Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
УПРАВЛЕНИЯ
ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ
§ 2. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕЕ ПОТЕНЦИАЛ И ТРУДНОСТИ
Аппарат управления является наиболее динамичной частью всего
государственного аппарата, поскольку ему приходится гибко
реагировать на происходящие изменения в экономике, в социальной и
политической сферах. Вместе с тем нужно обеспечивать и устойчивость в
управлении, своего рода управленческую преемственность, когда не
рвутся оправдавшие себя «нити управления», когда учитывается
положительный и отрицательный опыт эеформ.
Органы государственного управления в нашей стране пережили за
восемь десятилетий много перестроек. Шел поиск соот-
ения отраслевых, функциональных, территориальных и
комплексных принципов управления. Поиск бывал и удачным, и
эшибочным, и тем более надо вспомнить историю для правиль-юго
выбора современной стратегии управления.
В истории отечественного государственного управления
складывались различные формы сочетания этих принципов. Каждая из
этих 'орм, естественно, отражала определенную ступень развития народ-
чого хозяйства. Первоначально возникали органы, управления
(совнархозы и Зр.), действовавшие по территориальному принципу.
Развивалась функциональная система; каждой из функций руководства
ведал соответствующий функциональный орган, непосредственно
руководивший предприятиями и организациями (См. подробно: А.А.
Аскеров. Очерки советского строительства. - М.: Изд-во МГУ, 1953, с.
161-164; И.Н. Ананов. Развитие организационных форм управления
промышленностью в СССР. - М.: Госюриздат, 1958; Советы народного
хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917-1932). Сб.
документов. - М.: Госполитиздат, 1957). Подобное «раздробление»
функций управления было оправданно в тот период времени, когда еще
не сложилась достаточно четко отраслевая структура народного
хозяйства.
В дальнейшем функциональная система уже не могла отвечать
задачам действенного и квалифицированного руководства. Проведенная
в 1934 г. реорганизация управленческих органов означала переход к
производственно-отраслевой структуре аппарата (См. подробно:
Советское административное право. Общая часть. - М.: Госюриздат,
1962, с. 129-130). Ведущую роль стали играть отраслевые наркоматы
(позднее министерства), призванные обеспечить ускоренное развитие
отдельных отраслей народного хозяйства. Что касается
территориального принципа, то он имел побочное значение и
проявлялся как бы. в рамках отраслевого принципа (в основном в виде
внутренних производственно-территориальных звеньев - главных
управлений министерств и m.nj. В результате было затруднено
комплексное развитие хозяйства на местах, чрезмерная централизация в
управлении мешала наладить оперативное и конкретное руководство,
повседневную связь с предприятиями и организациями. Разукрупнения
министерств в те годы, были своего рода средством приближения
управления к предприятиям.
Указанные недостатки стали особенно ощутимыми в середине 50-х
гг., когда начинается процесс передачи основной массы, предприятий и
организаций из ведения союзных органов управления республиканским
и местным. Было положено начало новому этапу в развитии структуры
аппарата управления, когда центр тяжести в условиях роста хозяйства
переносится на производственно-территориальный принцип. Создание
совнархозов в экономических административных районах позволило
значительно приблизить руководство к производству, полнее учитывать
местные нужды, и возможности кооперирования и специализации,
расширить участие трудящихся в управлении (См. подробно: Ц.А.
Ямполъская, А.В. Лужин, А.С. Приблуди. Правовые вопросы организации
и деятельности совнархозов. - М.: АН СССР, 1961). Начиная с
промышленности, территориальный принцип управления
распространяется на область строительства, сельского хозяйства, шире
проникает в сферу социально-культурного строительства.
Подобная децентрализация отдельных функций не вызывалась
необходимостью, ибо неизбежно вела к ослаблению производственно -
отраслевого принципа, к потере отраслями хозяйства своего «лица».
Для устранения такого положения были приняты меры по
централизации функций научно-технического и методического
руководства, координации и контроля.
И все же отраслевой принцип управления настойчиво пробивал
себе дорогу. С середины 60-х гг. вновь создаются министерства на
уровне Союза ССР и республик. Система министерств как отраслевых
центров и государственных комитетов как координационно-
регулирующих центров была закреплена в 1978 г. в Законе СССР «О
Совете Министров СССР». Она сохранилась до начала 90-х гг., когда
распад Союза ССР потребовал оформления системы управленческих
органов в России. В 1991 г. принят Указ Президента РСФСР «О
реорганизации центральных органов государственного управления
РСФСР». Отраслевой и функциональный принципы остаются с явным
перевесом первого. В 1993 г. было 22 министерства, 11 государственных
комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. В
структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной
14 августа 1996 г., 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18
федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. В 2000 г. -
24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных
комиссии, 13 федеральный служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора,
иные органы - 3.
Возникает вопрос: почему тогда не были решены эти задачи, ето
побудило вновь возвращаться к «министерской форме» в сфере науки и
технологий, где более уместна «госкомитетская Ъорма», и в сфере связи
менять оправданную «министерскую» форму на «госкомитетскую»?
Отсутствие типологии органов создает впечатление об очередном
поверхностном преобразовании, хотя уроки прошлых лет могли бы
многому научить в сфере управления.
Можно заметить, как отсутствие прочной законодательной основы
системы органов исполнительной власти, как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов Федерации, затрудняет правильный выбор
формы органа для выполнения им того или иного «набора» регулятивно-
управленческих функций. Но даже ее отсутствие не должно служить
оправданием ошибок, ибо есть научные разработки по данной проблеме
и уроки прошлого, которые вместе взятые уже могут служить хорошим
путеводителем.
С учетом изложенного представляется возможным высказать
несколько пожеланий.
Форма органа должна строго соответствовать характеру и объему
его функций. Типология органов должна быть закреплена в законе.
Следует строго учитывать критерии построения органов с учетом
особенностей сфер и отраслей государственной, хозяйственной и
социальной жизни, в пределах которых они действуют.
Оправданны государственно-общественные органы, более полное в
них «взаимное представительство».
Развиваются хозяйственно-управленческие структуры типа
финансово-промышленных групп или жестких объединений акционерных
компаний (См.: В.Ю. Алекперов. Вертикально-интегрированные
нефтяные компании России. - М.: 1996).
Перспективны межгосударственные управленческие структуры, о
чем было сказано выше.
Опыт базовых министерств в иностранных государствах
сеидетелъствует об их устойчивости. Таков опыт министерств Англии,
США, Франции, Италии. Например, министерство (департамент)
сельского хозяйства США существует с 1862 г. Меняются его задачи и
структура, в которой преобладают функциональные звенья. Следует
отметить полезность периодического издания в США справочника о
министерствах, департаментах, содержащего о них основные сведения.
В Польше в 1996 г. принят новый Закон о Совете Министров, где
определены сферы деятельности министерств. В 1997 г. созданы 4
постоянных комитета Совета Министров, объединяющих группы
министров. Продолжается процесс децентрализации и расширения прав
воеводств и других структур.
Реакция общества на аппарат в нашей стране бывает
неодинаковой. Вспомним, как в прошлые десятилетия управление
признавалось главным двигателем, а исполнительный аппарат
рассматривался как подконтрольный партии и советам. Но бюрократизм
разрастался, и в годы перестройки государственный аппарат и его кадры
были подвергнуты сокрушительной критике. Стыдно стало называться
«управленцем». Управление резко ослабло. Сейчас мы переживаем
своеобразный третий этап - тенденцию к монополизму исполнительной
власти. Немало политических лидеров заявляют о непригодности
парламентаризма и иных демократических институтов в трудный
переходный период и о явном предпочтении исполнительной власти для
решения экономических и иных задач. Опять возникают идеи «сильной
руки».
Зададимся вопросом: почему плохо осуществляется управление
государственными делами? Думается, правильным будет ответ о
пагубном влиянии субъективистских представлений об управлении.
Государственное управление рассматривается как явление
малозначительное, хотя теперь, кажется, многие вновь начинают
признавать его роль. Обеспечение публичных интересов, соблюдение
правил для многих видов деятельности, регулирование, строгий порядок
и ответственность - таковы социальные функции, в выполнении которых
заинтересовано общество.
Мешают и упрощенные взгляды на исполнительную власть,
которую чаще всего отождествляют с исполнительными органами. Их
перестройки и «рокировки» работников подчас кажутся единственно
нужными. Между тем исполнительная власть -многогранное явление.
Она служит одной из разновидностей проявлений государственной
власти, и необходимо обеспечивать ее правильное соотношение с
другими ветвями власти. Это - специфические органы; корпус
государственных служащих, «бюрократии»; своеобразное положение в
обществе - некоторая «отстраненность» от политики и своего рода
функциональная нейтральность; правовые акты; процедуры
деятельности и взаимоотношений; информационные и иные ресурсы.
Больше того, как и любое общественное явление исполнительная
власть обладает своего рода потенциалом «саморазвития». Ей присущи
некоторые организационные и структурные доминанты и
функциональные зависимости, которые действуют всегда. Скажем,
соизмерение объема полномочий и меры ответственности,
компетентности госслужащих, функциональная ориентация при выборе
видов органов. Отступать от таких внутри-управленческих
закономерностей и полагаться только на внешние факторы весьма
пагубно. Иначе не добиться, чтобы исполнительная власть была
эффективной, но не в узкокорпоративных, а в общественных интересах.
Разумеется, главным в исполнительной власти является ее
структура. Речь идет об органах исполнительной власти, понять которые
нельзя без развития всей концепции исполнительной власти. Напомним,
что раньше органы исполнительной власти были прочно соединены с
представительными органами, и это вряд ли может быть признано
абсолютно ошибочным принципом. Их называли исполнительно-
распорядительными, связывая именно с ними государственное
управление. Принятие Конституции РФ и конституций, уставов ее
субъектов, новых законов привело к замене понятия «органы
государственного управления» понятием «исполнительная власть»,
которые нельзя отождествлять. Все ли управленческие органы можно
считать органами исполнительной власти или такое понятие охватывает
лишь конституционный уровень - правительства, министерства и т.д.?
Думается, есть смысл остальные органы функционального назначения не
считать таковыми. Лучше относить их к категории органов
государственного управления. Исполнительная власть как бы
«расходится» по разным уровням, с неодинаковым проявлением своих
свойств. Управление и исполнительность служат главными признаками
для всех органов.
В иностранных государствах применяются разные понятия для
обозначения исполнительной власти, причем их объем неодинаков. Так,
в США понятие «Government» означает и управление государством
(страной), и правительственное управление в смысле центрального
административного управления, и собственно правительство как таковое
(См.: John H. Ferguson, Dean E. McHenry. Elements of American
Government. Fourth edition. - New York, Toronto, London, 1960).
В Конституции Республики Польша есть понятия «органы
публичной власти» (ст. 7), «исполнительная власть» (ст. 10), «Совет
Министров и правительственная администрация» (ст. 146-162), «органы
государственного контроля и охраны права» (ст. 202-215).
Закрепление принципа разделения властей означает признание
самостоятельности этой ветви власти и ее большую структурную
независимость от представительных органов, но ее нельзя
абсолютизировать и доводить дело до полной независимости. Ведь уже
немало ненужных конфликтов между областными думами и областными
администрациями.
Вместо «двойного подчинения» теперь возникли функциональные
связи по вертикали. Но эти связи оказались ослабленными, хотя
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти.
Надо полагать, единство ограничено рамками предметов ведения
Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Федерации
на «поле субъектов», особенно в части влияния на избрание глав
администраций.
Происходят изменения в системе исполнительных органов и
прежде всего в связи с общими экономическими и социальными
преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы
и появились другие. Новые регулятивные функции управления привели
к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых,
таможенных органов.
Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия
исполнительных органов с инфраструктурой экономики, когда
укрепляется .партнерство с банками, фондами, институтами
предпринимательства, государственными акционерными обществами.
Здесь органам исполнительной власти еще предстоит многое сделать, не
подавляя хозяйствующих субъектов, но и не поглощаясь ими. Сошлемся
на соглашение «Об организации взаимодействия Министерства топлива
и энергетики РФ и Российского акционерного общества энергетики и
электрификации «ЕЭС России». В нем определены смежные функции
партнеров и формы согласования, в частности, включение президента
РАО «ЕЭС России» в состав коллегии министерства, еженедельные
совещания у министра.
Указы Президента о системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти не устранили всех пороков управления. Не
всегда есть четкие критерии построения этих органов с учетом объемов
и характера функций, объектов управления. Не преодолены дробление и
множественность органов, в частности комиссий, советов при
Президенте, Правительстве, министерствах. Не всегда правильно
определяются типы органов и их статусы - в отрасли действует то
министерство, то госкомитет и т.п. А в чем разница? Отсутствие схем и
процедур управления в отраслях и комплексах не позволяет
упорядочить управленческие «сигналы» и «действия».
Слабо урегулированы взаимоотношения, органов исполнительной
власти «по уровням». В конституциях республик регламентированы лишь
некоторые вопросы организации исполнительных органов,
преимущественно Кабинетов Министров. В уставах краев, областей
подробнее регулируется статус губернатора, правительства и
администрации, которые утверждают положения и определяют функции
отраслевых органов. Последние часто рассматриваются как структурные
подразделения администрации, в результате функциональная вертикаль
рушится.
На федеральном уровне в президентском и правительственном
аппаратах есть структуры, призванные специально заниматься
вопросами развития субъектов Федерации и местного самоуправления. В
ряде министерств появились управления по взаимодействию с
территориями, консультативные советы из представителей органов
субъектов Федерации. Эту практику надо расширять, не сводя ее лишь к
подобным структурам. Региональная ориентация должна стать
важнейшей для всех федеральных органов, особенно тех, которые
действуют в сферах совместного ведения - финансов, образования,
здравоохранения и др.
Разграничение компетенции «по вертикали» пока складывается
противоречиво. В отдельных тематических законах, касающихся
совместной компетенции Федерации и ее субъектов, не всегда
выявляется региональный аспект, а те законодательные акты, где он
урегулирован, предстоит практически реализовать. В Законе РФ «О
недрах», Основах законодательства Российской Федерации «Об охране
здоровья граждан», в ВК РФ все уровни управления регламентированы,
но на деле много «сбоев», потоков ненужной информации, фактов
неиспользования прав.
Для исполнительных органов трудным участком деятельности
остаются взаимоотношения друг с другом. Полагаться на партнерство от
случая к случаю и на личные связи нельзя. Помогают прежде всего
процедуры взаимодействия. Пока их немного.
Это, например, утвержденный Правительством РФ Порядок
взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и
оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечения
правонарушений в этой сфере. Заключено соглашение между ГТК РФ и