Агапов А.Б. Постатейный комментарий к кодексу РФ об административных правонарушениях
Подождите немного. Документ загружается.
упомянутых в гл. 8 КоАП, могут быть выявлены признаки экологических преступлений,
определенных гл. 26 УК.
Таким образом, по смыслу ч. 3 комментируемой статьи при квалификации
правонарушения могут быть выявлены признаки административного правонарушения
(проступка) или уголовно наказуемого деяния.
Общественная опасность - важнейший признак административного правонарушения,
отграничивающий проступок от преступления.
Важнейшим признаком административного правонарушения (проступка) является
противоправность - общественно опасное деяние посягает на охраняемые законодательством
публично-правовые (общегосударственные) интересы, права и свободы граждан.
Категории "проступок" и "преступление" различались и в законодательстве Российской
империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), устанавливая в ст. 1
тождество правонарушений, относимых к "преступлениям или проступкам", фактически
различало эти понятия. Так, посягательства на жизнь и здоровье, упомянутые в разд. X
Уложения, рассматривались в качестве преступлений, но не проступков. Другой
кодифицированный источник уголовного законодательства Российской империи - Уголовное
уложение (1903 г.) - ввел в обиход права категорию "преступное деяние", исключая его
тождество с "проступком" в том смысле, как это понималось Уложением о наказаниях. Статьей
3 Уголовного уложения было впервые предусмотрено трехчленное деление преступных деяний
в зависимости от их общественно опасных последствий на "тяжкие преступления",
"преступления" и "проступки". Под последними понимались правонарушения с максимальной
санкцией в виде ареста или денежной пени. К специальному источнику законодательства о
проступках относится и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1863 г.).
Характерно, что дефиниция преступления в действующем УК основана на рецепции
опыта российского имперского права: согласно ст. 1 Уголовного уложения "преступным
признается деяние, воспрещенное, во время его учинения, законом под страхом наказания".
Признаки общественной опасности деяния, запрещенного УК под угрозой наказания,
определены и ч. 1 ст. 14 УК.
Обобщая сказанное, можно выделить следующие общие особенности, присущие
административным санкциям и уголовным наказаниям:
а) уголовные наказания, так же как и большинство видов административных наказаний,
назначаются только по решению суда;
б) исполнение административных и уголовных наказаний обеспечивается мерами
морального и физического принуждения;
в) следствием применения административных и уголовных наказаний является
ограничение конституционных прав и свобод правонарушителя, вплоть до их полного
(временного или бессрочного) прекращения.
Согласно КоАП применение административных наказаний в виде возмездного изъятия
или конфискации означает утрату нарушителем всех правомочий собственника, то же
происходит и при назначении уголовного наказания в виде конфискации имущества.
Применение остальных административных наказаний, предусмотренных КоАП, влечет за
собой временное ограничение конституционных прав и свобод; аналогичны и последствия
назначения уголовных наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью, ограничения по военной службе, лишения свободы
на определенный срок и некоторых других. Общность административных и уголовных
наказаний - в особенностях временного лимита: срок ограничения прав и свобод обусловлен
приговором суда (в отношении преступлений) либо судебным или административным
решением (при совершении проступков).
Вместе с тем бессрочное прекращение прав в соответствии с КоАП распространяется
только на имущественные права нарушителя; в отличие от этого, назначение уголовных
наказаний в виде пожизненного лишения свободы или смертной казни влечет за собой
бессрочное прекращение конституционных прав, а также имущественных и личных
неимущественных прав, осуществление (защита) которых несовместимо с назначенным
наказанием.
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ допускается только ограничение прав и свобод
человека, определенных федеральным законом, однако ч. 1 ст. 43 УК предусматривает наряду с
ограничением прав и свобод также и возможность их бессрочного прекращения. Таким
образом, УК фактически отождествляет понятия "лишение права" и "бессрочное прекращение
прав и свобод".
5. Квалификация преступления и административного правонарушения (проступка)
предполагает наличие состава правонарушения - субъективных и объективных элементов,
позволяющих установить наличие признаков противоправного деяния или их отсутствие. В
последнем случае производство по делу об административном правонарушении не может быть
начато, а начатое подлежит прекращению (см. комментарий к ст. 24.5).
В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы:
- объект правонарушения - общественные отношения, на которые посягает деяние (виды
правоохраняемых общественных отношений указаны в заголовках гл. 5 - 21 КоАП);
- объективная сторона правонарушения - конкретная разновидность противоправного
деяния (действия или бездействия), наносящего вред или ущерб правам граждан или
общегосударственным (публично-правовым) интересам, охраняемым КоАП (признаки
объективной стороны проступка обычно указываются в диспозиции правовой нормы);
- субъект правонарушения - вменяемое физическое лицо, достигшее к моменту
правонарушения шестнадцатилетнего возраста, а также юридическое лицо. В соответствии с
КоАП субъектами проступков могут быть должностные лица либо граждане, не наделенные
правомочиями должностного лица (см. комментарий к ст. 2.4);
- субъективная сторона административного правонарушения характеризует
психоэмоциональное отношение лица к деянию и предполагает выявление признаков вины в
форме умысла или неосторожности. КоАП исключает объективное вменение -
административную ответственность за невиновное причинение вреда.
Понятие правонарушения в федеральных законах существенно отличается от дефиниции
административного правонарушения (проступка) в комментируемой статье: прежде всего это
касается кодифицированных актов, устанавливающих административные санкции либо
предусматривающих применение административных наказаний согласно КоАП.
С точки зрения объективной стороны проступков ст. 106 НК предусматривает
применение санкций за противоправное действие или бездействие, ответственность за которое
определена указанным Кодексом. Статья 281 БК не детализирует признаков деяния; наиболее
очевидны различия при квалификации виновности правонарушения: санкции, независимо от
признаков вины, применяются при совершении бюджетных правонарушений согласно ст. 281
БК.
Критерий виновности не учитывается в случае применения административных санкций к
лицу, совершившему бюджетное правонарушение (нарушителю бюджетного
законодательства). Согласно ст. 281 БК к указанным правонарушениям относится
неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК порядка составления и
рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за
исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Исчерпывающий перечень административных санкций БК не определен: согласно ст. 282 БК к
правонарушителям предусмотрено применение исключительно имущественных санкций (в том
числе наложение штрафа и начисление пеней), а также превентивного взыскания в виде
предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
К лицу, совершившему бюджетное правонарушение (ст. 289 - 306 БК), применяется
административное наказание в виде штрафа, налагаемого в соответствии с КоАП, а также
одной или нескольких дополнительных санкций, определенных ст. 282 БК. Нарушение
бюджетного законодательства может повлечь за собой в зависимости от общественно опасных
последствий деяния применение имущественных санкций, а также уголовных наказаний:
корреляция проступков и преступлений предусмотрена ст. 289, 293, 296, 303 БК.
Согласно БК правом применения санкций обладают руководители органов Федерального
казначейства и их заместители; к их ведению, в частности, отнесено составление протоколов,
являющихся основанием для наложения административных штрафов (п. 2 ст. 284 БК).
Характерная особенность наказаний, налагаемых в соответствии с БК, - в исчислении сумм
имущественных санкций, соответствующих размеру причиненного ущерба: размер
компенсации, выплачиваемой получателем бюджетных средств при их неперечислении либо
несвоевременном перечислении получателю, соответствует размеру недофинансирования.
К особенностям наказаний, применяемых за нарушение бюджетного законодательства,
относится возможность одновременного применения имущественных и моральных санкций в
виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства, а также, при
наличии состава преступления, уголовных наказаний (см. ст. 296, 299, 300, 302 БК). Таким
образом, в деяниях, предусмотренных указанными предписаниями БК, могут быть установлены
признаки административных правонарушений, предусмотренных КоАП и БК, а также
преступлений.
В гражданском праве критерий виновности учитывается не всегда. В основном это
свойственно обязательственно-правовым отношениям: лицо, не исполнившее обязательство
либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность и при отсутствии вины,
если основания ответственности установлены федеральным законом или договором (ч. 1 п. 1
ст. 401 ГК). Юридические критерии гражданско-правовой ответственности могут быть
установлены и федеральным законом, принятым ad hoc (этот правоустанавливающий метод
применяется в уголовном и административном законодательстве).
В отличие от УК и КоАП, квалификация невиновности деяния при применении
гражданско-правовых санкций может быть обусловлена надлежащим исполнением
обязательства (см. п. 1 ст. 401 ГК). В отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, в некоторых случаях принимается во внимание вина обеих сторон
правоотношения (см. п. 1 ст. 404 ГК).
Статья 2.2. Формы вины
1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо,
его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия),
предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно
их допускало либо относилось к ним безразлично.
2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если
лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего
действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на
предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких
последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Комментарий к статье 2.2
1. Формы вины, определяемые ч. 1, 2 комментируемой статьи, устанавливают правовые
критерии умысла и неосторожности применительно к деянию, совершенному физическим
лицом (о квалификации вины в деянии юридического лица см. п. 3 комментария к ст. 2.1
КоАП).
2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает две разновидности умышленного
деяния, различия которых обусловлены психоэмоциональной реакцией нарушителя,
свидетельствующей о его оценке содеянного: для прямого умысла характерно осознанное
действие или бездействие нарушителя, при котором лицо предвидит вредоносность деяния и
желает причинения вреда. Аналогичным образом наличие прямого умысла в деянии
физического лица характеризует п. 2 ст. 110 НК; согласно ч. 2 ст. 25 УК при квалификации
прямого умысла необходимо установить, что нарушитель предвидел возможность или
неизбежность наступления общественно опасных последствий.
Для прямого умысла свойственны целенаправленные, волевые поступки; вредоносность
деяния в этом случае характеризуется наиболее тяжкими общественно опасными
последствиями. При бездействии с указанной формой вины необходимо подтвердить, что лицо
сознательно уклоняется от исполнения возложенных на него обязанностей, желает причинения
вреда правоохраняемым интересам физического лица и (или) общегосударственным интересам,
осознавая негативные последствия деяния.
На начальной стадии административного производства, как правило, нет необходимости
в подтверждении того, что действие (бездействие) лица характеризуется наличием вины
именно в форме прямого умысла, однако выявление указанных признаков необходимо при
квалификации деяния, например при оценке обстоятельств, отягчающих ответственность за
административные правонарушения.
3. Согласно комментируемой статье при косвенном (эвентуальном) умысле лицо желает
или сознательно допускает причинение общественно опасных последствий. Определение
эвентуального умысла подтверждает возможность более точной оценки виновности деяния:
согласно ч. 3 ст. 25 УК данная форма вины характеризуется тем, что лицо осознавало
вредоносность деяния, "не желало, но сознательно допускало" наступление общественно
опасных последствий "либо относилось к ним безразлично".
В данном случае имеются правовые предпосылки для разграничения прямого и
косвенного умысла. По смыслу ч. 1 комментируемой статьи это сопряжено с объективными
трудностями и зависит от лингвистического истолкования союза "или", употребляемого в
противительном или соединительном значении; поскольку в последнем значении обе формы
умышленной вины тождественны друг другу, необходимо исходить из того, что законодатель
основывался на противительном значении.
Нарушитель не желает причинения вреда, но оценка деяния характеризует его
безразличие к возможности наступления общественно опасных последствий, которые при
более устойчивом правосознании лица можно было бы предотвратить; во всяком случае,
установление этого факта имеет существенные юридические последствия и может привести к
применению более мягких административных санкций (см. п. 2 ч. 1 ст. 4.2 КоАП).
Таким образом, разграничение форм умышленной вины в случае административного
проступка возможно при оценке квалифицирующих признаков, установление которых
необходимо в процессе административного производства: наличие или отсутствие
обстоятельств, смягчающих либо отягчающих ответственность, позволяет установить,
действовал ли нарушитель осознанно, с намерением причинить вред.
4. Разграничение неосторожной вины обусловлено возможностью оценки нарушителем
потенциальной вредоносности деяния. При этом лицо предвидит указанные негативные
последствия, но самонадеянно рассчитывает предотвратить их наступление, либо оно не
предвидит возможность причинения вреда, хотя должно было и могло предвидеть такую
возможность.
Характеризуя неосторожную вину при совершении преступления, ч. 1 ст. 26 УК выделяет
деяние, совершенное по легкомыслию или небрежности, указанные квалифицирующие
признаки определены соответственно в ч. 2 и 3 ст. 26 УК.
Отграничение умышленной вины от неосторожной при совершении административного
проступка имеет важное практическое значение: в некоторых случаях КоАП относит к
проступкам только умышленные действия (бездействие), установление признаков
неосторожной вины исключает производство по делу об административном правонарушении
(см. ст. 5.14, 19.16, 21.7 КоАП).
Квалификация неосторожной вины в указанных случаях означает отсутствие состава
административного правонарушения - наличие указанных обстоятельств согласно п. 2 ст. 24.5
КоАП исключает возможность административно-процессуальных действий.
КоАП фактически различает деяния с двумя формами неосторожной вины: совершенные
по легкомыслию и совершенные по небрежности. Согласно ст. 21.7 КоАП небрежное хранение
военного билета или удостоверения гражданина, подлежащего призыву на военную службу,
повлекшее их утрату, выявляет признаки административного проступка: нарушитель в этом
случае не предвидит возможности наступления общественно опасных последствий, хотя
должен был и мог их предвидеть.
5. Следует учитывать особенности истолкования неосторожной вины в федеральных
законах, предусматривающих применение административных санкций за установленные ими
правонарушения. Согласно п. 3 ст. 110 НК налоговое правонарушение признается
совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, не осознавало противоправного
характера своих действий (бездействия) либо вредного характера последствий, возникших
вследствие этих действий (бездействия), хотя должно было и могло это осознавать.
Наличие признаков умышленной или неосторожной вины в деяниях должностных лиц
юридического лица согласно п. 4 ст. 110 НК отождествляется с виной юридического лица в
целом. К особенностям налоговых правонарушений, отличающим их от предусмотренных
КоАП административных проступков, относятся определенные п. 1 ст. 111 НК обстоятельства,
исключающие вину лица в совершении проступка. Некоторые из них идентичны понятиям,
определенным КоАП. Согласно подп. 2 п. 1 ст. 111 НК к указанным обстоятельствам относится
совершение деяния лицом, находившимся в момент его совершения в состоянии, при котором
это лицо не могло отдавать себе отчета в своих действиях или руководить ими вследствие
болезненного состояния. Данные обстоятельства принимаются во внимание при установлении
невменяемости в соответствии со ст. 2.8 КоАП.
Основанием гражданско-правовой ответственности является наличие вины в форме
умысла или неосторожности, кроме случаев, когда федеральным законом предусмотрена
ответственность независимо от установления признаков виновности.
В отличие от административно-правовой ответственности, при применении санкций,
предусмотренных ГК, лицо, нарушившее обязательство, т.е. не исполнившее его либо
исполнившее обязательство ненадлежащим образом, должно доказать собственную
невиновность (п. 2 ст. 401, п. 2 ст. 1064 ГК). НК предусматривает иные основания
квалификации виновности деяния. Согласно п. 6 ст. 108 НК налогоплательщик не обязан
доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения, данные обязанности
возлагаются на налоговые органы. Аналогичные предписания применительно к
административному правонарушению предусмотрены п. 3 ст. 1.5 КоАП, а также федеральными
законами, определяющими применение санкций, установленных КоАП (ст. 130 Водного
кодекса РФ, ст. 110 ЛК).
Статья 2.3. Возраст, по достижении которого наступает административная
ответственность
1. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения
административного правонарушения возраста шестнадцати лет.
2. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем
административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией
по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от
административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной
федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
Комментарий к статье 2.3
1. К несовершеннолетним относятся лица до 18 лет - возраст, с которым связано
наступление совершеннолетия. Однако субъектами административного правонарушения по
КоАП могут быть только те несовершеннолетние граждане, которые достигли к моменту
совершения проступка шестнадцатилетнего возраста. В отличие от КоАП, уголовной
ответственности за совершение преступлений, указанных в ч. 2 ст. 20 УК, подлежат
несовершеннолетние, достигшие ко времени совершения преступления четырнадцатилетнего
возраста.
2. Применение комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав мер
воздействия (административных санкций) имущественного характера обусловлено наличием у
правонарушителя гражданской дееспособности. Несовершеннолетние в возрасте от 16 до 18
лет обладают ограниченной гражданской дееспособностью - в полном объеме она, как правило,
возникает с наступлением совершеннолетия. Несовершеннолетние совершают сделки с
письменного согласия своих законных представителей - родителей, усыновителей или
попечителя, а в некоторых случаях - и без такого согласия (см. п. 2 ст. 26 ГК).
Применение имущественных административных санкций связано с наличием у
несовершеннолетнего самостоятельного заработка, однако по смыслу п. 2 ст. 26 ГК
несовершеннолетний вправе самостоятельно распоряжаться всеми своими доходами, в
частности стипендией, а не только заработком. Таким образом, к несовершеннолетнему
правонарушителю, получающему стипендию, также могут быть применены административные
санкции имущественного характера.
Согласно п. 3 ст. 26 ГК несовершеннолетние несут гражданско-правовую ответственность
за вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица, на общих основаниях с
лицами, наделенными гражданской дееспособностью в полном объеме.
3. Меры взыскания, применяемые к несовершеннолетним, нарушающим порядок
содержания в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в
социальной реабилитации, в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и
закрытого типа органов управления образованием, в центрах временного содержания для
несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, установлены ст. 8.1
Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (в ред. Федерального закона от 7
июля 2003 г. N 111-ФЗ). К указанным мерам взыскания относятся предупреждение, выговор,
строгий выговор.
К несовершеннолетним, находящимся в специальных учебно-воспитательных
учреждениях открытого и закрытого типа органов управления образованием, могут также
применяться следующие меры взыскания:
сообщение родителям или законным представителям;
исключение из специального учебно-воспитательного учреждения открытого типа органа
управления образованием на основании постановления комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав, образованной органом местного самоуправления, по
месту нахождения указанного учреждения (п. 2 ст. 8.1 Федерального закона "Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних").
Таким образом, меры взыскания, применяемые к несовершеннолетним, нарушающим
порядок содержания в специализированных учреждениях и центрах временного содержания
для несовершеннолетних правонарушителей ОВД, следует отличать от мер воздействия,
применяемых комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав к
несовершеннолетним, не помещенным в указанные пенитенциарные учреждения. Виды мер
воздействия, подлежащих применению комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их
прав в соответствии с ч. 2 ст. 2.3 КоАП, Федеральным законом "Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" не установлены (ср. п.
1, 2 ст. 8.1 и подп. 7 п. 1 ст. 11 указанного Федерального закона).
Применительно в Федеральному закону "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних":
под несовершеннолетним понимается лицо, не достигшее возраста 18 лет;
под безнадзорным понимается несовершеннолетний, контроль за поведением которого
отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его
воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных
представителей либо должностных лиц;
под беспризорным понимается безнадзорный, не имеющий места жительства и (или)
места пребывания;
под несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении, понимается
лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке,
представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его
воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные
действия;
под антиобщественными действиями понимаются действия несовершеннолетнего,
выражающиеся в систематическом употреблении наркотических средств, психотропных и
(или) одурманивающих веществ, спиртных напитков, занятии проституцией, бродяжничеством
или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы
других лиц.
Несовершеннолетние, достигшие к моменту совершения административного
правонарушения возраста 16 лет, а также лица, не достигшие указанного возраста,
совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность, в случаях, если
личности несовершеннолетних не установлены, либо если они не имеют места жительства,
места пребывания или не проживают на территории субъекта Федерации, где ими было
совершено правонарушение, либо если они проживают на территории субъекта Федерации, где
ими было совершено правонарушение, однако вследствие удаленности места их проживания не
могут быть переданы родителям или законным представителям, по постановлению судьи могут
быть помещены в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей
ОВД (см. подп. 5, 6 п. 2 ст. 22 Федерального закона "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (в ред. Федерального закона от 7
июля 2003 г. N 111-ФЗ)).
Указанные несовершеннолетние могут быть помещены в центры временного содержания
для несовершеннолетних правонарушителей ОВД на срок не более 48 часов на основании
постановления начальника районного, городского отдела (управления) внутренних дел, отдела
(управления) внутренних дел иного муниципального образования, отдела (управления)
внутренних дел закрытого административно-территориального образования, отдела
(управления) на транспорте либо его заместителя - начальника милиции общественной
безопасности или оперативного дежурного соответствующего ОВД.
Материалы на указанных несовершеннолетних представляются судье в соответствии со
ст. 31.1 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних" (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 111-
ФЗ) для решения вопроса о дальнейшем содержании или об освобождении
несовершеннолетних.
4. Действующее законодательство содержит различные возрастные критерии наступления
юридической ответственности. Так же как и в соответствии с КоАП, возраст наступления
юридической ответственности определяется Налоговым кодексом РФ, согласно п. 2 ст. 107
которого физическое лицо может быть привлечено к налоговой ответственности с
шестнадцатилетнего возраста.
5. КоАП предусмотрены следующие обстоятельства, которыми его предписания
обусловливают наступление административной ответственности и возможность назначения
административных наказаний: момент совершения проступка (ч. 1 ст. 2.3), день совершения
административного правонарушения либо - при длящемся проступке - день его обнаружения
(ч. 1, 2 ст. 4.5).
При определении момента совершения административного правонарушения необходимо
установить признаки законченного проступка. Подтверждением того, что правонарушение
закончено, является наличие его состава (см. комментарий к ст. 2.1). Момент совершения
проступка обусловлен временными параметрами, позволяющими установить факт деяния.
Можно констатировать тождество понятий "время совершения противоправного действия
(бездействия)" (ст. 2.8 КоАП) и "момент совершения административного правонарушения" (ч. 1
ст. 2.3 КоАП). Момент совершения длящегося административного проступка - деяния,
беспрерывно осуществляемого в течение продолжительного времени, - связан с его
обнаружением независимо от того, когда было начато противоправное действие (бездействие).
6. К лицам, подлежащим ответственности по смыслу комментируемой статьи, относятся
только физические лица. При этом КоАП выделяет "должностных лиц" (ст. 2.4), а также
военнослужащих и лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов (ст.
2.5).
В зависимости от принадлежности к гражданству или подданству зарубежного
государства ст. 2.6 КоАП выделяет особую разновидность физических лиц - иностранные
граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица.
7. Возрастные критерии, указанные в данной статье, учитываются только при назначении
административных наказаний в случае совершения проступка физическим лицом, однако в
некоторых случаях они принимаются во внимание в процессе применения административных
санкций к юридическим лицам: при совершении налоговых правонарушений установление
вины юридического лица связано с выявлением признаков умысла или неосторожности в
деянии его должностных лиц. Должностное лицо может быть субъектом налогового
правонарушения при достижении гражданской дееспособности, т.е. с восемнадцатилетнего
возраста, а не с 16 лет, как это предусмотрено комментируемой статьей. Таким образом,
возрастные критерии при применении административных санкций к юридическому лицу
учитываются только в тех случаях, когда вина юридического лица отождествляется с виной его
должностных лиц.
Административная ответственность организаций связана с правоспособностью
юридического лица, последняя обусловлена государственной регистрацией юридического лица,
а в случае коммерческих организаций, как правило, и последующим лицензированием (см. п. 1
ст. 49, а также ст. 51 ГК в ред. Федерального закона от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ).
8. При совершении некоторых проступков может быть установлена причинно-
следственная связь между правонарушением юридического лица и проступком его
должностных лиц; привлечение юридического лица к административной ответственности в
указанных случаях не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих
оснований от применения административных санкций (см. п. 4 ст. 108 НК). При этом
применяются указанные выше возрастные критерии привлечения к административной
ответственности должностных лиц, однако применение к ним административных санкций
обусловлено не только достижением возраста гражданской правоспособности, но и наделением
физического лица соответствующими властными полномочиями должностного лица.
9. При производстве по делам об административных правонарушениях соответствующие
государственные или муниципальные органы и их должностные лица должны принимать во
внимание общественную опасность проступка, например вред или ущерб, причиненный в
результате его совершения, а также наличие обстоятельств, смягчающих или отягчающих
ответственность за административное правонарушение. В частности, совершение
административного проступка несовершеннолетним всегда рассматривается в качестве
обстоятельства, смягчающего ответственность.
При разрешении вопроса об ответственности несовершеннолетних должны учитываться
субъективные особенности нарушителя, прежде всего те, что свидетельствуют о его оценке
содеянного, в частности критичное отношение к совершенному проступку, раскаяние
нарушителя и другие особенности, характеризующие гуманитарные качества гражданина либо
определяющие его асоциальные наклонности.
Выявление личностных особенностей несовершеннолетнего нарушителя в процессе
административного производства не означает нарушения принципа равенства граждан перед
законом, определенного ч. 1 ст. 19 Конституции РФ и ст. 1.4 КоАП: несовершеннолетний будет
нести ответственность в соответствии с правилами, предусмотренными ч. 2 комментируемой
статьи, при этом к нему могут быть применены административные наказания либо меры
воздействия. Равенство всех граждан перед законом означает неотвратимость
административной ответственности: санкции, определенные законом, будут применены, при
этом уполномоченный орган (должностное лицо) вправе избрать должную меру наказания с
учетом субъективных (личностных) качеств нарушителя.
10. Согласно п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N
7 "О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних" судам необходимо не
оставлять без реагирования установленные в судебном заседании недостатки и упущения в
работе комиссий по делам несовершеннолетних и подразделений по предупреждению
правонарушений несовершеннолетних, учебных заведений и общественных организаций;
выносить частные определения с указанием конкретных обстоятельств, способствовавших
совершению преступления подростком, и лиц, по вине которых оно стало возможным.
Надлежит обеспечить строгий контроль за исполнением частного определения. В случае
оставления должностным лицом без рассмотрения этого судебного решения либо непринятия
мер к устранению указанных в нем нарушений закона, а равно в случае несвоевременного
ответа на частное определение следует решать вопрос о привлечении такого должностного
лица к ответственности по ст. 165.3 КоАП 1984 г.
При истолковании данного Постановления Пленума Верховного Суда РФ следует
учитывать, что административная ответственность за непринятие мер по частному
определению суда или по представлению судьи, предусмотренная ст. 165.3 КоАП 1984 г.,
установлена ст. 17.4 ныне действующего КоАП (см. комментарий к указанной статье).
Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц
Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им
административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим
исполнением своих служебных обязанностей.
Примечание. Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо,
постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее
функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке
распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной
зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением
организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций
руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут
административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Комментарий к статье 2.4
1. Дефиниция должностного лица в комментируемой статье базируется на синтезе двух
определений, содержащихся соответственно в ст. 201 и 285 УК: лица, выполняющего
управленческие функции в коммерческой или иной организации, и должностного лица.
Таким образом, в отличие от УК, данная статья КоАП, основанная на рецепции
названных дефиниций, определяет обобщающее понятие должностного лица, единое для всего
КоАП; тем самым предпринята попытка устранить логическое несоответствие статуса
должностного лица в сферах частного права и публично-правовых отношений.
Об административной ответственности должностных лиц, возглавляющих юридическое
лицо, см. п. 2 комментария к ст. 2.1.
2. По смыслу комментируемой статьи статус должностного лица распространяется на
физических лиц, наделенных организационно-распорядительными или административно-
хозяйственными функциями в юридическом лице, независимо от формы собственности и
подчиненности, а также на индивидуальных предпринимателей (см. п. 6 данного комментария).
Действующее законодательство отождествляет понятия "юридическое лицо" и
"организация" (см. дефиниции организации, установленные ст. 11 НК, ст. 5 Федерального
закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах", ст. 2
Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи", ст. 1 Федерального
закона от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской
Федерации с иностранными государствами"). В соответствии с ГК юридическим лицом
является организация, наделенная правомочиями, установленными п. 1 ст. 48 ГК.
Таким образом, лица, осуществляющие организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в общественных объединениях, не имеющих статуса
юридического лица, например лица, осуществляющие указанные функции в религиозных
группах, не относятся к должностным лицам и несут ответственность, установленную санкцией
соответствующей статьи Особенной части КоАП для граждан.
Административная ответственность должностных лиц по КоАП возможна только в
случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения ими возложенных на них служебных
обязанностей.
Административная ответственность за проступки должностных лиц предусмотрена также
отдельными федеральными законами. В ст. 289 - 306 БК, определяющих виды правонарушений
бюджетного законодательства, понятие "должностное лицо" не упоминается, однако
правонарушителями в указанных случаях являются лица, наделенные государственно-
властными полномочиями, руководители хозяйственных и муниципальных органов и иные
лица, осуществляющие функции должностных лиц в том смысле, как это предусмотрено
дефиницией должностного лица, содержащейся в примеч. 1 к ст. 285 УК. К правонарушителям
- должностным лицам, как правило, относятся государственные и муниципальные
должностные лица. Санкции за налоговые правонарушения чаще применяются к должностным
лицам коммерческих организаций. Санкции, определенные БК и НК, в отличие от КоАП, не
предусматривают дифференциации наказаний, совершенных должностными лицами и лицами,
не наделенными правомочием должностного лица: так, при выявлении обстоятельств,
отягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения, принимается во
внимание лишь повторное совершение указанного проступка лицом, к которому уже были
применены налоговые санкции.
Административная ответственность должностных лиц в соответствии с КоАП, как
правило, является следствием противоправного бездействия: нарушитель не соблюдает своих
должностных обязанностей либо уклоняется от их исполнения, допуская тем самым
наступление общественно опасных последствий.
Согласно ст. 35 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации" должностные лица организаций,
принимающих в РФ иностранных граждан, обеспечивающих их обслуживание или
выполняющих обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания (проживания)
иностранных граждан в РФ, а также порядка их регистрации, оформления документов на право
пребывания или проживания иностранных граждан в РФ, их передвижения в пределах РФ,
изменения ими места жительства в РФ, виновные в нарушении законодательства РФ,
привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством РФ.
О статусе иностранного гражданина см. п. 1 комментария к ст. 2.6. Административная
ответственность за нарушение должностным лицом организации, принимающей в РФ
иностранного гражданина или лицо без гражданства, правил пребывания иностранных граждан
или лиц без гражданства в РФ установлена ч. 1 ст. 18.9 КоАП (см. комментарий к указанной
статье).
3. При квалификации преступлений должностных лиц, определенных ст. 285 - 293 УК,
наряду с противоправным бездействием учитываются также и действия должностного лица. В
соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О
судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" под указанными
деяниями понимаются действия должностного лица, осуществляемые в соответствии с
возложенными на него служебными полномочиями; под незаконными действиями
должностного лица подразумеваются неправомерные действия, которые не вытекали из его
служебных полномочий или совершались вопреки интересам службы, а также действия,
содержащие в себе признаки преступления либо иного правонарушения.
В соответствии с указанным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ выполнение
перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет
определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции,
прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего
должностного лица либо уполномоченным на то органом или должностным лицом. Такие
функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо
совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.).
Согласно данному Постановлению Пленума Верховного Суда РФ к представителям
власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или
судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих
органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в
отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать
решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их
ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты
Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов
РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи
федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями
работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ, состоящие на
государственной службе аудиторы, государственные инспектора и контролеры,
военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного
порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при которых военнослужащие
наделяются распорядительными полномочиями).