Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному

финансовому году.

В период с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному

финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-

экономического развития на очередной финансовый год и уточненные

параметры прогноза на среднесрочную перспективу, проект федерального

бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на

очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие

документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в

очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные

Минфином России и другими федеральными органами исполнительной власти,

и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для

внесения его в Государственную Думу.

Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в

Государственную Думу в соответствии со ст. 194 БК РФ должно быть

осуществлено не позднее 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно

указанный законопроект представляется Президенту РФ. Вместе с проектом

вносятся следующие документы и материалы:

— предварительные итоги социально-экономического развития

Российской Федерации за истекший период текущего года;

— прогноз социально-экономического развития Российской Федерации

на очередной финансовый год;

— основные направления бюджетной и налоговой политики на

очередной финансовый год;

— план развития государственного и муниципального секторов

экономики;

—прогноз сводного финансового баланса по территории Российской

Федерации на очередной финансовый год;

—прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на

очередной финансовый год;

— основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального

бюджета и консолидированным бюджетам субъектов Федерации в очередном

финансовом году;

— проект федеральных целевых программ и федеральных программ

развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального

бюджета на очередной финансовый год;

—проект федеральной адресной инвестиционной программы на

очередной финансовый год;

— проект государственной программы вооружения на очередной

финансовый год (в рамках государственной программы вооружения,

утверждаемой Президентом РФ на десятилетний период);

—проект программы приватизации государственных и муниципальных

предприятий на очередной финансовый год;

— расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета,

разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов

111

Российской Федерации и дефициту федерального бюджета на очередной

финансовый год;

— международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу

и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год,

включая нератифицированные международные договоры о государственных

внешних заимствованиях и государственных кредитах;

— проект программы государственных внешних заимствований

Российской Федерации на очередной финансовый год;

— проект программы предоставления Российской Федерацией

государственных кредитов иностранным государствам на очередной

финансовый год;

— проект структуры государственного внешнего долга Российской

Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам

в очередном финансовом году;

—проект структуры государственного внутреннего долга Российской

Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных

на очередной финансовый год;

—предложения по индексации минимальных размеров стипендий,

пособий и других обязательных социальных выплат, денежного содержания

федеральных государственных служащих, денежного довольствия

военнослужащих, а также по порядку индексации (повышения) оплаты труда

работников организаций бюджетной сферы;

—перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей,

подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на

очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не

предусмотрены средства на их реализацию.

Кроме того, одновременно с проектом федерального закона о

федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит

в Государственную Думу следующие проекты федеральных законов:

— о внесении изменений и дополнений в законодательные акты

Российской Федерации о налогах и сборах;

—о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской

Федерации;

— о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О

бюджетной классификации Российской Федерации».

До 1 августа текущего финансового года на рассмотрение

Государственной Думы вносится проект федерального закона о тарифах

страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной

финансовый год.

Если в проекте федерального закона о федеральном бюджете и проекте

федерального закона о бюджете Пенсионного фонда РФ предусматривается

индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера

государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит и проекты

соответствующих федеральных законов.

В случае возникновения разногласий между Государственной Думой,

112

Советом Федерации, органами федеральной судебной системы,

Конституционным судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ в

связи с составлением смет расходов соответствующих органов одновременно с

проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ

представляет протокол разногласий по поводу расходов указанных органов, не

прошедших согласование.

Уже в процессе рассмотрения проекта федерального закона о

федеральном бюджете, но не позднее 1 октября текущего года, дополнительно

к документам и материалам, указанным выше, Правительство РФ представляет

в Государственную Думу:

— оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий

финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за

отчетный финансовый год;

—проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на

очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший

период текущего финансового года;

—проект программы предоставления средств федерального бюджета на

очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и

отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за

отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года;

— предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил, других

войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на

содержание военнослужащих и гражданского персонала с указанием их

штатной численности на начало и конец очередного финансового года.

К этому же сроку Банк России представляет в Государственную Думу

проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной

политики на очередной финансовый год. Предварительно указанный проект

направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о

федеральном бюджете Совет Государственной Думы или в период

парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет

проект в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение

бюджета (далее — Комитет по бюджету), для подготовки заключения о

соответствии представленных документов и материалов установленным

требованиям. На основании заключения Комитета по бюджету Совет

Государственной Думы (Председатель Государственной Думы) принимает

решение — проект к рассмотрению либо возвратить в Правительство РФ на

доработку. Законопроект может быть возвращен на доработку в том случае,

если состав представленных документов и материалов не соответствует

установленным требованиям. Доработанный законопроект со всеми

необходимыми документами и материалами должен быть вновь представлен в

Государственную Думу в десятидневный срок и рассмотрен Советом

Государственной Думы (Председателем Государственной Думы).

Процесс составления проектов бюджетов субъектов Федерации и

местных бюджетов также имеет свои особенности. Это объясняется прежде

113

всего тем, что помимо федерального законодательства он основывается также

на соответствующих законах (решениях). Например, Закон г. Москвы от 6

сентября 1995 г. № 17 «О бюджетном процессе в Москве»

определяет, что

составление проекта бюджета относится к ведению Правительства Москвы.

Проект бюджета города формируется в виде базовых структурных или

удельных показателей на основе результатов прогнозов и расчетов. Решение о

начале работы над составлением проекта бюджета принимает премьер

Правительства Москвы в соответствии с нормативными актами,

определяющими особенности бюджетной системы Российской Федерации в

планируемом бюджетном году. Правительство Москвы готовит проект

бюджетного послания и представляет его мэру Москвы. Используемая для

целей закона о бюджете города Москвы бюджетная классификация

основывается на бюджетной классификации, установленной нормативными

актами Российской Федерации, и утверждается Московской городской Думой

по представлению Правительства Москвы. Бюджетное послание мэра Москвы

Московской городской Думе включает в себя:

— оценку исполнения бюджета предшествующего и текущего

финансовых годов;

—прогноз основных показателей социально-экономического положения

Москвы в соответствующий период;

—основные приоритеты бюджетной политики Москвы в наступающем

финансовом году;

— сведения о прогнозируемых доходах бюджета Москвы;

— проект бюджета Москвы.

Не позднее 1 июня года, предшествующего соответствующему

финансовому году, мэр Москвы представляет бюджетное послание и проект

закона о бюджете города Москвы на следующий финансовый год в

Московскую городскую Думу. Представление бюджетного послания и проекта

закона о бюджете является официальным внесением проекта бюджета в

Московскую городскую Думу.

3. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТОВ

По общему правилу, рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете и

утверждение бюджета должны быть завершены до начала очередного

финансового года. Рассмотрение начинается со сбора замечаний и предложений

к проекту закона (решения) о бюджете.

Рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете

начинается с того, что в течение трех дней он направляется Советом

Государственной Думы (Председателем Государственной Думы) в Совет

Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права

законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также

в Счетную палату РФ на заключение.

Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 6.

114

Совет Государственной Думы утверждает комитеты, ответственные за

рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета

(далее — профильные комитеты). Ответственными за рассмотрение основных

характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого

раздела (в отдельных случаях—подраздела) функциональной классификации

расходов бюджетов должны быть назначенными не менее двух профильных

комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету. Кроме того, Совет

Государственной Думы назначает комитеты, ответственные за рассмотрение

других документов и материалов, представленных одновременно с проектом

федерального закона о федеральном бюджете.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности

рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального

бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета

Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены

которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в

соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 195 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о

федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При

этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в

законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные

внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты до

утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о

федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в

течение 30 дней со дня его внесения Правительством РФ.

В течение 15 дней со дня внесения проекта комитеты Государственной

Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения и предложения

о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также

предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании

заключений комитетов и субъектов права законодательной инициативы

Комитет по бюджету готовит свое заключение, а также проект постановления

Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального

закона о федеральном бюджете и основных характеристиках федерального

бюджета. Эти документы представляются на рассмотрение Государственной

Думы.

Предметом первого чтения являются:

— концепция федерального бюджета;

— прогноз социально-экономического развития Российской Федерации

на очередной финансовый год;

— основные направления бюджетной и налоговой политики на

очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по

взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— проект программы государственных внешних заимствований

Российской Федерации в части источников внешнего финансирования

дефицита федерального бюджета.

115

В первом чтении также рассматриваются основные характеристики

федерального бюджета, к которым относятся:

— доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям

классификации доходов бюджетов;

— распределение доходов от федеральных налогов и сборов между

федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

— дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к

расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники

покрытия дефицита федерального бюджета;

— общий объем расходов федерального бюджета на очередной

финансовый год (ст. 199 БК РФ).

При рассмотрении проекта в первом чтении Государственная Дума

заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и

второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета

первого чтения, а также доклад председателя Счетной палаты РФ и принимает

решение о принятии или об отклонении законопроекта. В случае его принятия в

первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета.

При этом Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит

федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное

заключение Правительства РФ.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном

бюджете в первом чтении Государственная Дума может передать его в

согласительную комиссию по уточнению основных характеристик

федерального бюджета. Согласительная комиссия состоит из представителей

Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, объединенных

для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального

бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в

заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого

чтения, и заключением комитета Совета Федерации, ответственного за

рассмотрение бюджета. Указанный законопроект может быть также возвращен

в Правительство РФ на доработку. Факт отклонения проекта федерального

закона о федеральном бюджете в первом чтении является основанием для

постановки вопроса о доверии Правительству РФ.

Согласительная комиссия в течение 10 дней разрабатывает вариант

основных характеристик федерального бюджета, которые согласовываются с

законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты

о налогах и сборах и проектом программы государственных внешних

заимствований Российской Федерации в части источников внешнего

финансирования дефицита федерального бюджета.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным

голосованием ее членов от Государственной Думы, от Совета Федерации и от

Правительства РФ (далее — стороны). Решение считается принятым стороной,

если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании

согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты

голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается

116

согласованным, только если его поддержали три стороны. По окончании

работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение

Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального

бюджета на очередной финансовый год, а также законопроекты, с ними

связанные. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного

решения, также вносятся на рассмотрение Государственной Думы. При

утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении

Государственная Дума по итогам работы согласительной комиссии не имеет

права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти

изменения отсутствует положительное заключение согласительной комиссии.

В случае возвращения проекта федерального закона о федеральном

бюджете после его отклонения в первом чтении на доработку Правительство

РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом

предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по

бюджету и Комитета Государственной Думы по экономической политике.

После повторного внесения Правительством РФ доработанного законопроекта

Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со

дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с

отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь

сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта не

позднее 30 дней после сформирования.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о

федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о

принятии его в первом чтении.

Если Государственная Дума не принимает решения по основным

характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной

комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается

повторно отклоненным в первом чтении. Повторное отклонение проекта

федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если

Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных

фондов, минимальном размере пенсии, размере тарифной ставки (оклада)

первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников

организаций бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета

государственных пенсий, минимальном размере оплаты труда должны быть

приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта

федерального закона о федеральном бюджете.

Рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона о

федеральном бюджете осуществляется Государственной Думой в течение 15

дней со дня его принятия в первом чтении. При этом утверждаются расходы

федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов

бюджетов в пределах общего объема расходов федерального бюджета,

утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой

поддержки субъектов Федерации.

117

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по

бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам

функциональной классификации расходов бюджетов. В соответствии с

указанными поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на

рассмотрение Государственной Думы проект постановления о принятии во

втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и о

распределении расходов федерального бюджета по разделам функциональной

классификации расходов.

Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект

федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год,

она передает указанный законопроект в согласительную комиссию (ст. 205 БК

РФ).

Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о

федеральном бюджете осуществляется Государственной Думой в течение 25

дней со дня его принятия во втором чтении. В третьем чтении утверждаются:

— расходы федерального бюджета по подразделам функциональной

классификации расходов бюджетов и главным распорядителям средств

федерального бюджета по всем четырем уровням;

—распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки

субъектов Федерации;

—основные показатели государственного оборонного заказа;

— расходы федерального бюджета на финансирование федеральных

целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы на

очередной финансовый год, государственной программы вооружения на

очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором

чтении по разделам федерального бюджета;

—программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной

финансовый год;

— программы предоставления средств федерального бюджета на

возвратной основе по каждому виду расходов;

— Программа государственных внешних заимствований Российской

Федерации на очередной финансовый год;

—Программа государственных внутренних заимствований Российской

Федерации;

— Программа предоставления Российской Федерацией государственных

кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год;

—перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей,

подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на

очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены

средства на их реализацию.

Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки

по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету. В течение 10 дней

Комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит

сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации

расходов бюджетов и главным распорядителям средств федерального бюджета

118

и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты.

Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие

экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по предмету третьего чтения параллельно

проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

При этом голосование поправок проводится Комитетом по бюджету и

соответствующим профильным комитетом раздельно. Решение считается

принятым, если результаты голосования указанных комитетов совпадают.

Поправки, по которым у Комитета по бюджету и профильного комитета

имеются разногласия, в обязательном порядке выносятся на рассмотрение

Государственной Думы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу

функциональной классификации расходов бюджетов с учетом принятых

поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу,

утвержденному во втором чтении проекта федерального закона о федеральном

бюджете.

Варианты распределения расходов по разделам функциональной

классификации, представляемые профильными комитетами, должны быть

взаимоувязаны с перечнем законодательных актов (статей, отдельных пунктов

статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или

приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом

не предусмотрены средства на их реализацию.

Поправки субъектов права законодательной инициативы,

предусматривающие предоставление средств федерального бюджета

негосударственным организациям, не рассматриваются (ст. 206 БК РФ).

Рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете в

четвертом чтении Государственная Дума осуществляет в течение 15 дней со

дня принятия его в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении

указанный законопроект голосуется в целом, внесение в него поправок уже не

допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней

со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон

подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в течение 14 дней

со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении федеральный

закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется на

предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный

закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня одобрения направляется

Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения Советом Федерации указанный федеральный закон

передается для преодоления возникших разногласий в согласительную

комиссию, которая в течение 10 дней выносит согласованный федеральный

закон о федеральном бюджете на повторное рассмотрение Государственной

Думы.

Государственная Дума повторно рассматривает названный федеральный

закон в одном чтении. Принятый Государственной Думой в результате

повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете

119

передается в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с

решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на

очередной финансовый год считается принятым, если при повторном

голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов

Государственной Думы.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом

заседании палат Федерального Собрания. Материалы к секретным статьям

федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат

Федерального Собрания Российской Федерации и специальными комиссиями

палат. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех

или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению

Президента РФ.

Федеральный закон о федеральном бюджете считается утвержденным

после его подписания Президентом РФ и обнародования. В случае отклонения

Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете он передается

для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, в состав

которой включается представитель Президента РФ. Дальнейшее рассмотрение

указанного закона осуществляется с соблюдением изложенных выше

согласительных процедур.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый

год считается не вступившим в силу до начала очередного финансового года в

случае непринятия Государственной Думой его проекта до 15 декабря текущего

года, а также в случае невступления в силу федерального закона о федеральном

бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января

очередного года. В этом случае Государственная Дума может принять

федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I

квартале очередного финансового года (ст. 211 БК РФ).

В уже вступивший в силу федеральный закон о федеральном бюджете в

случае возникшей необходимости могут быть внесены изменения и

дополнения. Проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений

в федеральный закон о федеральном бюджете разрабатывает и представляет в

Государственную Думу Правительство РФ. Такие проекты могут затрагивать

любые вопросы, являющиеся предметом правового регулирования

федерального закона о федеральном бюджете. В частности, это могут быть

проекты, предусматривающие изменение основных характеристик

федерального бюджета и распределение регулирующих доходов между

уровнями бюджетной системы, а также распределение расходов федерального

бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций

расходов бюджетов.

Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с

Конституцией Российской Федерации также могут вносить проекты

федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный

закон о федеральном бюджете. Основанием для этого является превышение

доходов над учтенными федеральным законом о федеральном бюджете более

чем на 10 % (что подтверждено итогами исполнения федерального бюджета за

120