцов
гильдейских, на цеховых ремесленников, на иностранных и иногородних гостей и,
наконец, на посадских, которые промышляют черной работой или ремеслом, не имея
недвижимой собственности в городе. Эти состояния различались или происхождением,
или размером капитала. Так, купцы разделены были на три гильдии: низший размер
капитала для купцов 3-й гильдии - 1000 руб. Торговцы, не имевшие такого капитала,
причислялись к мещанам и распределялись по ремесленным цехам. Городское хозяйство и
управление вели две думы: общая и шестигласная; общая состояла под
председательством городского головы из гласных от всех разрядов и имела
распорядительное значение, собираясь в известные сроки или по мере надобности; дума
шестигласная, состоящая из шести членов по одному от каждого из шести состояний под
председательством того же городского головы была исполнительным учреждением и
действовала постоянно, собираясь еженедельно. Оба эти самоуправления - дворянское и
городское - развивались с неодинаковым успехом. Губернские учреждения ввели
необычайное оживление в среде губернских дворян. Через каждые три года дворяне
съезжались в губернский город и выбирали на разные должности среди пиров и
увеселений, которыми их угощали своя братья - губернский предводитель и губернатор.
Напротив, городское управление действовало очень вяло под тяжелой рукой наместника,
или губернатора. Оживление, каким отличались дворянские сословные учреждения, даже
вызвало преувеличенное опасение в иностранцах: два француза, путешествовавшие по
России в начале 90-х годов, наслушавшись этих речей, пророчили в своих записках, что
"рано или поздно эти собрания непременно приведут к великой революции".
Теперь остается объяснить причины особого успеха дворянского самоуправления рядом
со слабо действовавшим самоуправлением городским. Объясняя эти причины, мы на
несколько минут воротимся к изученной уже нами истории дворянства.
ЗНАЧЕНИЕ ГУБЕРНСКИХ УЧРЕЖДЕНИИ 1775 г. Губернские и сословные учреждения
вырабатывались под заметным влиянием: 1) политических идей, заимствованных
Екатериной из западноевропейской политической литературы, и 2) из туземных нужд и
влияний.
Но влияние этих идей на устройство местного управления в России было почти
исключительно формальное; эти идеи отразились на технической выработке учреждений,
на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом
разделении ведомств, в определении границ деятельности отдельных учреждений, но
новые начала проведены непоследовательно и не оказали заметного влияния на духовную