ЮНЕП. Глобальная экологическая перспектива: ГЕО 4 окружающая среда для развития

Подождите немного. Документ загружается.

469

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

(Shortle and others 1998). однако прямое регулирование

(также известное как командно-административное)

все еще играет и, по-видимому, будет играть важную

роль (Jaffe and others 2002). некоторые правительства

начали менять свои экологические стандарты в пользу

более перспективных, открытых для инноваций

систем. например, большое внимание получила

японская программа по энергоэффективности "Лидер

в секторе". стандарты в ней адаптированы к улучшенным

имеющимся технологиям, что дает постоянный стимул

для улучшения таких стандартов.

Правительства должны продолжить применение (или

угрозы применения) "сильных инструментов", таких

как командно-административное регулирование для

эффективной реализации политики, даже если

использование рыночных сил и "мягких инструментов",

как, например, обеспечение информацией, играет

более важную роль, чем раньше (Cunningham and

Grabosky 1998). Потому в эффективный набор должно

входить широкое множество инструментов, часто

совместно используемых, адаптированных к

институциональной, социальной и культурной среде

определенной страны или региона.

Поиск наиболее эффективного политического

инструмента или сочетаний инструментов для

отдельной экологической проблемы в отдельных

географических и культурных условиях представляет

собой сложную задачу. В выборе своих решений

политики все больше учитывают сложные модели

социальных, экономических и экологических систем.

однако эти модели сами по себе неизбежно являются

неполным отображением реальности. Для некоторых

экологических проблем прямое административно-

командное регулирование будет эффективным

инструментом, потому в настоящее время оно широко

используется (см. Вставку 10.2). В частности, этот

инструмент сейчас гораздо более эффективно

используется для определения предполагаемых

результатов, чем технические методы. более того,

широко согласованные технические стандарты,

предписанные законом, могут привести к честной

конкуренции в соответствующей отрасли

промышленности, а также служат стимулами для

постепенного технического развития, обновления и

улучшения защиты окружающей среды. Для того,

чтобы избежать образования рыночного несоответствия

между конкурирующими станами или "убежищ" для

предприятий-загрязнителей, вызываемых глобализацией,

должны быть разработаны и использованы международно

согласованные стандарты. До принятия глобального

решения группы импортеров на некоторых рынках

уже начали устанавливать добровольные стандарты на

свою продукцию и на цепь поставок.

Для наиболее эффективных политических мер был

выделен широкий ряд важных факторов успеха.

некоторые из ключевых факторов содержат (Dalal-

Clayton and Bass 2002, Volkery and others 2006, Lafferty

2002, OECD 2002b):

n серьезное исследование или научную основу

политических мер;

n высокий уровень политической воли, как

правило, двухпартийной, и потому устойчивой;

n участие множества заинтересованных сторон,

часто благодаря формальному или неформальному

партнерству;

n готовность приступить к диалогу с политическими

оппонентами;

Для того, чтобы избежать

образования рыночного

несоответствия между

конкурирующими станами или

"убежищ" для предприятий-

загрязнителей, вызываемых

глобализацией, должны

разрабатываться и эффективно

использоваться международно

согласованные стандарты.

Источник: Ngoma Photos

470

РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

n надежные системы для посредничества в

конфликтах;

n квалифицированный, обученный персонал,

занимающийся реализацией;

n установленные системы предварительного

контроля и проверки политики, включая пункты,

санкционирующие периодическую проверку;

n поддержку законодательной власти в сочетании с

активной экологической судебной властью;

n устойчивые финансовые системы, защищенные от

коррупции;

n оценку и анализ политических мер, независимых

от представителя нормотворческой деятельности,

осуществляемые, например, совещательным

комитетом или общественными контроллерами;

n минимальные отсрочки между принятием

политических решений и реализацией; и

n согласованность и отсутствие конфликтов во всей

правительственной политике.

Поиск новых мер, способных к преобразованию

Для экологических проблем, решение для которых

еще не найдено, требуются новаторские меры, решающие

критические вопросы или проблемы выживания. они

должны бросить вызов существующим социальным

структурам, характеру промышленности и потребления

экономике, властным отношениям и распределению

богатства (Diamond 2005, Leakey and Lewin 1995, Rees

2003, Speth 2004). существует крайняя необходимость

фундаментального переориентирования

государственных и частных стратегий по экологическим

вопросам и внесения структурных изменений,

способных к преобразованию (Gelbspan 1997,

Lubchenco 1998, Posner 2005, Ehrlich and Ehrlich 2004).

к сожалению, недостаток политической воли привел

к тому, что окружающая среда не смогла стать

центральной фигурой в правительственной миссии

(De-Shalit 2000). современная политика может быть

охарактеризована как постоянное ведение переговоров

между политиками и крупными предпринимателями

за внимание к их проблемам и интересам (причем

часто побеждают интересы сильнейших). Это создает

хаотическую ситуацию, при которой внимание может

концентрироваться на краткосрочных политически

целесообразных выгодах, а не на долгосрочном

устойчивом и справедливом развитии (Aidt 1998).

Пока политики и граждане не способны осознать, что

человеческое благополучие зависит от здоровой

окружающей среды, пока они ставят окружающую

среду ниже других своих интересов, лица,

определяющие экологическую политику, могут только

надеяться, что политика в других областях, например,

экономике, торговле или развитии, не усугубит

ситуацию вокруг окружающей среды. Многие из

устойчивых проблем медленно формируются,

поначалу "невидимы", их тяжело точно определить,

они неадекватно оцениваются при рассмотрении

компромиссов и не получают внимание политиков,

ориентированных на краткосрочные перспективы

(Lehman and Keigwin 1992). однако политические

последствия принятия поспешных решений,

Примером новаторского и гибкого использования политических

инструментов, включающим множество заинтересованных сторон,

служит контроль над использованными электрическими и электронными

приборами в Норвегии (регулирующийся Законом о контроле над

загрязнением и Законом о контроле продукции). Растущая доля потока

твердых отходов с высоким содержанием опасных материалов,

таких как тяжелые металлы, создается в секторе информационных и

коммуникационных технологий. Этот источник отходов также управляется

директивами Евросоюза по Утилизации электрического и электронного

оборудования (WEEE) и Ограничению опасных веществ (RoHS).

В норвежском подходе с самого начала в обзор проблемы были вовлечены

важные производители, импортеры и дистрибьюторы, предварительно

изучался объем таких отходов и их экологических последствий, а также

обсуждалось множество способов решения. Это привело к осознанию

того, что объем отходов был больше изначально предполагаемого, и

предложение властей о новых правилах привело к желаемому результату

1 июля 1999 года после обширных общественных слушаний.

Одновременно с этим регулированием экологические власти,

крупнейшие компании и торгово-промышленные ассоциации

разработали соглашения по реализации с фиксированными датами,

обязательствами и механизмами предоставления отчетности. Эти

соглашения – "добровольные", поскольку компании могут не участвовать

в них или вступать в отдельные соглашения (и потому не являются

вопросом конкуренции или "барьером для входа"), но они основаны на

регулировании, и устраняют проблему бесплатного использования благ, а

также решают вопросы согласия, контроля и правоприменения,

предоставляющие интерес для деловых кругов и властей.

Соглашения включают в себя создание трех компаний по сбору разных

частей отходов утилизации электрического и электронного оборудования

и взимание денежных сборов для финансирования систем сбора и

переработки отходов. Эти сборы контролируются деловыми партнёрами

(они взимаются вместе с НДС для сокращения административных затрат).

В результате введения новых политических инструментов в 1999 году, в

2005 году правительство сообщало, что в 2004 году было собрано "более

90 процентов" общего количества старого электрического и электронного

оборудования. Затем большая часть собранных отходов повторно

использовалась, а опасные компоненты отходов утилизировались

экологически приемлемым способом. Этот, казалось бы, старомодный

командно-административный инструмент был преобразован в

сотрудничестве с важными производственными секторами и

контролировался в большей степени договорными соглашениями,

предоставляя реализацию производственному сектору.

Вставка 10.2 Гибкое использование политических инструментов в Норвегии

Источник: Министерство охраны окружающей среды норвегии 2005

471

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

впоследствии оказавшимися неверными, могут быть

дискредитирующими, особенно если они отрицательно

сказываются на влиятельных политических сторонниках

(UCS 1992, Meadows and others 2004). Для политиков

крайне важно иметь в распоряжении инструменты,

помогающие уменьшить политический риск принятия

верных решений для окружающей среды.

Для некоторых экологических проблем, таких как

изменение климата и утрата биоразнообразия, все

еще поддерживаются стимулы для дальнейшей

экологической деградации, поскольку это, в основном,

определяется другими областями политики и их

соответствующими им конкурирующими целями

(Gelbspan 1997, Wilson 1996, Myers 1997). несмотря на

благие намерения, реализация национальными

правительствами международных экологических

соглашений, направленных на такие проблемы,

потерпела неудачу, при этом за такие нарушения

существует лишь несколько санкций либо они вовсе

отсутствуют (Caldwell 1996, Speth 2004).

неудачи в экологической политике тесно связаны с

проблемой более сильного включения экологических

вопросов в другие сектора политики (Giddings and

others 2002). Экологические вопросы стали важными

во всех секторах, существует растущая необходимость

их слияния с политикой экономического развития (см.

обсуждения европейских усилий в области

межотраслевой экологизации) (Lenschow 2002). однако

все еще не существует надежного инструмента для

комплексной политической оценки (невзирая на

достижения в Европе), обеспечивающего выдвижение

экологических вопросов на первый план во всех секторах

политики (Wachter 2005, Steid and Meijers 2004).

отчасти экологические проблемы и неправильное

управление природными ресурсами являются

следствием отсутствия полной оплаты за пользование

экосистемными услугами (Pearce 2004). Правительства

выдвигают множество разных задач, часто конкурирующих

или даже конфликтующих друг с другом, не осознавая,

что все они зависят от хорошей работы экосистемных

услуг. когда приоритет экономического развития

выше защиты окружающей среды, политические

неудачи усугубляются неэффективностью экологических

организаций, которые рассматриваются как просто

ещё одна группа с особыми интересами и обычно

терпят неудачу в политических битвах. Другой

осложняющий фактор – отсутствие реализации и

принудительного применения законодательства об

охране окружающей среды во всех развивающихся

странах из-за неудовлетворительных административных

функций (Dutzik 2002).

В идеале, решения в экологической политике должны

подкрепляться сильной научной основой. Почти нет

сомнений в том, что база знаний по ключевым

экологическим вопросам значительно расширилась с

1987 года, но все еще слишком мало известно о том,

скоро ли наступят потенциальные поворотные точки

и как достичь длительного устойчивого развития. как

отмечено в докладе

наше общее будущее

, “наука дает

нам, по крайней мере, возможность глубже взглянуть

на естественные системы и лучше понять их” (WCED

1987). комиссией брундтланд было замечено, что

ученые первыми указали на растущий риск постоянно

усиливающейся человеческой деятельности и

продолжают все более согласованно играть эту роль.

Межправительственная группа по климатическим

изменениям, оценка экосистем на рубеже тысячелетия,

Глобальные экологические перспективы, Глобальная

оценка состояния морской среды, Глобальная

программа оценки лесных ресурсов, Глобальная

оценка биоразнообразия, Международная оценка

роли сельскохозяйственных наук и технологий в

процессе развития, а также оценки деградации почв

на засушливых землях служат признаком наличия

общих проблем глобального научного сообщества и

готовности к сотрудничеству. Эти и другие оценки

подкрепили многосторонние соглашения по

окружающей среде (Мсо), поддержали глобальные

встречи на высшем уровне и передали важную

научную информацию мировому сообществу через

средства масовой информации. ученые, статистики и

специалисты в других областях знаний все больше

понимают важность передачи сложных вопросов в

форме, понятной для политиков и общественности.

однако почти ежедневное поступление плохих

новостей благодаря этим исследованиям, как это ни

парадоксально, может привести политиков и

общественность к постоянному ожиданию прогнозов

о бедствиях со стороны ученых, несмотря на

свидетельство того, что общее человеческое

благополучие постепенно растет. непрерывный поток

научной информации обеспечивает политическое

прикрытие для нерешительности и отсрочек (Downs

1972, Committee on Risk Assessment of Hazardous Air

Pollutants and others 2004). когда в области науки

публикуются единичные хорошие новости, такие как

восстановление видов, находящихся на грани

исчезновения, это расценивается как свидетельство

постоянного преувеличения опасности учеными.

Пресса в стремлении к сбалансированному

представлению информации, всегда найдет, по

крайней мере, одного ученого, не согласного с

общим мнением большинства, что приводит к

распространенному политическому взгляду, что наука

все еще неоднозначна, потому нет нужды в

поспешных действиях (Boykoff and Boykoff 2004).

опасность этого сбалансированного подхода,

подразумевающего отказ от сиюминутных действий,

состоит в том, что могут быть напрасно потеряны

472

РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

миллионы человеческих жизней, ухудшено здоровье

людей или уничтожены некоторые виды. опасность

отложенных решений была четко установлена в случае

радиационных, асбестовых, хлорфторуглеродных

загрязнений и других проблем, касающихся здоровья

человека и окружающей среды. несмотря на ранние

предупреждения ученых об этих проблемах, прошли

десятилетия до того, как наконец были предприняты

действия (EEA 2001). Подобные задержки ожидаются в

отношении вопросов изменения климата и

сокращения биоразнообразия.

Повышенная сложность поиска инновационных

политических решений для таких устойчивых проблем

объясняется несколькими факторами. Использование

природных ресурсов и выбросы в окружающую среду

часто обусловлены логикой систем промышленного

производства и связанных с ними технологий. Потому

устойчивые решения требуют фундаментальных

изменений в промышленной структуре, технологиях и

входных факторах участвующих областей, таких как

горная промышленность, энергия, транспорт,

строительство и сельское хозяйство. Правительственные

ведомства, ответственные за такие факторы, главной

своей обязанностью считают обеспечение и защиту

окружающей среды как недорогого (часто бесплатного)

производственного ресурса для их клиентов в

частном (или государственном) секторе. такие

структурные проблемы не могут быть решены только

с помощью экологической политики, в таком случае

необходима согласованная работа разных частей

разработки политики и процедуры внедрения

управления (Jänicke 2006).

однако достичь международных решений еще сложнее

из-за относительно слабой организационной структуры

и множества запретов, позволяющих заинтересованным

группам подавлять перспективные меры (Caldwell 1996).

Даже в случае, когда Мсо одобрены национальными

правительствами, эффективную реализацию затрудняют

ограничения финансовых и технических возможностей,

обременительные процедуры отчётности, отказ от

сотрудничества негосударственных структур и

отвлечение внимания на другие неотложные

проблемы (Andresen 2001, Dietz and others 2003).

Политические инструменты эффективны, если они

предоставляют долгосрочную информацию и цели на

предсказуемой основе. Это жизненно важно для

производственного сектора, а также для потребителей

и домашних хозяйств. оглашение долгосрочных планов

об усилении требований – один из способов смягчения

изменений. социальная приемлемость таких

перераспределяющих инструментов, как регуляторные

ограничения, налоги, связанные с окружающей

средой, и другие экономические инструменты,

подразумевает их честность и справедливость.

Перспективные варианты политики, способной к

преобразованию

Знамение времени; действия

сильно запаздывают.

Источник: Frans Ijserinkhuijsen

473

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

существует несколько перспективных вариантов

политики, которые демонстрируют силу

инновационных мер и приводят к структурным

изменениям, необходимым для решения устойчивых

экологических проблем. необходимо их тщательно

отслеживать, широко и оперативно распространять

полученный опыт для того, чтобы можно было

воспользоваться этими успешными стратегиями, но

при этом нужно помнить об адаптации к местным

условиям и социальному обучению.

Экологические налоги

Лишь малая часть увеличенных налоговых

поступлений отводится на усиление энергосбережения

и мер по энергоэффективности. Для выдвижения

окружающей среды на передний план в принятии

политических решений необходимы стратегии,

включающие налогообложение экологических

загрязнений и субсидирование экологических

улучшений с одновременным перераспределением

доходов (Andersen and others 2000).

"Инициатива 3R" ("Reduce", "Reuse" и "Recycle" -

"Сокращение", "Повторное использование" и

"Переработка") в Японии

основной закон об учреждении организации по

переработке, принятый в 2000 году, направлен на

снижение объема отходов (см. таблицу 10.2). В 2003

году для работы закона был составлен фундаментальный

план по учреждению организации, осуществляющей

цикл производства качественного материала,

реализация которого рассчитана на 10 лет (MOEJ

2005). кроме призыва к увеличению возможностей для

переработки, удаления и сбора, этот закон устанавливает

большую ответственность производителей для

компаний, производящих и продающих продукты.

большая ответственность производителей использует

требования о возврате, системы возмещения и

возложения на производителя финансовой и/или

физической ответственности за продукт на стадии

повторного использования. Политика большей

ответственности производителей была введена для

тары, упаковки и некоторой бытовой техники.

Достижения политики до сих пор были

обнадеживающими, увеличилось количество

возвращенных приборов (для повторного использования

)

в определенных местах сбора на 3 и 10 процентов в

2003 и 2004 годах соответственно по сравнению с

2003 годом (MOEJ 2005).

Экономика с многооборотным использованием

продукции в Китае

Экономика с многооборотным использованием

продукции охватывает производство и потребление,

включающее различные области промышленности,

сельского хозяйства и услуг, а также производство по

восстановлению и утилизации ресурсов из отходов

(Yuan and others 2006). Производство поделено на три

уровня посредством создания небольших циклов,

нацеленных на экологически чистое производство на

предприятиях, средних циклов в эко-промышленных

парках и крупных циклов в эко-промышленных сетях в

различных местах. Экономика с многооборотным

использованием продукции направлена на

реконструкцию традиционных промышленных систем,

улучшение эффективности ресурсов и энергии, а

также уменьшение нагрузок на окружающую среду.

были также предприняты шаги по созданию

механизмов устойчивого потребления, включая

продвижение экологических закупок правительством.

Правительство установило следующие национальные

задачи на 2010 год на основе показателей 2003 года

(China State Council 2005 in UNEP 2006a):

n увеличение ресурсоотдачи на тонну энергии,

железа и других ресурсов на 25 процентов;

n уменьшение потребления энергии на единицу

ВВП на 18 процентов;

n увеличение эффективности использования воды

для сельскохозяйственного орошения до 50

процентов;

n рост уровня повторного использования

промышленных твердых отходов на более чем 60

процентов;

n увеличение уровня утилизации и повторного

использования для основных возобновляемых

ресурсов на 65 процентов; и

n ограничение окончательной утилизации

промышленных твердых отходов до

приблизительно 4,5 млрд. тонн.

Реализация политики экономики с многооборотным

использованием продукции была осуществлена

сравнительно недавно и охватывала 13 провинций и

57 городов и округов в масштабе всей страны.

Таблица 10.2 Количественные задачи японской стратегии 3R на 2000-2010 гг.

Вопрос Индикатор 2000 года Задача к 2010 году

Производительность ресурсов 280 000 йен (2 500 долларов сшА) на тонну 390 000 йен (3 500 долларов сшА) на тонну (рост на 40%)

Задача для скорости

циклического использования

10% 14% (рост на 40%)

Задача для количества

окончательно удаленных отходов

56 млн. тонн 28 млн. тонн (сокращение на 50%)

474

РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

относительно небольшое число (5 000) предприятий

прошли оценку на экологическую чистоту

производства и 32 предприятия получили звание

национальных экологически чистых предприятий.

усилия китая по отделению экономического роста от

потребления ресурсов заслуживают пристального

наблюдения в течение ближайших нескольких лет.

Ведущие рынки для экологических инноваций

Экологические инновации, как правило, создаются на

"ведущих рынках" (Jacob and others 2005, Jänicke and

Jacob 2004, Beise 2001, Meyer-Krahmer 1999). Эти

страны лидируют в принятии инноваций,

проникновение на рынки у них более обширное, чем

в других странах. они служат в качестве модели, а их

технологии и связанные с ними политические

стратегии часто перенимаются другими странами.

концепция ведущих рынков была разработана и

успешно применялась для многих видов технических

новшеств, таких как мобильные телефоны, внедренные

в финляндии, факсы в японии или Интернет в

соединенных штатах (Beise 2001). Ведущие рынки для

экологических технологий, как правило,

стимулируются не только более выраженными

экологическими предпочтениями потребителей

в этой стране, но также зависят от специальных

мер поощрения или прямого политического

вмешательства в рынок.

Примеры ведущих рынков, защищающих окружающую

среду, включают в себя юридически принудительное

внедрение каталитических нейтрализаторов для

автомобилей в соединенных штатах, технологий

десульфуризации в японии, поддержку ветроэнергетики

в Дании, директиву по утилизации электрического и

электронного оборудования Европейского союза и

холодильники, не содержащие Хфу, в Германии (Jacob

and others 2005). Еще одним примером является

глобальное распространение бесхлорной бумаги. Это

изначально включало в себя политическую деятельность

"Гринпис" и поддержку со стороны управления по

охране окружающей среды в соединенных штатах. В

скандинавских странах, Германии и Австрии был

внедрен бесхлорный отбеливатель для бумаги, а также

осуществлялось эффективное политическое

вмешательство в странах Юго-Восточной Азии (Mol

and Sonnenfeld 2000). Это свидетельствует о том, что

политические действия, стимулирующие международно

успешные инновации, не только не ограничиваются

правительствами, в них также могут эффективно

принимать участие сторонники активных мер в

области защиты окружающей среды.

Появление ведущих рынков не является основанием

для введения единого политического инструмента.

напротив, решающее значение имеют политическая

воля, долгосрочные и комплексные стратегии, а также

благоприятные условия (например, для инноваций)

(Porter and Van der Linde 1995, Jacob and others 2005).

наиболее важной является тесная взаимосвязь между

экономической конкурентноспособностью и

эффективностью экологической политики (Esty and

Porter 2000). Развитие ведущих рынков требует

направленной на инновации и амбициозной

экологической политики, интегрированной в

комплексную инновационную и промышленную

политику (Meyer-Krahmer 1999). страны с репутацией

первооткрывателей в области разработки экологической

политики являются более успешными в установлении

глобальных стандартов (Porter and van der Linde 1995,

Jacob and others 2005).

Ведущие рынки выполняют ряд функций. с

международной точки зрения, они обеспечивают

легкореализуемые решения глобальных экологических

проблем. Ведущие рынки в странах с высокими

доходами имеют возможность собрать необходимые

средства для разработки технологий, которые могут

помочь им в преодолении первоначальных трудностей.

Демонстрируя как техническую, так и политическую

работоспособность, они подталкивают другие страны

и предприятия к принятию их новаторских стандартов.

с национальной точки зрения, перспективные стандарты

или механизмы поддержки могут создать преимущество

Возникновение ведущих рынков,

например, для использования

энергии ветра, требует

политической воли,

долгосрочной комплексной

стратегии и благоприятных

условий, например, для

инноваций.

Источник: Jim Wark/Still Pictures

475

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

первого хода для отечественной промышленности.

кроме того, перспективные политические меры могут

привлечь международный мобильный капитал для

развития и реализации экологических инноваций.

наконец, эти экономические преимущества приносят

политикам признание, а перспективная политика

обеспечивает им привлекательную и влиятельную

роль на мировой арене.

Управление в переходный период в Нидерландах

на фоне общей неудачи экологической политики по

эффективному изменению больших технологических

систем, в нидерландах была разработана концепция

управления в переходный период (Rotmans and others

2001, Kemp and Rotmans 2001, Loorbach 2002, Kemp

and Loorbach 2003). В концепции большое внимание

уделяется "системе инноваций", определенных как

фундаментальные изменения в области технических,

социальных, регулятивных и культурных режимов,

которые во взаимодействии удовлетворяют конкретные

социальные потребности, такие как транспорт, питание,

жилье, вода и энергия. Изменение системы требует

совместной эволюции технологий, инфраструктуры,

правил, символов, знаний и промышленной

структуры. Историческими примерами системных

инноваций служат переход от использования энергии

ветра к паровой тяге в кораблях или от использования

древесины к углю в выработке энергии. Для таких

системных изменений, как правило, требуется 30-40

лет (Kemp and Loorbach 2003).

такие длительные сроки и необходимые обширные

изменения не могут контролироваться обычным

государственным управлением. традиционная

разработка политических мер разбита на

специализированные отделы и, аналогично

большинству действующих сил в экономической

деятельности, весьма недальновидна. Переходное

управление предлагается для обеспечения передовых

результатов в системе управления инновациями.

однако оно не содержит требований фактического

планирования перехода, а стремится воздействовать

на направление и скорость переходных процессов. Этот

процесс можно разделить на четыре отдельных этапа:

n создание инновационной сети (арены перехода)

для определенной проблемы переходного

периода, которая включает в себя представителей

правительства, научных и деловых кругов и нПо;

n разработка комплексных концепций и идей

возможных путей перехода на 25-50 лет и извлечение

промежуточных целей на основе этих концепций;

n осуществление экспериментов и согласованных

действий в соответствии с программой перехода

(эксперименты могут иметь отношение к технологиям,

правилам и видам финансирования); и

n мониторинг и оценка процесса, внедрение

результатов процессов познания.

В процессе разработки стратегии должны

рассматриваться успешные эксперименты,

необходимо поддерживать их распространение.

Новаторское применение

солнечной радиации привлекает

общественное внимание к

возможностям использования

возобновляемых источников

энергии

Источник: Frans Ijserinkhuijsen

476

РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

с 2001 года в нидерландах было осуществлено

несколько проектов для испытания этой стратегии.

Хотя от переходного управления не ожидают

немедленных результатов, инициативы в энергетическом

секторе указывают, что эти процессы привели к:

n большей интеграции существующих политических

вариантов и подходов;

n развитию объединений и сетей среди

заинтересованных сторон (от 10 в 2000 году до

нескольких сотен к концу 2004);

n увеличению инвестирования (от около 200 000

долларов сшА в 2000 году до 80 млн. долларов

сшА в 2005) , включая “переименованные” и

дополнительные фонды; и

увеличение внимания к проблемам с долгосрочными

перспективами (Kemp and Loorbach 2003).

Повышенное внимание к вопросам окружающей

среды в разработке решений

Правительства преследуют ряд различных, иногда

даже конкурирующих или противоречивых целей.

несмотря на то, что разделение труда между

государственными ведомствами может быть

эффективным и действенным, оно менее эффективно

для комплексных вопросов, таких как защита

окружающей среды. Еще хуже то, что окружающая

среда часто рассматривается как еще одна область,

сравнимая с другими социальными целями, а не как

фундамент, от которого зависит вся жизнь. Прогресс в

продвижении вопросов окружающей среды от периферии

принятия экономических и социальных решений был

ограниченный, но многое еще предстоит сделать.

Внедрение экологической политики

Постоянной проблемой для совершенствования

управления была необходимость включения

экологических факторов в процесс принятия решений

для неэкологических стратегий. Ранее ответственность

за внедрение экологической политики (ВЭП) лежала

только на агентствах по охране окружающей среды.

однако эффективно вмешиваться в политические

области других ведомств оказалось сложной задачей.

Поэтому в ряде стран ответственность за внедрение

экологических факторов была возложена на сами эти

области. Это означает, что государственные ведомства,

ранее выступавшие против всеобъемлющей экологизации

своих политических мер, как, например, ведомства по

транспорту, промышленности, энергетике и сельскому

хозяйству, должны нести ответственность и отвечать за

свое воздействие на окружающую среду (см. Вставку 10.3).

такой подход может рассматриваться в качестве

"государственного саморегулирования". каждое

ведомство отвечает за выбор наиболее эффективных

средств включения экологических задач в свой круг

задач в рамках последовательной национальной

стратегии и обязано сообщить о результатах. например,

во многих министерствах промышленности были

созданы эко-промышленные парки и промышленные

группы с передовыми системами обработки отходов

(UNIDO 2000). однако чтобы претворить в жизнь такое

перераспределение обязанностей, необходима

заинтересованность на высоком уровне кабинета

министров или парламента или четкое руководство

назначенного министерства, кроме того, необходимо

наличие четких и реалистичных целей, показателей и

критериев, а также обеспечение условий контроля.

кардиффский процесс в Европейском союзе может

рассматриваться как одна из моделей для данного

типа ВЭП (Jacob and Volkery 2004).

Оценка стратегий и их воздействий

средства для внедрения экологических факторов в

другие области политики включают в себя

стратегическую экологическую оценку (сЭо) (рис.

10.4), оценку регулирующего воздействия (EEA 2004,

CEC 2004) и другие виды оценки стратегий (см. главу

8). Эти инструменты направлены на выявление

возможных нежелательных побочных эффектов и

конфликтов интересов при разработке стратегий. как

правило, планы, программы и стратегии оцениваются

относительно ряда критериев самим государственным

органом. Эти данные редко используются, несмотря

на то, что дают широкие возможности для изучения и

повышения прозрачности (Stinchcombe and Gibson

2001). соединенные штаты и канада в 1970-е годы

первыми использовали экологические оценки в

планировании политики. В 1990-х годах сЭо снова

стала использоваться в Европейском союзе. однако

применение сЭо обычно ограничивается планами,

политикой и программами, которые оказывают

непосредственное воздействие на окружающую среду

(World Bank 2005). В общей политике, как правило, не

В Национальной стратегии роста и сокращения нищеты в Танзании 2005–9 (MKUKUTA)

были отменены применявшиеся в ранних стратегиях предположения о "приоритетном"

статусе некоторых секторов и защищенные в результате этого бюджеты. Это поддерживает

подход, основанный на результате, открывая путь для ранее не являющихся

существенными комплексных вопросов, таких как окружающая среда. Ключом к этому

пити была система обзора государственных расходов Министерства финансов,

доказавшая вклад альтернативных инструментов в планируемые результаты:

n экологические капиталовложения поддерживают здоровье, сельское хозяйство,

туризм и промышленность, вносят вклад в государственные доходы;

n существовала значительная недооценка и очень низкий сбор доходов, особенно в

области рыболовства и живой природы;

n некоторые экологически чувствительные “приоритетные” секторы ничего не

вкладывали в экологическое управление;

n районы, ответственные за природные ресурсы, получали лишь малую часть

выручки; и

n фиксированная структура государственного бюджета ограничивает экологическую

интеграцию.

Доводы обзора государственных расходов привели к тому, что официальный бюджет на

окружающую среду 2006 года был значительно усовершенствован, в общую структуру

бюджета заложена экологическая интеграция.

Источник: Dalal-Clayton and Bass 2006

Вставка 10.3 Окружающая среда в обзоре государственных расходов Танзании

477

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

проводится оценка воздействий на окружающую

среду, хотя они могут быть весьма значительными.

Примерами служат сЭо многосторонних банковских

планов и программ, комплексная оценка политики и

оценка регулирующего воздействия в соединенном

королевстве, комплексная оценка в Европейском

союзе и оценка устойчивости в швейцарии (Wachter

2005, Steid and Meijers 2004). В последнее время

наблюдается тенденция к объединению оценки

воздействий, например, на пол, компании, малый и

средний бизнес, окружающую среду и бюджет, в

единую всеобъемлющую процедуру или комплексную

оценку. Первоначально центр внимания комплексной

оценки был сосредоточен на минимизации расходов

для субъектов экономической деятельности и

повышении эффективности регулирования. В этом

виде регулирующей комплексной оценки уделялось

достаточно внимания непреднамеренным побочным

эффектам или нерыночным воздействиям (Cabinet

Office 2005). комплексная оценка направлена на

анализ широкого круга общих аспектов, таких как

повышение конкурентоспособности, поддержки

малых и средних предприятий, учет гендерных

аспектов и рассмотрение экологических факторов.

такая комплексная концепция призвана выявить

конфликты между целями или найти взаимовыгодные

решения. основными предшественниками, в которых

применялись оценки воздействий на устойчивость,

были Дания, канада, нидерланды, финляндия, швеция

и соединенное королевство, а сейчас они

используются и в Польше. Эта тенденция отражает

растущее понимание того, что побочные эффекты,

результаты взаимосвязи и нерыночные воздействия

могут иметь серьезные последствия в других областях

политики, потому должны быть приняты во внимание.

Хотя комплексная оценка – довольно общий инструмент,

он может улучшить ВЭП, поскольку требует от министерств

или ведомств рассмотрения экологических проблем

на ранних этапах процесса разработки политики.

кроме того, другие области в начале процесса должны

быть изучены природоохранными министерствами,

ведомствами и соответствующими заинтересованными

сторонами. некоторые первоначальные оценки схем

комплексной оценки, однако, свидетельствуют о

возможности злоупотребления такими подходами для

уменьшения учета экологических факторов под

предлогом улучшения регуляторной программы

(Wilkinson and others 2004, Environmental Assessment

Institute 2006, Jacob and others 2007).

В конечном итоге, о эффективности различных видов

экологических оценок можно будет судить по тому,

как они влияют на политические процессы по

улучшению эффективности управления окружающей

средой и повышению уровня благополучия людей.

Децентрализация и передача полномочий

Еще один новаторский подход по включению

экологических факторов в разработку политики –

вовлечение экологических задач в системы

Рисунок 10.4 Эволюция системы применения SEA

Экономика

Примечания:

1. Увеличение размера круга обозначает «вес», уделяемый окружающей среде. Нахлест обозначает степень интеграции.

2. Правый край континуума обозначает устойчивость, в то время как все три столпа устойчивости пользуются равным

«весом» и полностью интегрированы.

3. Целью экологической интеграции является сначала включение экологических соображений в процесс формирования

политики, планирования и принятия решений, а затем - поддержка углубления интеграции экологических,

социальных и экономических соображений.

4. В движении на пути к углублению интеграции отмечен прогресс в применении ключевых инструментов экологической,

социальной и экономической оценки.

Окружающая

среда

Общественные

Экономика

Окружающая

среда

Общественные

Экономика

Окружающая

среда

Общественные

Инструменты социальной оценки

Растущая взаимная интеграция экологических, социальных и экономических соображений

Источник: ОЭСР, 2006 г.

Инструменты экономической оценки

(SEA)

478

РА З Д Е Л Е : П о Д Д Е Р ж А н И Е о б щ Е Г о б уД у щ Е Г о

о т П Е Р И ф Е Р И И к ц Е н т Р у П Р И н я т И я Р Е ш Е н И й - В А Р И А н т ы Д Е й с т В И й

управления. новое государственное управление дает

большую свободу действий в различных подразделениях

и уровнях разработки политики. Во многих странах

контроль со стороны центральных ведомств осуществляется

путем использования механизмов контроля в

уполномоченных правительственных подразделениях.

Из существующих примеров децентрализации и

включения экологических факторов можно извлечь

некоторые общие уроки.

n Для ликвидации разрыва между дискуссиями и

жесткими мерами в отраслевых стратегиях

необходима регулярная оценка. Это можно

осуществить при помощи регулярной отчетности

перед парламентом и кабинетом министров о

прогрессе, достигнутом в осуществлении этих

планов. В некоторых странах проведение ревизии

и отчета о результатах действий в области

окружающей среды и устойчивого развития, а

также о финансовом управлении соответствующих

государственных служб поручается национальной

аудиторской службе. канада назначила независимого

комиссара по окружающей среде и устойчивому

развитию в управлении генерального ревизора, а

новая Зеландия – Парламентского комиссара по

вопросам окружающей среды. оценка посредством

проверки международными организациями

оказалась влиятельной в случае оЭсР (OECD

2000). обзор экологической результативности

оЭсР также помогает государствам-членам

отслеживать осуществление их собственной

политики и достижения в выполнении своих

задач. недавно Европейская комиссия

инициировала пересмотр национальных

стратегий устойчивого развития ее государств-

членов (European Commission 2006).

n Децентрализация ответственности за

окружающую среду увеличивает прозрачность в

отношении экологических показателей и

политики различных государственных секторов.

n начальный толчок к децентрализации часто

исходит от центрального органа в правительстве,

например, премьер-министра, кабинета

министров и парламента. однако, маловероятно,

что ВЭП будет постоянным компонентом повестки

дня в этих институтах. Поэтому неоходимо

срочное включение ВЭП в процесс законодательства.

n Для устойчивой интеграции экологических факторов

необходимо объединить ВЭП с механизмами

финансирования управления. В ряде стран

проводились выборочные эксперименты по

определению экологических критериев для

бюджетных программ, касающихся инфраструктуры

а также регионального и структурного развития.

однако лишь немногие страны провели углубленный

обзор эффективности расходов для выявления

затрат, противоречащих экологическим целям

(см. Вставку 10.3).

За рамками природоохранных учреждений

требования о регулярном отчете о воздействиях на

окружающую среду и оценке отраслевой политики

направлены на сохранение высокого статуса

окружающей среды в программах неэкологических

секторов государственного управления. однако для

их эффективности эти требования должны находиться

под наблюдением со стороны независимых организаций

с четким мандатом. В некоторых странах эту деятельность

контролируют министерства охраны окружающей

среды. однако, не являясь крупными министерствами,

зачастую они не могут превзойти более мощные

учреждения. В других странах эта ответственность

была возложена на кабинет премьер-министра. В

некоторых странах (в Великобритании и Германии)

национальные парламенты создали комитеты для

наблюдения за этой деятельностью. В канаде и новой

Зеландии осмотр парламентских комитетов поручено

проводить генеральному ревизору . В некоторых

странах экологическая политика (и её интеграция)

на регулярной основе оценивается научными

консультантами, хотя все еще недостаточно

эффективно (Eden 1996); оценка международной

политики, сравнения и рекомендации были

опубликованы в различных областях несколькими

научно-исследовательскими организациями.

Экологические министерства не теряют свою

актуальность в этих подходах, поскольку они должны

организовать базу знаний для разработки политики,

предоставить показатели и данные для мониторинга

и оценки, организовать политический процесс для

принятия целей и задач. Министерства

соответствующих стран могут объединить свои силы с

научным сообществом для того, чтобы использовать

опыт других стран и сопоставлять экологическую

результативность различных секторов.

совершенно очевидно, что окружающая среда

приближается к центру социальной обеспокоенности

под действием повышающегося социального

давления на правительства во всем мире, что уже

привело к изменению смысла продвижения

экологических проблем "от периферии к центру" в

принятии решений. Это включает в себя более четкое

представление о характере существующей основы

принятия решений и ее движущих силах, а также о

месте и роли в ней экологических проблем. слишком

долго существующая основа решений была направлена

на сохранение заданного набора условий для

непрекращающегося накопления материальных благ.

В соответствии с этим, окружающая среда неизбежно

становится лишь еще одним параметром экономической

политики, а это означает, что кроме компромиссных

решений, ничего не требуется. Продвижение окружающей

среды от периферии к центру принятия решений

означает изменение этого центра для того, чтобы в

конечном счете экономика и общество были

переориентированы на достижение устойчивого