Ріяка В.О. (ред.) Конституційне право зарубіжних країн

Подождите немного. Документ загружается.

Конституційне врегулювання зовнішньої політики... 231

Майже в усіх інших країнах із республіканським режимом діє

інститут одноособового президента. В так званих президентських

і напівпрезидентських республіках персональні повноваження

президента в сфері зовнішньої політики включають:

– представлення держави в міжнародних відносинах;

– прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних пред

ставників іноземних держав;

– підписання вірчих і відкладних грамот дипломатичних пред

ставників своєї країни;

– присвоєння вищих дипломатичних звань;

– повноваження президента, які він здійснює спільно з парла

ментом:

– ратифікація міжнародних договорів;

– законотворчість.

Повноваження президента парламентарних республік в сфері

міжнародних відносин значно вужчі. Так ст. 59 Основного зако

ну ФРГ передбачає «Федеральний президент представляє Феде

рацію у міжнародноправових відносинах. Він заключає від імені

Федерації договори з іноземними державами, акредитує і прий

має послів». Буквальне тлумачення цієї статті приводить до вис

новку, що будьяке представництво ФРГ повинно здійснюватися

через президента. Беручи до відома широту міжнародних кон

тактів ФРГ і велику кількість міжнародних переговорів, які ве

дуться одночасно, слід зауважити, що одна особа, навіть якщо буде

працювати без сну і відпочинку, не зможе виконати такий обсяг

робіт. Тому, згідно зі звичайною практикою, президент доручає

ведення таких переговорів уряду. Така практика існує і в інших

парламентарних республіках.

Парламенти, згідно з конституціями більшості сучасних дер

жав, беруть участь у здійснені зовнішньої політики шляхом прий

няття резолюцій схвалення чи несхвалення доповіді міністра за

кордонних справ і повідомлень інших державних органів, свого

комітету закордонних справ, звітам парламентських делегацій.

У більшості держав міжнародні договори ратифікуються

парламентом, або однією з палат парламенту. Активно діє най

старіша (заснована ще у 1889 р.) міжнародна неурядова органі

зація Міжпарламентський союз.

Уряд, як вищий виконавчий колегіальний орган державного

управління здійснює загальне політичне і оперативне керівниц

232 Розділ 17

тво зовнішніми зносинами держави. Звичайно, йму надається пра

во укладати міжнародні договори від свого імені здебільшого з

економічних, торговельних, науковотехнічних та інших питань,

що належать до його компетенції. Формою зовнішньополітичної

діяльності уряду є ноти уряду, направлення та прийняття урядо

вих делегацій, переговори, підписання і затвердження міжнарод

них угод.

Глави урядів без спеціальних повноважень можуть вести пере

говори з представниками іноземних держав як у своїй країні, так

і за кордоном. Під час поїздок за кордон глави урядів користу

ються дипломатичним імунітетом.

Міністр закордонних справ, як і глава уряду, може вести без

посередні переговори без спеціальних повноважень, але для підпи

сання договору спеціальне повноваження потрібно навіть йому.

Під відомством закордонних справ розуміють спеціальний

апарат, який здійснює зовнішню політику держави, займається її

повсякденними зовнішньополітичними справами. В різних краї

нах він має різні назви: в США – Державний департамент; в

Японії – Міністерство закордонних справ; в Англії – Foreing

Office.

Відомство закордонних справ, як правило, складається з трьох

груп, управлінь та відділів:

а) територіальні управління за групами країн, які здійснюють

поточну оперативну роботу з вивчення політичного та економіч

ного становища окремих груп держав та міжнародних організацій.

Наприклад: Управління Південне – Західної Європи, відділ США,

відділи світових та регіональних міжнародних організацій.

б) функціональні управління: управління міжнародних дого

ворів, Консульське управління, правових питань державних кор

донів тощо.

в) адміністративні підрозділи виконують головним чином до

поміжні функції, зокрема, обслуговування апарату МЗС та закор

донних представництв. Загальний секретаріат, управління спра

вами, управління дипломатичних установ тощо.

Європа сьогодні

Деякі з повноважень, переданих країнами Співтовариству,

довгий час розглядались, як основні елементи суверенної влади

окремих держав. Однак ЄС не заміщує країнучасниць і не зава

Конституційне врегулювання зовнішньої політики... 233

жає їм користуватися їх суверенними повноваженнями. Велика

частина цих повноважень частіше за все залишається незайманою.

Це стосується галузі зовнішньої політики і політики безпеки, а

також комплексів юстиції та внутрішніх справ. Тут інтеграція

обмежується кооперацією між країнамиучасниками. Навіть у

галузі економіки, де ЄС має найширшу компетенцію, суверенітет

країнучасниць продовжує існувати далі. Компетенція ЄС вини

кає лише тоді, коли завдання мають бути виконані на рівні Співто

вариства: централізм – лише стільки, скільки необхідно; компе

тенція окремих держав – стільки, скільки можливо.

З цього слідує, що Європейський Союз не є федеративною дер

жавою, як наприклад Сполучені Штати Америки. Правосуб’єкт

ніcть Європейського Союзу і його прямий вплив на правові та

економічні відносини країнучасниць існує лише настільки, на

скільки країниучасниці наділили Співтовариства своїми повно

важеннями.

З іншого боку, Європейський союз не є вільною торговельною

зоною, як наприклад North American Free Trade Agreement

(NAFTA), до якої належать Канада, США та Мексика. Але особ

ливість полягає в тому, що країниучасниці вільної торговельної

зони не встановлюють мито на товари, які імпортуються з іншої

країниучасниці, за винятком випадків, коли ці товари були ви

готовленні в третій країні. Європейський Союз робить більше: він

не лише полегшує усі переміщення товарів між країнамиучасни

цями, але завдяки цьому гармонізує ставлення до продукції з

третіх країн на всіх зовнішніх кордонах ЄС – якщо український

підприємець транспортує до ЄС товари, то зовсім неважливо, де

він перетне кордон – в Австрії, Німеччині або Фінляндії – мит

ний тариф, як і усі значні вимоги щодо ввезення, усюди однакові.

Якщо українські товари вже перетнули зовнішній кордон ЄС,

вони користуються правом вільного переміщення так само, як і

товари, що були вироблені на території ЄС. Але зміст внутріш

нього ринку йде ще далі: були відмінені не лише митні бар’єри

між країнамиучасницями, так звані «тарифні торговельні пере

шкоди», а й усі інші перешкоди, які заважали вільному пересу

ванню товарів, осіб, послуг та капіталу в «безтарифній сфері»: так

особа, що займається розведенням свиней, може отримати вете

ринарну довідку для своїх тварин у країні, де вона постійно меш

кає. До цього також належить єдине для всіх право конкуренції:

234 Розділ 17

наприклад, Німеччина не може заборонити імпорт пива, яке не

було виготовлено відповідно з Законом про чистоту від 1524 р.

Чотири так звані «основні свободи», тобто вільне переміщен

ня товарів, осіб, послуг та капіталу, означають набагато більше,

ніж лише вільна торговельна зона.

Європейська Конституція. Європа майбутня

У 1957 р. країни–учасниці ЄC підписали Римський договір.

Після численних поправок та доповнень у 1992 р. він отримав

назву Договір про Європейський Союз. На Копенгагенській

зустрічі керівників держав та урядів 22/УІ – 93 р. були встанов

лені критерії для держав кандидатів до вступу в ЄC:

1. Досягнення певного рівня стабільності, як гарантії демок

ратичного устрою правової держави.

2. Дотримання прав людини та основних свобод, поважання

прав національних меншин, заборона смертної кари.

3. Функціонуюча ринкова економіка, а також здатність витри

мати утиски ринкових сил і конкурентів у середині ЄC.

4. Готовність взяти на себе і виконувати обов’язки членів Союзу.

5. Здатність ідентифікувати себе з цілями політичного, еконо

мічного і валютного союзу.

Договір на створення Європейського Союзу був підписаний

7 лютого 1992 р. у голландському місті Маастрихт. Процес рати

фікації договору затримався у зв’язку з тим, що договір передба

чав суттєве розширення кола суверенних повноважень, які краї

ниучасниці передавали Союзу. Така передача могла бути здійсне

на лише після внесення поправок до національних Конституцій

учасників, а це, як відомо, досить складний процес. Договір рати

фікований всіма державами–членами ЄС, вступив у закону силу

1 листопада 1993 р.

На початку нового тисячоліття країничлени вирішили роз

робити Конституцію ЄС. Для підготовки проекту Конституції на

саміті ЄС було затверджено рішення про створення Європейсь

кого Конвенту. До складу Конституції Конвенту увійшли: по 2

делегати від національних парламентів країн ЄС та країн канди

датів на вступ до ЄС; по 1 делегату від урядів країн ЄС і канди

Европейское право. – М.: Норма – Инфра, 2000.

Конституційне врегулювання зовнішньої політики... 235

датів на вступ; 16 членів Європарламенту, 2 представники Євро

комісїї.

У процесі підготовки проекту документа в Єврокомісії були

висловленні побоювання, що «проект Конституції ЄС каталізує

спільноту, адже не вирішує проблеми організації ЄС», тому є кро

ком назад. Проте, після закінчення роботи проект було визнано

«не ідеальним, але таким, що перевершив очікування». Для пере

творення проекту Конституції на діючий акт лишається тільки

представити проект Міжурядової конференції ЄС, яка відбудеться

у жовтні поточного року. Конференція може внести свої поправ

ки і остаточно затвердити Європейську Конференцію. Проект

Конституції ЄС передбачає запровадження посади Президента і

Віцепрезидента.

Президент очолює Президію, до якої ввійдуть глави 15 країн

учасниць ЄС, віцепрезидент одночасно є міністром закордонних

справ. Таке нововведення сприятиме проведенню спільної зовні

шньої політики, а також спільної політики безпеки і оборони ЄС.

Планується, що права Європарламенту у прийнятті рішень

будуть суттєво розширені. Він братиме участь у розробці більшості

законів ЄС. Також передбачене посилення позицій громадської

ініціативи. Зокрема, громадяни зможуть ініціювати розгляд Ко

місією питань, що їх хвилюють найбільше.

Проект Основного закону також розрізняє сфери компетент

ності ЄС та країнучасниць. Так, ЄС належать питання торгівлі

та валюти, а країнамучасницям – усі інші сфери, контроль за

якими не передано Конституцією органам ЄС. А питання охоро

ни довкілля та енергетичної політики будуть розподілені між

Союзом та країнамиучасницями.

25 вересня 2003 р. у Європейський парламент підтримав про

ект Європейської Конституції – майбутнього основного закону

Європи. Як зазначають Європейські спостерігачі, документ став

результатом компромісу між прибічниками федералізації Євро

пи і тими, хто намагається зберегти більше суверенних прав дер

жав–учасниць ЄС.

Розділ 18

Особливості конституційного права

держав–членів Європейського Союзу

Європейський Союз (ЄС) – унікальна міжнародна організа

ція, специфіку якої прийнято виражати через характеристику

Союзу як наддержавного (наднаціонального) об’єднання. Однією

з особливих рис Європейського Союзу є праве становище його

державичлена – як щодо інших державчленів, так і самого Со

юзу. Членство у ЄС зумовлює виникнення не лише міжнародно

правових, а й конституційноправових феноменів, невідомих пра

вопорядкам інших держав.

Засади правопорядків державчленів ЄС не можна визначити

на основі лише національного конституційного права. Для цього

необхідно проаналізувати також право самого Європейського

Союзу, що прийнято характеризувати як право sui generis – пра

во, суттєво відмінне від сучасного міжнародного права.

§ 1. Правова природа Європейського Союзу

По закінченні Другої світової війни західноєвропейські держа

ви створили три регіональні економічні організації: Європейське

співтовариство з вугілля та сталі (ЄСВС) за Паризькою угодою

1951 р., а також Європейське економічне співтовариство (ЄЕС) і

Європейське співтовариство з атомної енергії (Євратом) за Римсь

кими угодами 1957 р. У 1992 р. Маастрихтською угодою був ство

рений Європейський Союз. Це створило нове середовище для

міждержавного співробітництва, яке можна охарактеризувати як

інтеграційне та наднаціональне.

Засновниками Співтовариств виступили шість держав – Бель

гія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Франція, до яких

згодом приєдналися Данія, Ірландія і Сполучене Королівство

(1973 р.), Греція (1981 р.), Іспанія і Португалія (1986 р.), Австрія,

Фінляндія і Швеція (1996 р.). З 1 травня 2004 р. до ЄС приєдна

ли 10 нових членів:

Естонія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Польща, Словаччина,

Словенія, Угорщина, Чехія. У недалекому майбутньому плану

ють стати членами Європейського Союзу Болгарія та Румунія.

Особливості конституційного права держав>членів... 237

На порядку денному також стоїть питання про можливість всту

пу до ЄС Туреччини. Не виключено, що у майбутньому питання

про вступ інших європейських країн, зокрема України, може на

бути практичного значення.

Спочатку Європейські співтовариства були організаціями з

досить вузькою і конкретною сферою діяльності (суто економічні

питання), згодом співробітництво охопило інші сфери, зокрема

політичну, військової співпраці, боротьби зі злочинністю, що при

вело до появи у 1993 р. Європейського Союзу – організації з май

же універсальною компетенцією і рисами державоподібного

міжнародного об’єднання.

Європейський Союз має унікальну організаційну структу

ру. Традиційно її описують як сукупність трьох «опор», що охоп

люють інтеграційні процеси, відповідно, в соціальноекономічній,

зовнішньополітичній і військовій та правоохоронній галузях.

Центральною є перша опора – Європейські співтовариства

разом узяті, тобто на сьогодні це – Європейське співтовариство

(до 1993 р. – ЄЕС) та Євратом. Третє співтовариство (ЄСВС)

припинило своє існування у 2002 р. Договір про Європейський

Союз (Маастрихтський договір) підкреслює значення Співтова

риств для забезпечення єдності та послідовності дій Союзу в

різних галузях: відповідно до ч. 3 ст. 1 «Союз заснований на Євро

пейських співтовариствах, доповнених політиками і формами

співробітництва, встановленими цим Договором», а ч. 1 ст. 3 пе

редбачає, що «Союз обслуговується єдиною інституційною

структурою, що забезпечує узгодженість і наступництво діяль

ності, що здійснюється з метою досягнення цілей Союзу». Друга

опора – співробітництво у сфері спільної зовнішньої політики і

політики безпеки, метою якого проголошено утвердження іден

тичності Союзу на міжнародній арені та створення спільної сис

теми військової оборони (ст. 2 Договору про ЄС). Третя опора –

поліцейське і судове співробітництво з кримінальноправових

питань, що має забезпечити громадянам Союзу «високий рівень

безпеки у межах простору свободи, безпеки і правосуддя» (ст. 29

Договору про ЄС).

Існують серйозні відмінності у правовому характері співпраці

державчленів у рамках різних опор. У межах другої і третьої спор

співробітництво здійснюється у формах, що потребують значно

меншого обмеження суверенних прав держав, і характеризуєть

238 Розділ 18

ся як «міжурядове». Воно є традиційним для загального міжна

родного права і суттєво відмінним від «наднаціонального» співро

бітництва в рамках Співтовариств.

Утім, юридично Європейський Союз сконструйовано як єдину

організацію, що забезпечується єдиним складом державчленів та

єдиною системою керівних органів, які одночасно обслугову

ють Співтовариства і Союз.

Найважливіші п’ять органів отримали спеціальну назву «інсти

тут». Рада ЄС, що включає представників урядів усіх держав

членів на рівні міністрів є головним законодавчим органом. Євро

пейський Парламент, що обирається громадянами ЄС кожні п’ять

років на прямих загальних виборах, здійснює суттєвий вплив на

законодавчий процес. Європейська Комісія – своєрідний вико

навчий орган Союзу, що має право законодавчої ініціативи та кон

тролює виконання прийнятих рішень. Суд Європейських співто

вариств здійснює правосуддя у справах про застосування і тлу

мачення установчих договорів Співтовариств і Союзу. Рахункова

палата (Палата аудиторів) здійснює контроль за виконанням бюд

жету ЄС.

Лише Європейська Рада – єдиний орган, що діє в рамках тільки

Союзу, а не Співтовариств. Вона складається з глав державчленів

або їх урядів і голови Європейської Комісії та покликана «нада

вати необхідний імпульс для розвитку Союзу і визначати його

загальні політичні дороговкази» (ст. 4 Договору про ЄС). Остан

німи роками цей орган скликається тричі на рік.

Щодо правової природи Союзу точаться суперечки від само

го моменту його створення. Умовно всі точки зору можна звести

до трьох варіантів: Союз є особливим різновидом міжнародної

міждержавної організації; специфічним державним утворенням

(різновидом конфедерації чи навіть федерації); новим типом полі

тичного утворення.

Загалом можна стверджувати, що більшість науковців і політич

них діячів не вважає ЄС різновидом держави, навіть конфедерації

чи функціональної федерації. Дійсно, Союз не має класичних оз

нак держави, що використовуються у міжнародному публічному

праві (власні територія і населення, суверенна влада).

Деякі науковці пропонують розглядати ЄС як нову форму над

національної політичної організації, що прийшла на зміну системі

суверенних національних держав. Вони позначають Союз разом

Особливості конституційного права держав>членів... 239

з його державамичленами такими термінами як «компонентна

(або багаторівнева) конституційна система», «консоціативна фе

дерація» тощо. Такі міркування ґрунтуються на тому, що легі

тимність Союзу має два джерела: волю державчленів та грома

дян ЄС. Причому наголошується на постійному зростанні зна

чення другого джерела внаслідок усвідомлення громадянами ЄС

своєї європейської ідентичності і формування європейського пол

ітичного простору. Для такої точки зору є певні підстави. Хоча

Союз створений державами, але не заради них самих. У ст. 1 До

говору про ЄС однозначно визначено, що він є союзом народів:

Договір «позначає новий етап у процесі створення як ніколи тісно

го союзу поміж народами Європи, у якому рішення приймаються

максимально відкрито та максимально наближено до громадян».

На сьогодні переважає точка зору, що Європейський Союз є

міжнародною організацією sui generis. Це об’єднання міжнарод

ноправове, позаяк створене шляхом укладання державами міжна

родних договорів, що регулюються міжнародним публічним пра

вом. Ці договори є «первинним» правом Співтовариств і Союзу,

на основі якого створені інституційна структура та «вторинне»

право ЄС. Державичлени залишаються суверенними, незважа

ючи на факт передачі частини своїх суверенних повноважень, що

не заборонено міжнародним правом, оскільки вона є добровільною

і без порушення норм міжнародного права.

У 1986 р. Суд Європейських співтовариств охарактеризував

Договір про утворення ЄЕС як «основоположну конституційну

хартію» Співтовариства. Таке порівняння має певний сенс, оск

ільки установчий договір Співтовариства виконує ті ж функції,

що і конституція держави: встановлює органи влади, надає їм певні

повноваження, організує політичний процес, визначає статус та

права індивідів. Тому в науковій літературі можна зустріти вжи

вання терміну «конституційне право ЄC», яким охоплюються його

установчі договори та основоположні нормативні акти.

Звичайно, значення терміну «конституція», що використо

вується для позначення установчих договорів, має переносне зна

чення і відрізняється від змісту терміну, що вживається у внут

рішньодержавному конституційному праві.

Підсумовуючи вищевикладене, можна стверджувати, що на

сьогодні Союз є особливою регіональною міжнародною організа

цією суверенних держав із сильним федеративним потенціалом.

240 Розділ 18

§ 2. Правовий статус громадян

Європейського Союзу

Маастрихтський договір 1992 р. запровадив унікальний для

конституційного та міжнародного права інститут громадян

ства Союзу. Як випливає із змісту ст. 2 Договору про Європейсь

кий Союз, воно запроваджене як засіб захисту прав та інтересів

громадян державчленів. Зміст цього інституту розкривається в

іншому документі – Договорі про Європейське співтовариство,

його частині другій (статті 17–21). Але в ній мова йде лише про

політичні права, тоді як соціальноекономічні права розпорошені

по всьому договору.

Громадянином Союзу є кожна особа, що має громадянство

будьякої державичлена ЄС. Питання про те, кого вважати гро

мадянином державичлена вирішується згідно із законодавством

відповідної держави. У ст. 17 Римського договору зазначається,

що громадянство Союзу доповнює, але не замінює національне

громадянство.

Серед політичних прав відзначимо, насамперед, електоральні

права (ст. 19). Кожен громадянин Союзу, що постійно проживає

на території держави–члена ЄС, громадянином якої він не є, має

право на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави, брати

пасивну й активну участь у муніципальних виборах такої держа

вичлена, а також у виборах до Європейського Парламенту.

Громадяни ЄС мають комплекс прав на звернення до органів

Європейського співтовариства (ст. 20). Поперше, кожен грома

дянин має право звертатися до Європейського Парламенту з пи

тань, що його безпосередньо стосуються. Подруге, гарантується

право подання скарги до Омбудсмана на порушення в діяльності

інститутів чи органів Європейського співтовариства. Потретє,

громадяни ЄС мають право звертатися до будьякого інституту

Співтовариства будьякою із 12 офіційних мов Союзу і отримати

відповідь такою ж мовою.

Нарешті, громадяни ЄС, що потребують дипломатичного за

хисту на території третьої країни, у якій державачлен, громадя

нином якої він є, не має свого представництва, мають право вима

гати надання такого захисту від діючих у цій країні дипломатич

них або консульських представництв будьякої держави–члена

ЄС на тих самих умовах, що й громадяни такої держави (ст. 21).