Ровдо, В.В. Сравнительная политология. Том 1 Теория сравнительной политологии

Подождите немного. Документ загружается.

251

в верхней палате). Германский бундесрат и канадский сенат являются

примерами федеральных палат, в которых реализован не принцип

равенства представительства субъектов федерации, а диспропор-

циональности представительства в пользу маленьких территорий.

Бельгия и Австрия являются исключением из общего правила. Здесь

верхние палаты формируются на основе пропорционального пред-

ставительства, в зависимости от количества населения субъектов

федерации [29].

Двухпалатный парламент может действовать и в унитарном госу-

дарстве. Например, во Франции верхняя палата, которая, как и в

Америке, называется сенатом, является дополнительным элементом

системы сдержек и противовесов, служит для повышения качествен-

ного уровня законодательства. За преобладание депутатов от сель-

ских муниципалитетов в этом органе Дюверже называл его в свое

время аграрной палатой.

Кроме количества палат, высшие законодательные органы власти

различаются своей внутренней организацией. В свою очередь, она

делится на партийную структуру и формальную структуру.

Партийные фракции составляют главный элемент партийной

структуры. Они, как правило, являются хорошо дисциплинирован-

ными в парламентских республиках и монархиях, где от итогов голо-

сования зависит нахождение партии у власти или ее уход в опозицию.

Более низкой является дисциплина при голосованиях партийных

фракций в президентских республиках, в которых отсутсвует угроза

расстаться с властью в течение фиксированного срока полномочий.

Формальная структура включает в себя всевозможные депутатс-

кие комитеты и комиссии. Они являются сильными в классических

президентских республиках, в которых парламент активно выпол-

няет легислативную функцию, и обычно слабыми в классических

парламентских системах, в которых законотворчеством занимается

главным образом исполнительная власть.

3. Исполнительные органы власти

Исполнительные органы власти в разных странах называются по-

разному: кабинеты министров, администрации президентов, советы

министров, государственные советы, политбюро. Они выполняют

разные функции. Их руководители – это президенты, премьеры, кан-

цлеры, председатели, генеральные секретари и даже короли и импе-

раторы.

Классификация. Исполнительные органы власти отвечают за

определение политического курса. В табл. 7.2 представлена типо-

252

логия высших органов исполнительной власти, основанная на двух

критериях: эффективности либо церемониальности власти, с одной

стороны, и индивидуального либо коллективного ее характера, с дру-

гой.

Под эффективными органами понимаются такие, которые

обладают реальной властью введения и применения законов и других

регулирующих поведение людей актов. Символические структуры –

это те, которые лишены подобных полномочий.

В президентских республиках происходит совмещение

церемониальных и эффективных полномочий в одних руках.

Например, президент США – это не только глава правительства,

администрации, но и глава американского государства. В

пар ламентских системах эти роли почти всегда разведены.

Глава госудавства исполняет основные церемониальные или

представительские фуккции, а руководитель правительства всегда

наделен реальными властными полномочиями.

В Соединенных Штатах и Франции исполнительная власть носит

отчетливый индивидуальный характер. Здесь ярко выражены

лидерские качества главы государства. Во Франции, например, он

может назначать премьер-министра (в стране действует двуглавый

Таблица 7.2. Типология высших органов исполнительной власти

в отдельных странах.

Данная схема составлена на основе данных, содержащихся в книге

Алмонд Г., Пауэлл Дж. Б., Стром К., Далтон Р., Сравнительная политология

сегодня: Мировой обзор [30].

253

исполнительный орган), распускать Национальное собрание, назна-

чать досрочные выборы и т.п.

Великобритания в этом вопросе занимает промежуточные пози-

ции. В некоторые периоды британской истории кабинет министров

был целиком и полностью подчинен премьер-министру (эпоха прав-

ления М. Тэтчер), но обычно кабинет – это коллективный орган

исполнительной власти. Он регулярно заседает и действует на основе

групповой солидарности. Но, наверное, крайним вариантом коллек-

тивного эффективного органа является Федеральный совет Швей-

царской конфедерации. Как отмечалось выше, каждый год в нем

происходит ротация председателя. Британская же королевская семья

олицетворяет собой коллективный церемониальный орган. В целом

ряде случаев, требующих присутствия монарха, члены королевской

семьи разделяют с ним эту обязанность.

ВСТАВКА 7.5.

Сравнительный анализ властных полномочий глав

правительств

Дж. Сартори приводит интересную классификацию властных полномочий

глав правительств в демократических странах. По его мнению, в президент-

ских республиках, например в США, действует принцип primus solus (пер-

вый и единственный), который означает наличие почти абсолютной власти

главы государства над остальными членами правительства, потому что

только президент обладает правом назначения и смещения членов своей

администрации.

В парламентских республиках и монархиях власть главы правительства

варьирует в довольно широких пределах: от очень сильной, выраженной

формулой первый над неравными; до средней – первый среди неравных; и

слабой – первый среди равных (primus inter pares). Сравнительные исследова-

ния Э. Кинга в середине 90-х гг. позволили сделать вывод о том, что наибо-

лее сильной властью над членами своих правительств обладали премьер-

министры Великобритании, Германии, Греции, Ирландии, Португалии и

Испании. Австрийский, бельгийский, датский и шведский премьеры занимали

средние позиции. Относительно слабой являлась власть глав правительств

Италии, Нидерландов и Норвегии. Поскольку швейцарское правительство

является в высшей степени эгалитарным органом управления, Лейпхарт

предложил дополнить типологию Сартори еще одним видом: равный среди

равных. Подлежащий ежегодной ротации пост главы Федерального совета

Швейцарии, безусловно, относится к последней категории [31].

По мнению британских исследователей Р. Роуза и Д. Кавана, в наше

время “монархии сохраняют себя только в том случае, если королевс-

кие семьи готовы отказаться от выполнения активных политических

ролей. И наоборот, монархии ниспровергаются, когда короли стре-

мятся продолжать осуществлять политические функции” [32]. Эта

254

закономерность отчетливо проявила себя в прошлом и позапрошлом

веках. Современные монархии хорошо уживаются с демократичес-

ким режимом, потому что данная форма правления обеспечивает

парламентские системы ролью политически неангажированного и

символизирующего собой единство нации главы государства.

Церемониальные руководители парламентских монархий откры-

вают заседания высшего законодательного органа. После выборов

короли формально назначают на должность нового премьер-минис-

тра, подписывают основные законодательные акты, принятые парла-

ментом. Однако бывают и строптивые монархи. Например, весной

1990 г. король Бельгии Бодуин заявил, что, находясь в здравом уме

и будучи верующим католиком, он не может подписать новый закон,

принятый депутатами парламента, который разрешает аборты.

Чтобы преодолеть неожиданно возникшие трудности, кабинет вре-

менно приостановил деятельность короля и обнародовал этот закон,

пользуясь своей властью. Затем парламент был созван на специаль-

ную сессию ради восстановления полномочий короля.

Только в ситуации неопределенности с победителем на выборах

или в условиях политического кризиса значимость монархов воз-

растает. Например, король Испании Хуан Карлос сыграл выдающу-

юся роль в переходе страны к демократии после смерти диктатора

Франко в 1975 г. Когда в вооруженных силах возник заговор против

демократического правительства, а группа вооруженных офицеров

захватила здание кортесов (парламента), именно король повел себя

мужественно и решительно, обратился к армии и народу и арестовал

заговорщиков.

Для того чтобы предотвратить нежелательное в условиях демокра-

тии возвращение монархов в сферу активной политики, в некоторых

странах депутаты парламентов пошли на дальнейшие меры по огра-

ничению полномочий церемониального главы государства. Напри-

мер, в Швеции, в соответствии с поправками к конституции 1974 г.,

формальное право назначения премьер-министра после выборов

было отобрано у короля и передано спикеру парламента.

В парламентских республиках функцию королей парламентских

монархий выполняют президенты. Они, как правило, избираются

парламентами или электоральными коллегиями, а не народом на все-

общих выборах. В Германии президент произносит речи по случаю

национальных торжеств, назначает канцлеров, после выборов или

отставок правительств, представляет страну во время зарубежных

поездок и т.п.

255

Обоснованно считается, что отделение церемониальных испол-

нительных органов от эффективных работает на пользу демократии.

Дело в том, что церемониальные структуры символизируют единс-

тво страны, преемственность политики и поэтому они должны сто-

ять над партиями проводящими политический курс. В случае если

это не происходит, как в США или во Франции, есть угроза того, что

президенты могут использовать символическую власть для усиления

своей реальной политической власти.

Аренд Лейпхарт использует несколько иной подход для классифи-

кации исполнительных структур. На основе критерия нахождения

власти в руках одной или нескольких партий он предложил выде-

лять:

– однопартийные кабинеты минимальной победы (Minimal win-

ning one-party cabinets);

– коалиционные кабинеты минимальной победы (Minimal winning

coalition cabinets);

– однопартийные кабинеты меньшинства (Minority one-party cabi-

nets);

– коалиционные кабинеты меньшинства (Minority coalition cabi-

nets);

– коалиционные кабинеты, превышающие размерами мини-

мально необходимые для контроля над парламентом (Oversized

coalition cabinets) [33].

Теории минимальной победы настаивают на том, что поскольку

любая политическая партия стремится к максимизации власти в

своих руках, а власть предполагает участие в работе правительства,

после проведения выборов победившая партия или партии стре-

мятся к сохранению минимального перевеса сил над соперниками

в парламенте и не заинтересованы в расширении состава правящей

коалиции за счет привлечения к сотрудничеству других партий.

Данная теория является мажоритаристской по духу. Она не в

состоянии объяснить ни устойчивости кабинетов меньшинства во

многих странах, ни формирования широких коалиционных прави-

тельств. Лейпхарт указывает, что важными институциональными

факторами, содействующими возникновению и упрочению прави-

тельств меньшинства, являются: специальные требования к голо-

сованию доверия кабинету, которые не предусматривают высказы-

вания однозначной поддержки или осуждения, но лишь не голосо-

вания против (Скандинавские страны, Нидерланды); конструктив-

256

ный вотум недоверия (Германия, Испания, Бельгия), позволяющий

править меньшинству, пока большинство расколото и не может дого-

вориться по вопросу о фигуре нового главы правительства; сильные

парламентские комитеты и комиссии, дающие возможность даже не

входящим в правительство партиям оказывать влияние на полити-

ческий курс.

Во многих случаях партии склоняются к тому, чтобы формиро-

вать коалиции, выходящие за рамки минимальных. Это происходит

тогда, когда победившие на выборах политические силы не уверены,

что переговоры с традиционными партнерами завершатся успехом и

поэтому распространяют сферу поиска политических партнеров на

другие партии. Если возникает угроза независимости государства

и демократическим институтам, как правило, партия власти при-

влекает в правительство оппозицию, чтобы продемонстрировать

национальное единство. Например, в годы Второй мировой войны

Великобританией управляла так называемая большая коалиция с

участием консерваторов, лейбористов и либералов. Большие коа-

лиции стали нормой для стран с субкультурным плюрализмом. Они

создавались для того, чтобы преодолеть острые противоречия между

разными социальными и этническими группами (Нидерланды, Бель-

гия, Австрия, Швейцария). Их опыт нашел свое применение в ФРГ, в

которой в 2005 г. бывшие главные политические соперники из CDU/

CSU и SPD нашли в себе силы для совместной работы в правитель-

стве Ангелы Меркель.

В президентских республиках по определению функционируют

однопартийные кабинеты минимальной победы. В Соединенных

Штатах Америки мы иногда имеем дело с ситуацией, когда прези-

денты привлекают в свою администрацию представителей не своей

партии. Например, в администрации демократа Джона Кеннеди рабо-

тали республиканцы Дуглас Диллан и Роберт Макнамара. Демократ

Джон Коннели (губернатор штата Техас) был членом администрации

республиканца Ричарда Никсона. Это можно объяснить особеннос-

тями американской партийной системы, ее децентрализацией и низ-

кой партийной дисциплиной. Однако и в США обычно правительс-

тво формируется из представителей той партии, к которой принадле-

жит глава государства, а исключения только подтверждают правило.

В парламентских республиках и монархиях в этом вопросе суще-

ствует гораздо большее разнообразие. По мнению А. Лейпхарта, суще-

ствует четкая корреляция между характером партийной системы и

формой кабинета министров. “По мере увеличения количества реле-

257

вантных партий сокращается доля однопартийных правительств

минимальной победы” [34]. Одновременно это открывает дорогу

для появления однопартийных и многопартийных кабинетов мень-

шинства и правительств больших коалиций. По мнению американ-

ского ученого, “различие между однопартийными правительствами

большинства и широкими многопартийными коалициями в

концентрированном виде выражает контраст между мажоритарным

принципом концентрации власти и руках большинства и

консенсусным принципом широкого разделения власти” [35].

Функции исполнительных органов власти. Важнейшими фун-

кциями, которыми занимается исполнительная власть в различ-

ных политических системах, являются определение политического

курса (policymaking) и осуществление политического курса (policy

implementation).

Что касается первой функции, то ее реализация зависит от сте-

пени структурного разделения властей. В классических президент-

ских республиках глава государства и правительства делит эти пол-

номочия с депутатами высшего законодательного органа страны.

Например, в Соединенных Штатах Америки часто возникает так

называемый раздельный партийный контроль над президентской

администрацией и Конгрессом. Несмотря на то, что в этой стране

главная роль в инициировании политики принадлежит президенту,

он должен считаться с мнением депутатов Конгресса, которые, как

утверждалось выше, могут преодолеть президентское вето на прини-

маемые ими законопроекты 2/3 голосов.

Иной является ситуация в системах, основанных на сотрудни-

честве властей. Там безусловное преимущество в инициировании

политики принадлежит правительству и его руководителю. Правда, в

том случае, если правительство не опирается на твердую поддержку

депутатов парламента, когда оно является коалиционным и слабым,

инициативу в этом деле могут перехватить парламентские комитеты,

бюрократия и стоящие за их спинами влиятельные группы интере-

сов. Тем не менее парламент и бюрократия способны лишь на воспро-

изводство некоторой политической рутины, но не на инициирование

новой стратегии, основанной на инновациях. Смена политического

курса всегда ложится на плечи исполнительной власти, несущей за

это полную ответственность перед законодателями.

Для претворения в жизнь политического курса исполнительная

власть опирается на хорошо подготовленную армию профессиона-

лов управленцев. Правительства различаются между собой по чис-

258

ленности и структуре. Британский премьер назначает порядка 100

министров и младших министров. Примерно столько же назначений

делает и канцлер ФРГ. В США вступающему в должность президенту

приходится делать порядка 2000 назначений, из них примерно 200 –

на ключевые посты. Исполнительные органы власти осуществляют

надзор за проведением в жизнь политического курса и обладают

правом отстранять от должности тех чиновников, которые не спра-

вились с порученными задачами или оказались уличенными в зло-

употреблении служебным положением.

Другие важные функции исполнительной власти – это политичес-

кая социализация, политическое рекрутирование, артикуляция

интересов и политическая коммуникация. Уже в раннем возрасте

мир политики входит в сознание детей через восприятие фигур пер-

вых лиц государства: президентов, премьеров, генеральных секрета-

рей, монархов. По мере взросления ребенок начинает отделять поли-

тические роли от других ролей и проводить различия между самими

политическими ролями. Политическое поведение исполнительной

власти оказывает очень сильное влияние на степень доверия граж-

дан, и особенно молодежи, к власти вообще.

Президенты, премьер-министры, генеральные секретари играют

ключевую роль в рекрутировании политических элит. Они являются

важнейшими политическими фигурами для средств массовой инфор-

мации. Наконец, любая исполнительная власть – это очень важный объ-

ект, на который пытаются влиять многочисленные группы интересов.

4. Бюрократия

Современное общество находится под влиянием крупных орга-

низаций, которые контролируются бюрократией, т.е. чиновниками,

занимающими свои должности в порядке назначения и профессио-

нально занимающиеся управленческим трудом.

В Великобритании в подчинении у относительно небольшой

группы политиков – членов кабинета министров, которые называ-

ются переднескамеечниками (frontbenchers), находится порядка 3000

высших государственных чиновников. Ступенькой ниже располо-

жены простые государственные служащие, которых насчитывается

порядка 500 тыс. чел. Они работают в многочисленных департа-

ментах. Высшая государственная служба, состоящая из постоянных

сотрудников, которые работают и при правых, и при левых прави-

тельствах, существует также во Франции и ряде других демократий,

кроме Соединенных Штатов Америки.

259

В США значительно больше руководящих должностей, чем в

Европе (около 2000 позиций), закреплены за президентом, кото-

рый вправе их сменить после прихода к власти новой администра-

ции. Однако в этой стране имеются и постоянные государственные

служащие и технические специалисты, занимающие посты в таких

ведомствах, как Государственное налоговое управление, Националь-

ный институт здравоохранения или Государственный департамент. В

середине 90-х гг. в США насчитывалось 18 млн различного рода госу-

дарственных служащих, а в этой сфере было занято около 15% всей

рабочей силы.

ВСТАВКА 7.6.

М. Вебер о чертах функциональной бюрократии как системы

рационального управления

Руководство официальными делами происходит неизменными методами.

Их решение опирается на некий комплекс установившихся норм и принци-

пов, которые определяют обязанности каждого функционера, связанные

с его положением, сферой его полномочий, а также с находящимися в его

распоряжении средствами принуждения.

Власть и ответственность каждого функционера составляют лишь часть всей

иерархии власти и являются производными от этой иерархии. Функционер

обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря

месту, занимаемому в иерархии власти.

Средства, служащие для осуществления власти, составляют собственность

организаций, а не личную собственность отдельных функционеров; послед-

ние обязаны отчитываться за способы применения средств, которыми они

располагают для осуществления власти.

Служебные места и должности не являются личной собственностью тех,

кто их занимает, следовательно, они не могут быть проданы, подарены или

переданы по наследству.

Весь процесс функционирования бюрократической организации построен

на круговороте документов [36].

Функции бюрократии. Бюрократия является единственной

структурой, которая монополизирует функции выхода из политичес-

кой системы. Она занимается осуществлением политического курса

(policy implementation). Проведение в жизнь определенной политики

всегда зависит от того, как она будет проинтерпретирована чиновни-

ками-управленцами.

Кроме того, бюрократия влияет на определение политики (po licy-

making) путем соответствующей трактовки правил принятия реше-

ний и интерпретации законов и других нормативных актов. Государ-

ственные служащие во всех странах мира привлекаются к реализации

контрольных функций (policy adjudication). Являясь влиятельной

260

институциональной группой интересов, бюрократия играет актив-

ную роль в артикуляции интересов. За последнее время заметно

выросла роль бюрократии в осуществлении функции политической

коммуникации. Чиновники предоставляют журналистам свои вер-

сии происходящих политических событий. От них зависит степень

доступности или закрытости той или иной информации для СМИ.

В табл. 7.3 показано, как контролируется бюрократия.

Таблица 7.3. Контроль над бюрократией.

Данная схема заимствована из книги G. Almond & B. Powell ed. Compara-

tive Politics Today. A World View. [37].

В условиях демократического политического режима возможно

использовать все данные формы контроля. В условиях авторита-

ризма преобладает внешний формальный контроль со стороны руко-

водителей структур исполнительной власти, воздействие суда и кон-

курирующих бюрократических организаций. В некоторых государс-

твенных организациях могут действовать довольно жесткие профес-

сиональные стандарты. В авторитарных системах почти не исполь-

зуются элементы внешнего неформального контроля, а также такие

мощные рычаги воздействия на бюрократию, как участие граждан,

децентрализация органов власти и управления, восприимчивость

к общественному мнению, социализация в нормы ответственности

чиновников перед гражданами.