Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

інтерпретується через поняття "дозволена поведінка"

. Така побудова право-

відносин, як відомо, досягається за допомогою диспозитивного методу пра-

вового регулювання. А це означає, що в адміністративно-правовому регу-

люванні, на відміну від традиційного погляду не домінує один з двох кла-

сичних методів, а застосовуються в органічній єдності елементи обох - ім-

перативного і диспозитивного - методів правового регулювання.

Подолання застарілих поглядів щодо методу адміністративного права у

новій адміністративно-правовій доктрині має і суто теоретичне, і важливе

практичне значення, оскільки від цього прямо залежить і зміст діючих актів

адміністративного законодавства, і стратегічна спрямованість розвитку всієї

адміністративно-правової галузі. Адже ще й досі адміністративне право

асоціюється, перш за все, із розпорядчим втручанням у поведінку приватних

осіб, заборонами, примусом, мірами відповідальності. Це, на жаль, дуже стійка

традиція, притаманна в цілому пострадянській юридичній науці та практиці,

включаючи українську.

Саме через оновлення методу правового регулюваш ія названа традиція має

бути подолана відповідно до проголошеного у Конституції України (ст. 3)

пріоритету прав людини у відносинах з державою, що вимагає принципово

нових засобів регулятивного впливу адміністративно-правових норм. Якщо

узагальнити, то адміністративне право має більше встановлювати обмеження

для держави (точніше, для публічної адміністрації), і менше - для людей (так

само як і загалом для приватних осіб).

Саме ця вимога, на наш погляд, повинна стати провідним імперативом у

трансформації методу регулювання адміністративно-правової галузі. Але

найголовніше - у тому, щоб це знайшло практичне-підтвердження у новій

якості національного адміністративного законодавства, яке всім своїм змістом

повинно всіляко сприяти забезпеченню реалізації та захисту прав людини, її

законних інтересів, вимог та очікувань.

Разом з тим для практики адміністративного правозастосування над-

звичайно важливого значення набуває зміна ставлення до процесуальних

аспектів функціонування органів публічної адміністрації.

Адже реалізація владних повноважень з боку органів публічної адміні-

страції потребує відповідної процесуальної (процедурної) форми. Стосовно цих

органів діє пряме конституційне застереження: „Органи державної влади та

органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише ... у

спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України" (частина

друга ст. 119 Конституції України).

У зв'язку з цим значення так званих адміністративних процедур значно

зростає. Враховуючи, що вітчизняна правова наука традиційно пов'язує аналіз

адміністративних процедур з поняттям „адміністративний процес", необхідно

переглянути деякі уявлення щодо процесуального аспекту адміністративного

права.

Процесуальний аспект адміністративного права. У даному аспекті

дотепер переважає, на наш погляд, хибна думка про об'єктивне існування

'Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. - М., 1999. - С.

358.

110

якогось окремого правового явища під назвою "адміністративний процес". І

головне, що він кореспондує відповідній галузі матеріального права. Тобто

пропонується міркувати за аналогією з класичними зразками видів юридичних

процесів. Наприклад: цивільне право - цивільний процес; кримінальне право -

кримінальний процес.

Але при цьому забувається, що історично таке явище, як адміністративний

процес, пов'язане з функціонуванням лише адміністративної юстиції. І тільки в

такому розумінні можна було б у принципі проводити аналогію між

"адміністративним" процесом і процесами "цивільним" і "кримінальним".

Насправді ж, за такого розуміння у нас адміністративного процесу до останнього

часу взагалі не існувало, оскільки не було як такої адміністративної юстиції, тобто

власне адміністративних судів.

Отже, виокремлення процесуальної складової адміністративного права

принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кри-

мінального права. Якщо в цивільному і кримінальному праві, за загальним

правилом, їхня "процесуальна частина" регулюванням деліктних відносин і

обмежується (щоправда, в цивільному праві до цього додається і судовий розгляд

спорів), то в адміністративному праві регулювання таких відносин становить

далеко не переважну частку сфери дії процесуальних норм.

Більше того, процесуальна форма - це необхідна умова належного функ-

ціонування будь-яких адміністративних правовідносин, тоді як у сферах цивільно-

і кримінально-правового регулювання процесуальна форма притаманна лише

певним групам відносин - у суворо визначених межах, відповідно, цивільного і

кримінального процесів (судочинства). Справа у тому, що в адміністративному

праві відповідної процесуальної (процедурної) форми потребує застосування не

тільки санкції, а й диспозиції будь-якої матеріальної норми. Інакше реалізація

повноважень суб'єктів публічної влади набуватиме рис майже необмеженого

адміністративного розсуду (аж до свавілля) у стосунках з іншими учасниками

адміністративних правовідносин, чого допустити не можна.

У той же час немає підстав говорити про якусь окрему процесуальну під-

галузь у складі адміністративного права, оскільки самостійного однорідного

предмета регулювання - що об'єктивно необхідне для виокремлення підгалузі

права, фактично існуюче розмаїття процесуальних відносин у сфері

адміністративного права не утворює.

Обґрунтованішим і кориснішим виглядає варіант з виокремленням у структурі

адміністративного права кількох таких самостійних процесуальних інститутів, ЯК:

а) інститут "внутрішньоорганізаційних" адміністративних проваджень -

регулює різноманітні процедури і провадження або оперативно-розпорядчого

(наприклад, керівництво роботою якогось органу згідно з відповідним

регламентом), або службового (наприклад, проведення атестації державних

службовців) характеру;

б) інститут правотворчих проваджень - реіулює підготовку і видання

нормативних та індивідуальних правових актів;

в) інститут так званих сервісних адміністративних проваджень - регулює

111

провадження, які охоплюють процедури розгляду заяв приватних осіб, у тому

числі з питань надання їм різноманітних адміністративних послуг;

г) інститут "спірних" та "юрисдикційних" адміністративних проваджень -

регулює провадження, які охоплюють процедури як розгляду скарг приватних осіб,

так і застосування заходів адміністративного примусу, включаючи застосування

адміністративних стягнень, а також заходів дисциплінарної відповідальності щодо

державних службовців.

У світлі наведеного ставлення до поняття "адміністративний процес" - має

ґрунтуватися па твердженні про те, що, на наш погляд, такого цілісного явища як

"адміністративний процес" в реальності не існує. Адже в найширшому вигляді

адміністративним процесом допустимо вважати лише процес застосування норм

адміністративного права як одну з форм реалізації цих норм.

Водночас усі інші варіанти тлумачення адміністративного процесу стосуються

конкретних процесуальних проявів діяльності, врегульованих нормами

адміністративного права. Фактично можна говорити про чотири основні сфери

застосування поняття "адміністративний процес". Це:

- порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністративне

судочинство);

- порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади у частині

внутрішньоорганізаційного управління, а також з підготовки та прийняття

нормативних й індивідуальних правових актів (так званий "позитивний"

адміністративний процес);

- порядок реалізаі ці повноважень органів виконавчої влади з розгляду скарг

приватних осіб (так званий квазіюрисдикційний адміністративний процес);

- порядок застосування заходів адміністративного примусу ("юрисдик-

ційний" адміністративний процес).

З усіх перелічених сфер право називатись власне адміністративним процесом

слід визнати лише за трьома останніми сферами. Адже "адміністративна" природа

процесу полягає саме в тому, що він здійснюється в "адміністративному" (або

позасудовому) порядку, а саме в межах діяльності органів і посадових осіб

публічної адміністрації - органів виконавчої влади і органів місцевого

самоврядування.

Водночас судовий розгляд справ - це аж ніяк не "адміністративний" порядок

Тому адміністративне судочинство можна лише дуже умовно віднести до видів

"адміністративного процесу", хоча і тільки за чіткого наголосу на "судовому"

характері процесу, а саме - "адміністративно-судовий процес".

Стосовно ж решти видів адміністративного процесу слід розуміти, що

перелічені сфери є цілком неоднорідними за якісними ознаками і тому потребують

конкретного термінологічного визначення. Це зайвий раз підтверджує думку, що

"адміністративний процес" є родовим поняттям, тобто науковою абстракцією,

матеріальне наповнення якого забезпечується винятково у вигляді конкретних

адміністративних проваджень.

Самі ж адміністративні провадження складаються із множини послідовно

здійснюваних дій, які у вітчизняній науці усталено називаються "процедурами".

Якщо ці дії спрямовані на розгляд і вирішення конкретних адміністративних справ

і прийняття індивідуальних адміністративних актів,

112

цілком логічно використовувати термін "адміністративні процедури".

У той же час іноді пропонується па основі виокремлення масиву названих

вище проваджень щодо розгляду і розв'язання індивідуальних адмі-

ністративних справ узагальнити порядок проведення кожного виду про-

вадження єдиним терміном "адміністративна процедура". Хоча у цьому є певна

логіка і до того ж це більше відповідало б нормотворчим традиціям ряду

європейський країн, вирішення цього питання, мабуть, залишається на

подальшу перспективу.

Значення адміністративних процедур. Названі процедури здатні істотно

сприяти підвищенню ефективності реалізації публічної влади, чіткому

виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але головне -

вони покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами

своїх прав і охорошовапих законом інтересів та стати дійовим засобом протидії

суб'єктивізму з боку службовців органів виконавчої влади.

Крім того, принципово важливим є те, що завдяки адміністративним прої

(єдурам фактичі ю як би "вирівнюються " правові позиції суб'єктів владних

повноважень талюдини - на противагу відносинам субординації, в яких, за

звичай, перебувають суб'єкти управлінських відносин.

На жаль, у діючому адміністративному законодавстві України саме про-

цедурна частина (за винятком хіба що традиційно розвиненого регулювання

адміністративно-юрисдикційпих проваджень) є найменш об'ємною та дос-

коналою. За пануючою з радянських часів традицією багатьма фахівцями не

враховується, що детальна регламентація в законі технологічно раціональних та

демократичних за своїм змістом процедур розгляду в адміністративному

порядку заяв та скарг, інших звернень приватних осіб - це чи не вирішальна

гарантія дотримання під час такого розгляду неупередженої, відповідальної та

"прозорої" поведінки службовців у відносинах зі згаданими особами.

Невипадково, що у більшості європейських країн існують відповідні

кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних

процедур. Причому такі закони складають серцевину адміністративного

законодавства і визначають рівень демократичності публічного управління цих

країнах.

У нашій країні застарілі стереотипи спрощеного ставлення до юридичної

регламентації процесуальних відносин у діяльності державного апарату дуже

стійкі, навіть серед фахівців. Багато хто з них і тепер вважає, що вимоги до

законодавчого врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно

"легшими", порівняно, наприклад, з правилами судового процесу. На цьому,

зокрема, іноді грунтують критичне ставлення до необхідності розробки проекту

Адміністративно-процедурного кодексу України.

У цьому зв'язку варто наголосити, що існування можливих складнощів для

сприйняття пересічним громадянином актів законодавства, присвячених

докладній регламентації адміністративних процедур - це не привід для відмови,

як дехто припускає, від подібної регламентації, а лише додатковий чинник, що

вимагає суттєвого удосконалення якості роботи державного апарату шляхом

значного відмищепня кваліфікації та професіоналізму державних службовців.

113

Для громадян же складність формалізованих адміністративних процедур аж

ніяк не повинна бути перешкодою, оскільки для них будь-яка процедура має

практичну цінність, урешті-решт, тільки у двох значеннях. З одного боку, має

бути забезпечена доступність і простота звернення до суб'єкта публічно-

владних повноважень з певною вимогою або за певною послугою, а з другого -

громадянинові потрібна оперативність (вчасність) отримання справедливого,

об'єктивного і законного результату розгляду поданої заяви чи скарги.

Варто уваги, що в європейській правовій практиці термін "адміністративна

процедура" застосовується для позначення окремої процесуальної дії або

певної їх сукупності, об'єднаних спільною процесуальною метою. Ад-

міністративна процедура виступає важливим елементом адміністративних

проваджень та адміністративного процесу в цілому.

У західноєвропейських країнах теорія адміністративного процесу отримала

значний розвиток впродовж останніх п'ятдесяти років. До цього часу країни-

засновниці ЄС традиційно визнавали юридичне значення тільки кінцевого акта

або рішення, а підготовчим провадженням надавалось незначне значення,

оскільки вони здійснювалися більшою мірою відповідно до критеріїв належної

організації, аніж відповідно до правових критеріїв. Відповідно, процесуальні

недоліки мали значення тільки в тій мірі, наскільки вони впливають на

недійсність адміністративного акту або рішення. Заходи, що призводили до

прийняття кінцевого адміністративного акту або рішення, мали незначне

внутрішнє значення, і тому вважалися несуттєвими у стосунках між

адміністрацією та громадянами.

Останніми десятиліттями ставлення до адміністративної процедури

кардинально змінилося. Так, у відомому посібнику Ради Європи „Адміністрація

і Ви" (1996р.) виділено основні принципи, що мають застосовуватися у

взаємостосунках між громадянами та органами публічної адміністрації*.

Зокрема, при унормуванні адміністративної процедури найбільш важливими є

такі принципи:

- доступ до публічних послуг - право кожного звертатися до органів

публічної влади, які, у свою чергу, зобов'язані діяти у належний спосіб.

Належний спосіб розгляду цих звернень залежить від характеру останніх і

визначається законом країни;

- право бути почутим - зацікавлені особи мають право подавати факти,

аргументи чи свідчення. У свою чергу органи публічної влади зобов'язані

поінформувати зацікавлену особу у відповідний час і у відповідний спосіб про

початок адміністративного провадження, а також про те, що зацікавлена особа

має право надати факти, свідчення або докази;

- право бути представленим та право на допомогу - зацікавлена особа має

право бути представленою, а також має право на допомогу протягом усього

адміністративного провадження, в якому вона задіяна;

- розумний строк - обов'язок органів публічної влади здійснювати ад-

" За європейською традицією цим терміном охоплюються органи виконавчої влади та органи місцевого

самоврядування.

114

міністративні провадження та ухвалювати за його підсумками кінцевий

адміністративний акт протягом розумно обґрунтованого часу;

- повідомлення про підстави та способи оскарження - адміністративний

акт має бути повідомлений усім зацікавленим особам, а також містити

підстави, на яких він був прийнятий, або містити чітке посилання на те, де

викладені такі підстави. Викладення підстав має бути відповідне, чітке і

достатнє, акт повинен містити вказівки на можливі засоби його оскарження;

- виконання адміністративних рішень - адміністративні рішення, які

надають право чи захист інтересу приватної особи повинні бути виконані

впродовж розумного строку. Нездатність органів публічної влади діяти від-

повідним чином підлягає судовому або позасудовому розгляду та може бути

підставою для компенсації.

З огляду на євроінтеграційні тенденції розвитку вітчизняного законодав-

ства, в Україні необхідно вже сьогодні повною мірою скористатися позитивним

європейським досвідом правового регулювання адміністративної процедури,

що є важливим напрямом реформування національної галузі адміністративного

права.

Отже, на сьогодні реформування вітчизняного адміністративного права - це

не далекосяжний намір чи бажання, а нагальна життєва необхідність, що

органічно пов'язана з євроінтеграційним вибором України. Радикально змінити

існуючий пострадянський "дух" і світоглядну ідеологію вітчизняного

адміністративного'права неможливо без докорінного перегляду колишніх

науково-правових стереотипів шляхом створення нової національної доктрини

даної правової галузі.

І хоча досягнення цієї вагомої мети розраховано на певну перспективу, вже

сьогодні треба поширювати та утверджувати ключові концептуальні позиції

згаданої доктрини як методологічне підґрунтя розв'язання складних проблем

розвитку правової системи України.

115

ЧАСТИНА 2.

ВИКОНАВЧА ВЛАДА ТА ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ

СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1. Система органів виконавчої влади*

Принцип розподілу влади, як нова політико-правова домінанта вітчизняного

державотворення, передбачає досить суворе розмежування саме на

конституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.

Поняття «система органів» має принаймні потрійне смислове навантаження.

По-перше, воно фіксує факт відокремленості певної групи державних органів, які

входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По- друге, окреслює

цілком визначений суб'єктний склад даної системи. По- третє, підтверджує

наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак,

притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового

призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність (багаторівневість)

внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними

ланками тощо.

З формуванням ефективно працюючої системи органів виконавчої влади (або

інакше — органів державного управління) пов'язуються великі надії, оскільки в

цьому полягає реальний засіб зміцнення виконавчої влади. Адже сьогодні рівень її

організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняє потребам динамічного

розвитку нашого суспільства, енергійного формування нового соціально-

економічного укладу та демократичної правової держави.

Виправленню такого становища сприятиме послідовне і чітке конституційне

відтворення науково обгрунтованої моделі організації виконавчої влади, яка має

спиратися в тому числі й на і іаведені вище аспекти тлумачення «системи органів»

виконавчої влади. В проекті Конституції України 1996 р. запропоновано в цілому

прийнятий підхід до вирішення даного завдання.

Найбільш наочно реалізований перший аспект, пов'язаний з відокремленням

органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Зокрема, це

досягнуто в офіційному проекті шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх

органів держави терміну «органи державної влади» (ст. 5); б) виділення серед

останніх таких видів, як «органи законодавчої, виконавчої та судової влади» (ст. 6).

При цьому розробники офіційного проекту вдало уникнули спокуси (хоча за це

їх часом гостро критикували) вичерпно ідентифікувати існуючі види державних

органів з трьома гілками державної влади. Саме тому, до речі, архітектоніка

проекту побудована відповідно не до цих гілок, а до видів державних органів.

Теоретичною підставою вказаного підходу є відмова від досить поширеного

буквального тлумачення «розподілу» влади. Натомість розподіляється не сама

влада, а механізм її здійснення. Він структурується на: 1) функціональному та 2)

суб'єктному (інституційному) рівнях.

'Авер'янов В.Б. Система органік виконавчої влади // Юридический вестник. Научно-публицис- тический

журнал. - 1996. - № 1. - С. 82-85.

116

На першому рівні розподіл влади характеризує основні функціональні напрями

діяльності держави — законотворення, правореалізація і правосуддя.

На другому рівні — організаційний устрій держави, який складається з державних

органів різних видів — законодавчих, виконавчих і судових — з притаманною їм

компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями.

При цьому важливо зрозуміти, що, так би мовити, «класична» триада гілок влади

— законодавча, виконавча і судова — не охоплює вичерпно всіх існуючих видів

державних органів. Адже доктрина «розподілу» будується на деяких узагальнених

(типових) функціях держави. Разом з тим реальна організаційна структура держави

детермінується не лише одним цим фактором. Вона обумовлюється також більш

конкретними функціями та завданнями, що випливають із життєвих потреб організації

державного та суспільного життя країни. Тому поряд з державними органами, які

більш-менш співпадають з «класичними» гілками влади, існують органи, що мають

змішаний, перехідний або наскрізний характер (наприклад, президент, органи

прокуратури).

Останнє твердження дозволяє побачити певну обмеженість конституційного

положення частини другої ст. 6 проекту, де не враховані державні органи, які прямо не

визначені органами законодавчої, виконавчої або судової влади. Оскільки можливе

помилкове тлумачення, що на інші державні органи вимога конституційної законності

не поширюється, тому було б правильно тут замість видових характеристик органів

використати узагальнюючий термін «органи державної влади».

Стосовно другого аспекту — пов'язаного з окресленням певного кола суб'єктів, що

входять до складу системи органів виконавчої влади, то зовні його конституційне

відтворення не викликає зауважень.

Оскільки, з одного боку, розробники проекту обгрунтовано об'єднали усі

ієрархічні рівні органів виконавчої влади (як центральні, так і місцеві) в одному розділі

VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади».

З іншого боку, розробники досить повно врахували усю складність і специфічність

відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. А саме те, що у статусі

Президента як глави держави окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої

влади. Причому їх обсяг прямо залежить від обраної форми державного правління: цей

обсяг більше у президентській республіці; менше — у парламентській республіці.

В сучасних умовах вітчизняного державотворення народження інституту

президентства було обумовлено об'єктивними вимогами перехідного періоду щодо

серйозного зміцнення виконавчої влади. Введення поста Президента

супроводжувалось підвищеним громадським очікуванням щодо посилення впливу

держави, її владних структур на процеси соціально- економічних та державно-

правових перетворень в країні.

Тому природньо зазначити, що за умови визнання політичної доцільності

існування президентури, доцільно максимально використати, насамперед, об'єднуючі і

координуючі можливості статуса глави держави для посилення дієвості виконавчої

влади. Тобто, в такому розумінні слід скористатись більше перевагами президентської

республіки. В протилежному випадку об'єктивних передумов для збереження

позапарламентського

117

способу обрання Президента просто немає.

Хоча президент при будь-якій формі правління має безпосереднє відношення до

виконавчої влади, проте його не можна цілком ідентифікувати з цією (як, зрештою, і з

іншими) гілкою влади. Постать президента як глави держави має, так би мовити,

«наскрізне» значення щодо гілок влади, характеризуючись певними інтегруючими,

об'єднуючими ознаками.

Отже, реальне становище Президента, яке має знайти відображення у Конституції,

полягає у тому, що він не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає главою держави

із значними компетенційними преференціями (насамперед кадровими) у сфері виконавчої

влади. Інакше кажучи, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально,

тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції), але не структурно, тобто не як

окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади.

Саме тому в проекті відсутнє визначення Президента як «глави виконавчої влади». І це

— цілком закономірне і єдино правильне рішення. Тому що «глава влади» — це найвищого

рівня суб'єкт цієї влади, тобто самостійна структурна ланка певної системи органів.

Зовсім невипадково, що формула «глава виконавчої влади» практично не

використовується у світовій конституційнотворчій практиці (крім конституцій окремих

республік). Нагадаємо, що навіть для президентських республік поширеним є визнання

президента як глави уряду, але не виконавчої влади. До того ж, окрім очевидної

теоретичної помилковості згаданої формули, вона так чи інакше сприяє орієнтації на

зосередження в руках президента надто великих повноважень, що недоцільно також і з

політичних міркувань.

Здавалось би, схвальна оцінка проведеної в офіційному проекті думки про

невключения Президента до системи органів виконавчої влади, на жаль, не

підтверджується подальшим аналізом. А саме з огляду на новацію у частині другій ст.

1 1 1 y порівнянні з варіантом Робочої групи, схваленим Конституційною комісією 23

листопада 1995 р. (в цьому варіанті — ст. 113). Дана новація полягає у встановленні

відносин «підпорядкованості» між Кабінетом Міністрів і Президентом України.

За своїм змістом інститут «підпорядкованості» стосовно до державних органів

визначає максимальну ступінь адміністративної залежності органу нижчого структурного

рівня у стосунках з органом вищого рівня. Звідси, підпорядкованість Кабінета Міністрів

Президентові означає, що останній виступає вищою структурною ланкою щодо Уряду,

тобто, що Президент входить структурно до системи органів виконавчої влади.

Інакше кажучи, завдяки згаданій новації в проекті за суттю фактично відновлена

неприйнята конституційна формула «глава виконавчої влади».

Варто додати, що також неприйнятим є запропоноване деякими фахівцями

встановлення так званої «подвійної» підпорядкованості Кабінета Міністрів — Президентові

та парламенту. Це взагалі суперечить вимозі дотримання відносної самостійності

законодавчої та виконавчої гілок влади. Окрім того, досить небезпечним є поява додаткової

підстави для політичного протистояння у стосунках між парламентом і главою держави.

Виходячи із викладеного, найбільш доцільним варіантом слід вважати

118

конституційне визначення статусу Кабінета Міністрів через встановлення його

«підконтрольності та відповідальності» перед Президентом і «відповідальності»

перед Парламентом.

В межах третього аспект)- — пов'язаного із системостворюючими ознаками

організаційного механізму виконавчої влади — необхідно звернути увагу головним

чином на те, ідо справжнє зміцнення цієї гілки влади, підвищення її ефективності

неможливе без створення дієвої виконавської «вертикалі» влади. Саме завдяки

останній досягається належна реалізація рішень влади зверху донизу.

У змісті самої виконавської вертикалі першорядне значення має чітке визна-

чення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль керуючого

«центру». Причому з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати

діял ьі іості ієрархічі ю організоваї юї системи можуть бути забезпечені за умови її

моноцентричної (а не поліцентричі юї) структурної побудови. Тобто, за умови,

коли усі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного (а

не декількох) владно-організаційного центру.

Виходячи з існуючої на цей час та прогнозуємої в проекті форми державного

правління змішаного (президентсько-парламентарного) типу, закономірно

пов'язаної з так званим дуалізмом на вищому ієрархічному рівні виконавчої влади,

слід покласти в основу управлінської вертикалі модель своєрідного «складного

центру». Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів

— Президента і Кабінета Міністрів.

Специфічність даної моделі втому, що відношення цих суб'єктів до гілки

виконавчої влади не є однаковим. Якщо уряд входить до неї саме як окрема,

самостійна структурна ланка системи органів, то Президент — як вже зазначалось,

лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої

влади.

Звідси, до речі, випливає розуміння того, що визначення «носій виконавчої

влади» і «структурна ланка системи органів виконавчої влади» цілком не збе-

рігаються. Зокрема, це наочно підтверджується на прикладі поста Президента.

Згідно з моделлю «складного центру» правовий статус Уряду, якій очолюється

Прем'єр-міністром, не може і не повинен мати якесь знижене другорядне значення

у сфері виконавчої влади. Навпаки, саме Кабінет Міністрів має бути вищою

структурною ланкою державного управління, на яку покладається практичне

здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади. В тому числі і тих, які

віднесені до відання Президента, але не є його виключно одноособовими

компетенційними преференціями (скажімо, щодо кадрових призначень).

На жаль, в офіційному проекті зроблені дещо інші акценти. Крім вже зга-

даного помилкового встановлення «підпорядкованості» Кабінета Міністрів

Президентові, недосконалим є саме визначення Кабінета Міністрів (ст.111).

По-перше, невдалим є вилучення запропонованого Робочою групою

визначення Кабінета Міністрів як «Уряду», що звичайно, зменшує його політичну

вагу.

По-друге, визначення Кабінета Міністрів як «центрального» органу виконавчої

влади занижує його організаційно-правовий рівень, оскільки у ст.

119