Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
ББК 65.9920
326
ПРЕДИСЛОВИЕ
Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор В.Н. Овчинников, доктор юридических наук, профессор Ю.М. Прусаков
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г.
Основы теории государственного управления: Курс лек ций. Изд. 2-е, доп. и перераб. — Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ»,
2005. — 512 с. (Серия «Учебный курс»)
В курсе лекций профессоров Северо-Кавказской академии государственной службы рассматриваются актуальные аспекты становления и развития теории
государственного управления и проблемы ее реализации в современной России.
Особое внимание уделено объективным законам, принципам и механизму действия государственного управления, его взаимо действию с местным
самоуправлением, развитию российского федерализма.
Курс лекций предназначен для студентов, слушателей, аспирантов и преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации
государственных и муниципальных служащих, экономистов и юристов.
ББК 65.9920
18ВК 5-241-00534-Х
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., 2005
Оформление:
издательский центр «МарТ», 2005
Оформление: ИКЦ «МарТ», 2005
Предисловие
Государственное управление — наука и искусство. Эта истина — дитя ушедшего XX в., одним из крупнейших достижений которого явилось
создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным правителям — великим
личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политического руководства и государственного
администрирования, ставшим профессиональной деятельностью наиболее активной группы людей.
Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля,
политических философов эпохи Возрождения и нового времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш.
Монтескье и Ж. Ж. Руссо, основоположника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» — участников создания
американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А.
Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся российских политических теоретиков и ученых-юристов М.М.
Сперанского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина, В.И. Ленина и др.
Выдающийся вклад в создание теории и практики современного управления, в том числе государственного, внесли современные американские
ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что
Соединенные Штаты создали искусство и науку управления большими организациями и экспортировали свой опыт во все страны земного шара.
Американская система управления является эталоном для всего мира [1]. Возможно, и так, и, скорее всего, именно так, если речь идет о
менеджменте — теории и практике управления производственными организациями, трудовыми коллективами и другими формами совместной
деятельности людей. Что же касается государственного управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой
политической системе и различным политическим режимам свойственны многочисленные переменные, обусловливающие специфические принципы,
формы организации и методы государственного регулирования и управления общественными процессами. Общие объективные закономерности
политической и административной деятельности государства не являются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем
управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных
инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки,
интернациональна; она — синтез знаний, накопленных отечественными и зарубежными исследователями и политиками-практиками.
Доминирующим же аспектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной
стране, в частности в России.
Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество пережи вают переходный
период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-
демократической системы, причем заполняется он и авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и
управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические
противоположности (коммунистическое — антикоммунистическое) остается парадигмой политического мышления власть имущих. Безграмотность
в государственных органах — явление не редкое. В числе причин системного кризиса, охватившего государство и общество, — отсутствие у
административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государственной деятельности.
Теория государственного управления в ее российском варианте — на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марксистско-ленинские
идеи, на основе которых разрабатывались концепции государственного управления, большинством современных российских авторов, занятых этими
проблемами, отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих
процессов. Во многих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризированного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубеж-
ных концепций. Словом, кризис в теории государственного управления — бесспорный факт. Достаточно сказать, что в официальных
государственных актах и документах отсутствует понятие «государственное управление» и используется только понятие «государственное
регулирование». К примеру, в тексте Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (принятого в
июне 1999 г.) основные понятия, используемые для целей закона, — «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения
субъектов Российской Федерации» — раскрываются через понятие «сфера общественных отношений», регулирование (курсив наш. — Авт.)
которых отнесено Конституцией «к компетенции федеральных или региональных органов государственной власти». Во многих новейших
публикациях, в том числе в учебниках по теории государства и права, административному праву, управление зачастую не относится к числу
функций государства, а является, по мнению авторов, одной из форм осуществления функций — это управленческая или исполнительская
деятельность органов исполнительной власти [2]. Между прочим, русский ученый, юрист В.М. Хвостов в 1914 г. писал о таких функциях «верховной
власти», как «местное и центральное управление», что объективно отражало традиционную роль Российского государства [3].
Мы, как и некоторые другие современные авторы, рассматриваем в данной работе управление как одну из основных функций государства, а
категорию «государственное управление» — как основное понятие соответствующей теории.
Концепция государственного управления, развиваемая в работе, включает методологическое требование разграничения функций
рационального, целенаправленного воздействия органов государства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в
различных формах общественного самоуправления. Современная политическая теория отвергает известное представление о государстве как
«ночном стороже» (сформулированное некогда немецким социалистом Ф. Лассалем) и этатистскую позицию, согласно которой государство
управляет всеми проявлениями общественной жизни. Сфера вмешательства государства в общественные дела ограничивается гражданским
обществом, составляющим социальную базу бытия государства как политико-правового института.
Между тем уместно подчеркнуть истинность мысли, высказанной еще молодым социологом П.А. Сорокиным в 1919 г., об условиях,
определяющих масштаб вмешательства государства в общественную жизнь. «Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в
государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше может быть пользы от вмешательства
разумной государственной власти»[4]. Актуальность ее сохраняется и поныне.
Различие уровней общности социальных потребностей, интересов и целей общественных субъектов определяет многообразие целей и видов
государственного воздействия на общественные процессы: политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое
регулирование, военное вмешательство с целью подавления конфликтов, угрожающих безопасности государства и общества. Высшим уровнем
управления является политическое руководство, объектом которого выступает социальная система в целом и само государство как политическое
сообщество граждан. Повседневная оперативно-исполнительская деятельность государственных органов — это административно-государственное
управление. Категория государственного управления в широком ее толковании не сводится ни к одному политическому руководству (как это
трактовалось в советской литературе), ни только к административно-государственной деятельности. В структуре государственных институтов
развитых стран, включая Россию, высшие органы власти являются и органами политического руководства и административного управления
(органы исполнительной власти). Попытки отделить органы государственного управления от политического руководства не имеют объективной
основы. Они построены на «политико-административной дихотомии», характерной для некоторых современных зарубежных школ управления.
Проявление «политико-административной дихотомии» в теоретических работах российских авторов и в практической деятельности
государственных органов объясняется стремлением уйти от тотальной политизации государственного управления, что было типичным для
советской системы. Не следует, однако, отождествлять государственное управление с менеджментом, для которого политика — вне управленческого
процесса.
Уходя от вульгаризированной политизации управленческого процесса, не следует впадать в другую крайность: сводить госу дарственное
управление к административно-исполнительской деятельности, оставляя за «бортом» политическое руководство.
Приоритет политики как стратегического целеполагания в государственном управлении — это один из его принципов. Административно-
государственные решения любого уровня разрабатываются, принимаются и реализуются в рамках тех или иных политических стратегий. В том
числе решения, связанные с регулированием негосударственного сектора экономики. Роль государственной политики в управлении велика в
условиях переходного периода развития страны.
Теория государственного управления, как и любая иная социально-политическая наука, выявляет и объясняет объективные законы
управленческого процесса; формулирует идеальные модели способов управленческих воздействий государственных субъектов на управляемые объекты,
т.е. принципы управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управления, так и типом государственного строя и
уровнем социально-экономического, политического и культурного развития общества. Для России такими факторами являются: переходное
состояние политической, экономической систем и социальной структуры общества, а также политической и правовой культуры правящего слоя и
населения.
В современной теории управления доминирует концепция демократизации управленческого процесса, акцентируется перспектива перехода от
традиционных бюрократических стилей администрирования к антибюрократическим, предполагающим нарастающее участие в управлении
управляемых. Для России эта проблема приобретает особо важное значение, так как вызвана необходимостью решения задачи построения
демократического правового государства. Сложность же проблемы объясняется тем объективным противоречием, с которым сталкиваются
государственные органы при создании новой общегосударственной системы управления. Восстановление управляемости общественными
процессами предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание достаточно жесткой единой вертикали
государственной власти. Вместе с тем эффективная управляемость формируется на демократической основе, сочетающей централизацию власти с
децентрализацией. Отсюда — особо важная роль для нашего многонационального и многоконфессионального общества создания эффективной
системы федерализма: и как формы государственного устройства, и как принципа государственного управления.
В условиях, когда государственный сектор в экономике и других сферах жизни перестал быть единственным и нарастает влияние частного
(негосударственного) сектора, когда постепенно укрепляются институты гражданского общества (самоуправления), на первый план объективно
выдвигается проблема эффективности государственного управления. Это, по сути дела, проблема его конкурентоспособности. В США, например,
она теоретически осознана и практически решается с обоюдополезными результатами [5]. В нашей стране на уровне государства она еще в полной
мере не осознана, хотя и находит все большее понимание. Именно на повышение эффективности государственного и муниципального управления,
государственной и муниципальной службы направлены реализуемые сейчас в России административная реформа, реформы государственной
службы, местного самоуправления, судебная реформа.
Острота проблемы эффективности государственного управления продиктована всем комплексом составляющих системного кризиса в стране.
Преодоление его возможно лишь путем повышения эффективности государственного управления. Решение всех других проблем — политических,
социально-экономических и прочих — объективно связано с эффективностью управляющей деятельности органов государственной власти. Такой
подход находит все большее понимание у авторов учебников и монографий последних лет [6].
Предлагаемая читателю книга не претендует на освещение всех многочисленных проблем, относящихся к теории государственного управления.
Авторы испытывали некоторые трудности при написании данной работы, в частности:
а) отсутствие устоявшегося объекта исследования — конструкции новой системы государственного управления российским обществом,
переходный характер политической, экономической систем, социальной структуры общества, его идеологии и культуры;
б) смена теоретико-методологических парадигм в российском обществознании.
Мы посвятили свою книгу анализу прежде всего теоретически и методологически значимых, с нашей точки зрения, проблем теории
государственного управления, составляющих ее основу.
Книга написана на основе лекций, прочитанных в Северо-Кавказской академии государственной службы [7], и других научно-исследовательских
разработок. Авторами использованы материалы научных конференций по проблемам государственного и муниципального управления,
проводившихся в СКАГС в последние годы [8].
2-е издание подготовлено к выпуску В.Г. Игнатовым.
ЛИТЕРАТУРА
1. Современное управление. Т. 1. — М., 1997. С. 13.
2. Мату зов Н.И., Малъко А.В. Теория государства и права. —М., 1997. С. 75.
3. Хвостов В.М. Верховная власть государства. Теория государства и права: Хрестоматия. — М., 1998. С. 344-345.
4. Сорокин П.А. Эффективность деятельности государства. Теория государства и права: Хрестоматия. — М., 1998. С. 342.
5. См.: Эффективность государственного управления. — М.,1998.
6. См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. — М., 2004; Глазунова Н.И. Система
государственного управления: Учебник. — М.: ЮНИТИ, 2002; Глазунова Н.И. Государственное управле ние: Учебник. — М.: Муниципальный мир, 2004;
Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002; Пикулъкин А.В. Система государственного
управления: Учебник. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. — М.: Экономика, 2002.
См.:3еркин Д.П.Основы политологии. — Ростов н/Д, 1997; Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. — Ростов н/Д, 1998; Игна тов В.Г. Становление государственного
и муниципального управления в современной России (1990-е годы). — Ростов н/Д, 1998;
Ашин А.К., Понеделков А.В., Игнатов В.Г„ Старостин А.М. Ос
новы
политической элитологии. — М., 1999; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправле ния в современной России. — Ростов н/
Д, 2001; Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специ альность. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Вертикаль власти:
проблемы укрепления российской государственности в совре менных условиях. — Ростов н/Д, 2001; Государственная служба современной России: проблемы
реформирования и эффективного функционирования. — Ростов н/Д, 2003; Государственная служба. Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. — М. — Ростов н/Д: ИКЦ
«МарТ», 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное управление в России и его реформирование: история и современность. — Ростов н/Д, 2004; Игнатов В.Г., Рудой В.В.
Местное самоуправление. Изд 2-е, доп. и перераб. Учеб. пособие. — Ростов н/Д, 2003 и др.
8. См.: Кризис власти / Материалы симпозиума. — Ростов н/ Д: СКАГС, 1994; Рациональность и государственное управление /Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д:
СКАГС, 1995; Политико-административная элита и государственная служба в системе вла стных отношений. Вып. 1—3 / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д:
СКАГС, 1996; Проблемы легитимации власти и социальное управление / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1996; Власть и управление. Вып. 1—4 / Тез. докл.
и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1997; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д:
СКАГС, 1999; Партии и партийные системы в современной России и послевоенной Германии. — М. — Ростов н/Д, 2004; Властные элиты современной России в
процессе политической трансформации. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004, и др.
Глава 1 ПРЕДМЕТ
И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА
ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Органы государственной власти в современном обществе — это организующий и управляющий центр бесконечно многообразной
жизнедеятельности миллионов людей. Это — мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность общества к самоорганизации и
жизненной активности как самостоятельной материальной системы. Любую страну можно сравнить с великим кораблем, движимым работой
многочисленных гребцов. У штурвала корабля-государства — выделившаяся из массы населения группа людей, взявших на себя труд вести судно
безопасным курсом по океану человеческой истории. Корабль будет идти полным ходом, если энергия каждого из гребцов соединится в единую
могущественную силу, преодолевающую силу встречных океанских волн и мирового ветра, если управляющие кораблем и работой команды гребцов
будут следовать показаниям компаса, руководствоваться знанием правил общественно-исторической навигации.
Наш великий корабль по имени «Россия», к сожалению, в 90-х гг. прошлого века оказался в руках такой команды, которая начала вертеть
штурвалом так, что вырулила на рифы, подставив борта корабля сокрушающим волнам ураганного кризиса. Капитаны оказались малоопытными и
слабо знающими науку социально-исторической навигации. Эта наука есть теория государственного управления. Освоение ее и умелое применение
людьми, занятыми государственными делами, — непременное условие их успешной деятельности, хотя и недостаточное. В государственном
управлении, как ни в какой другой сфере деятельности, требуется оживлять теорию практическим опытом, обогащать государственной мудростью
народа.
1. П РЕ ДМ ЕТ НА Я О БЛ АС ТЬ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Деятельность государства — многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права,
административным правом, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует
определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т.п. Например, политология
рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы
государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются
исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти. Для теории социального управления деятельность государства —
один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей
саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.
Важнейшая сфера деятельности государства — управление общественной жизнью людей — объект и предмет относительно самостоятельной
научной дисциплины социального управления — теории государственного управления. Государственное управление как объект научного познания
представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики
государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления.
Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть. В
связи с этим теория государственного управления является, на наш взгляд, наукой политической и про-воведческой.
Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она
противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг.
XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а)
государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяйственного управления; б) государственное управление — это по-
литическая наука.
Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и
поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как
политико-юридическая отрасль знания.
Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не
учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на
общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление
по своему определению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управ
ления
— это политико-правовая и социальная наука. Таково
же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности
которых сплетены воедино признаки политического и социального, как это воплощается, например, в основополагающей категории
«государство». Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный
институт, а конкретнее — высшую форму организации современного общества. Понятие «политическое управление» (руководство) также
означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности, институтов
гражданского общества).