Балашенко С.А., Макаровa Т.И., Лизгаро В.Е. и др. Экологическое право
Подождите немного. Документ загружается.
и видам ООПТ. Вместе с тем заповедник обладает определенными
отличительными чертами. «Характер и главная цель охраны и использования
заповедной территории; степень сложности расположенного на этой
территории природного комплекса; продолжительность и содержание
устанавливаемого ограничительного режима – вот те условия, которые дают
возможность выделить заповедник среди других категорий особо
охраняемых природных территорий и объектов»
113
.
Согласно ст. 18 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых
природных территориях» заповедником является территория, объявленная с
целью сохранения в естественном состоянии природных комплексов и
объектов, изучения генетического фонда животного и растительного мира,
типичных и уникальных экологических систем и ландшафтов, создания
условий для обеспечения естественного течения природных процессов. Для
управления заповедником создается юридическое лицо– государственное
природоохранное учреждение, которое не имеет в качестве цели своей
деятельности извлечение прибыли, является некоммерческой организацией,
создается в форме финансируемого за счет средств государственного
бюджета природоохранного учреждения.
Исходя из общего понятия ООПТ и норм, приведенных выше,
необходимо отметить, что главной юридической особенностью заповедника
является двойное содержание этого понятия. С одной стороны – это особо
охраняемая законом, неприкосновенная территория, полностью исключенная
из любых видов хозяйственной деятельности и рекреации, на которой
естественные ландшафты сохраняются в ненарушенном состоянии. Таким
образом отражается территориальный (пространственный) аспект в
понимании заповедника. Но заповедник – это не только территория, с другой
стороны, он является природоохранным учреждением с правами
юридического лица, выполняющим определенные задачи, не
противоречащие, естественно, принципам сохранности территории
(выполнение научно-исследовательских работ; ведение эколого-
просветительской работы и др.).
Специфика целевого назначения заповедника предопределяет вторую его
особенность, которая состоит в исключении всего природного комплекса из
хозяйственного использования. В связи с этим в состав земель заповедника,
образующих его территорию, входят только земли, предоставленные в
постоянное пользование государственному природоохранному учреждению,
осуществляющему управление заповедником. Земли собственников
земельных участков, землевладельцев и землепользователей, расположенные
в границах заповедника, но не образующие его территорию, объявляются
охранной зоной заповедника.
Объявление, преобразование и прекращение функционирования
заповедника осуществляются решением Президента Республики Беларусь,
Совета Министров Республики Беларусь по представлениям Министерства
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Представления об объявлении, преобразовании и прекращении
функционирования заповедников готовятся в соответствии с порядком,
определенным Министерством природных ресурсов и охраны окружающей
среды Республики Беларусь.
Необходимо отметить, что в системе заповедников выделяются
биосферные заповедники. Их задачи, структура и порядок образования
обладают определенной спецификой. Первые биосферные заповедники
начали создаваться в 1975 г. в соответствии с научной программой ЮНЕСКО
«Человек и биосфера», цель которой состоит в проведении комплексных
исследований воздействия человека на естественные процессы в природе. В
рамках проекта был поставлен вопрос о создании международной сети
биосферных заповедников (biosphere reserves). Рассматриваемым документом
определялись главные задачи, стоящие перед биосферными заповедниками:
сохранение и восстановление типичных и уникальных экосистем, их
генетического фонда; проведение экологического мониторинга; изучение
влияния антропогенных факторов на естественные экосистемы;
природоохранительное просвещение и подготовка кадров экологов. Таким
образом, функции биосферных заповедников гораздо шире и разнообразнее,
чем у обычных, в связи с чем в биосферных заповедниках предусматривается
разделение территории на отдельные участки (зоны) с различным правовым
режимом,
в границах некоторых зон допускается строго контролируемый туризм. Все
вышесказанное весьма актуально для Республики Беларусь, так как, несмотря
на отсутствие в законодательстве понятия «биосферный заповедник»,
единственный природный заповедник, функционирующий на территории
республики, имеет статус биосферного (Березинский биосферный
заповедник). В 1993 г. международный комитет ЮНЕСКО придал
национальному парку «Беловежская пуща» статус биосферного резервата.
Таким образом, правовой режим биосферного заповедника отличается от
режима обычных заповедников и требует специального закрепления в Законе
Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях». Это
может быть норма, устанавливающая статус биосферного заповедника (либо
биосферного резервата) как природоохранного учреждения международного
значения,
а также особенности правового режима, выражающиеся, в первую очередь, в
функциональном зонировании территории, особых задачах и др.
114
Следует отметить, что в Республике Беларусь помимо природных
заповедников допускается создание заповедников различного вида, которые
не относятся к ООПТ. Так, специфическим видом заповедника является
Полесский радиационно-экологический заповедник, образованный в связи с
радиоактивным загрязнением части территории Республики Беларусь.
Теоретически такой вид заповедника нигде в литературе не выделяется. Его
правовой режим установлен в соответствии с Законом Республики Беларусь
«О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному
загрязнению в результате катастрофы на ЧАЭС». Имея статус заповедника,
территория охватывает зону отчуждения (эвакуации) радиоактивно
загрязненных территорий, а сам заповедник выполняет административную
задачу: на него возложено управление зоной эвакуации.
Природные заповедники следует отличать и от историко-культурных
заповедников, которые создаются с целью особой охраны не природного
комплекса, а ансамблей и комплексов памятников истории и культуры,
представляющих особую историческую, научную, художественную или
иную культурную ценность. В Республике Беларусь одним из примеров
такого вида заповедника может служить национальный историко-
культурный заповедник «Несвиж», образованный в 1994 г.
§ 4. Правовой режим национальных парков
В соответствии со ст. 23 Закона Республики Беларусь «Об особо
охраняемых природных территориях» национальным парком является
территория, объявленная с целью сохранения в естественном состоянии
природных комплексов и объектов, восстановления нарушенных природных
комплексов и объектов, имеющих особую экологическую, историко-
культурную и эстетическую ценность,
и устойчивого их использования в природоохранных, научных,
просветительных, оздоровительных и рекреационных целях. Анализ
приведенной нормы показывает, что характерной особенностью
национального парка по сравнению с другими категориями ООПТ является
одновременное выполнение таких задач, как сохранение компонентов
природной среды и в то же время создание условий для просветительской,
оздоровительной и рекреационной деятельности. Сочетание этих
взаимосвязанных и в то же время противоречивых целей предъявляет особые
требования к правовому режиму национального парка. На территории парка
разрешены определенные административные действия, без которых парку
невозможно полностью и качественно выполнять свои функции (например,
строительство объектов обслуживания посетителей; строительство и ремонт
дорог, связанных с задачами и целями национального парка; различные
биотехнические мероприятия). При этом с целью сохранения ценных
экосистем парк разделяется на отдельные зоны:
• заповедная зона, предназначенная для сохранения в естественном
состоянии природных комплексов и объектов, обеспечения условий их
естественного развития, в границах которой запрещаются все виды
деятельности, кроме проведения научных исследований и мероприятий по ее
охране;
• зона регулируемого использования, предназначенная для сохранения
природных комплексов и объектов, обеспечения условий их естественного
развития и восстановления, в границах которой устанавливается режим
охраны и использования, ограничивающий отдельные виды хозяйственной и
иной деятельности и использование природных ресурсов в соответствии с
положением о национальных парках;
• рекреационная зона, предназначенная для осуществления туризма,
отдыха и оздоровления граждан, в границах которой устанавливается режим,
обеспечивающий охрану и устойчивое использование рекреационных
ресурсов;
• хозяйственная зона, предназначенная для обеспечения
функционирования национального парка, в границах которой
осуществляется хозяйственная и иная деятельность с использованием
природоохранных технологий, не препятствующая сохранению особо
охраняемых природных комплексов и объектов, туристических и
рекреационных ресурсов.
В случае необходимости в национальном парке может предусматриваться
выделение также других зон, необходимых для обеспечения
функционирования национального парка, жизнедеятельности местного
населения, эксплуатации хозяйственных и иных объектов парка. Каждая из
названных зон может быть территориально разобщена и состоять из
нескольких участков, расположенных в разных местах национального парка.
Еще одной особенностью правового положения национальных парков
является включение в их состав как земель, предоставленных в постоянное
пользование государственному природоохранному учреждению,
осуществляющему управление национальным парком, так и земель иных
землепользователей.
Национальные парки создаются по решению Президента Республики
Беларусь или Совета Министров Республики Беларусь по представлениям
Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики
Беларусь. Для управления национальным парком создается юридическое
лицо – государственное природоохранное учреждение. Согласно ч. 3 ст. 24
Закона «Об особо охраняемых природных территориях» при объявлении или
преобразовании национального парка решением Президента Республики
Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь утверждается Положение,
в котором конкретизируется его правовой режим. В литературе отмечается,
что для упорядочения отношений, возникающих в связи с установлением
режима охраны и использования национальных парков, придания им
стабильности, положения о каждом национальном парке целесообразно
утверждать Указом Президента Республики Беларусь
115
. Такой подход
можно признать целесообразным в силу того, что в соответствии с
законодательством национальные парки находятся в ведении Управления
делами Президента Республики Беларусь.
Таким образом, в качестве отличительных особенностей национальных
парков, имеющих юридическое значение, называются следующие:
«возможность устойчивого использования данных территорий в
хозяйственной и иной деятельности, ограничиваемая природоохранными
задачами; установление территориально дифференцированного режима
охраны и использования, основанного на функциональном зонировании
территории национального парка; создание юридического лица для
управления территорией»
116
.
В настоящее время в Республике Беларусь функционируют четыре
национальных парка: Нарочанский, Припятский, Беловежская пуща и
Браславские озера.
§ 5.Правовой режим заказников
В соответствии со ст. 29 Закона Республики Беларусь «Об особо
охраняемых природных территориях» заказником является территория,
объявленная с целью сохранения, воспроизводства и восстановления
природных комплексов и объектов, природных ресурсов одного или
нескольких видов в сочетании с ограниченным и согласованным
использованием других природных ресурсов.
Выделяют следующие виды заказников:
• ландшафтные или комплексные, предназначенные для сохранения и
восстановления ценных природных ландшафтов и комплексов;
• биологические (ботанические, зоологические), предназначенные для
сохранения и восстановления редких, исчезающих, а также ценных в
экологическом, научном, хозяйственном и культурном отношении растений,
животных или отдельных особо ценных участков леса;
• водно-болотные, предназначенные для сохранения водно-болотных
угодий, имеющих особое значение главным образом в качестве мест
обитания водоплавающих птиц, в том числе в период миграции;
• гидрологические (болотные, озерные, речные), предназначенные для
сохранения и восстановления ценных водных объектов и связанных с ними
экологических систем;
• геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов или
комплексов неживой природы;
• палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых
природных объектов и их комплексов.
Различное целевое назначение заказников предопределяет особенности их
правовых режимов (строгая охрана всего природного комплекса либо его
частей; охрана одного или нескольких компонентов природной среды), и в
связи с этим на территории различных видов заказников могут быть
запрещены отдельные виды деятельности. К таковым могут быть отнесены:
распашка земель, отдельные виды лесопользования, охота и рыболовство,
выпас скота, сенокошение, сбор ягод, плодов и цветов, выкапывание корней,
клубней и луковиц растений; добыча полезных ископаемых и производство
других работ, связанных с пользованием недрами; предоставление участков
под застройку; мелиоративные работы, а также другие действия, могущие
вызвать изменение естественного гидрологического режима; использование
ядохимикатов; туризм и другие формы организованного отдыха населения;
движение механизированного транспорта вне дорог и водных путей общего
пользования, вызывающее или могущее вызвать гибель растительного и
животного мира; изыскания и научные исследования, связанные с
нарушением или разрушением природных комплексов и объектов.
По административному статусу заказники могут быть республиканского и
местного значения. Объявление, преобразование и прекращение
функционирования заказника республиканского значения осуществляются на
основании решения Совета Министров Республики Беларусь по
представлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей
среды Республики Беларусь или иного республиканского органа
государственного управления, а заказника местного значения – на основании
решения соответствующего местного исполнительного и распорядительного
органа по представлению территориальных органов Министерства
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или
иного органа государственного управления.
Объявление территории заказником допускается как с изъятием, так и без
изъятия земельных участков у землевладельцев и землепользователей. Не
изымаются земельные участки у землевладельцев и землепользователей при
условии соблюдения ими режима охраны и использования заказника. Для
управления заказником юридическое лицо, как правило, не создается, однако
такая возможность законодательством предусмотрена. Организация
природоохранной деятельности в границах заказника обеспечивается
государственным органом, в оперативное управление которого он передан. В
границах заказника с учетом специфики расположенных на его территории
особо охраняемых природных комплексов и объектов положением о
заказнике устанавливается единый или территориально
дифференцированный режим его охраны и использования с ограничением
отдельных видов деятельности и природопользования. Особенности режима
охраны и использования каждого заказника согласовываются с
землепользователями и землевладельцами, участки которых расположены в
границах заказника. Данные лица обязуются соблюдать установленный
режим охраны и использования заказника.
§ 6.Правовой режим памятников природы
В соответствии со ст. 35 Закона Республики Беларусь «Об особо
охраняемых природных территориях» памятниками природы объявляются
уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, историко-
культурном и эстетическом отношении природные комплексы и объекты с
занимаемой ими территорией с целью обеспечения условий сохранения
уникальных, эталонных и иных ценных качеств, присущих данному
природному комплексу или объекту, в интересах будущих поколений.
Указанная форма правовой охраны природных объектов имеет в
отдельных случаях преимущества в сравнении с организацией заповедников,
национальных парков, заказников. Во-первых, учреждение памятника
природы и выполнение его охранного режима не влечет за собой больших
расходов; во-вторых, объявление отдельных объектов памятниками природы
не требует изъятия больших территорий из хозяйственного использования; в-
третьих, повышается ответственность местных исполнительных и
распорядительных органов, в оперативное управление которых передан
памятник природы
117
.
В зависимости от особенностей объекта охраны памятники природы
подразделяются на следующие виды:
• ботанические (ботанические сады, дендрологические парки,
произведения садово-паркового искусства, участки леса с ценными
древесными породами, отдельные вековые или редких пород деревья и их
группы, участки территории с реликтовой или особо ценной
растительностью, места произрастания видов растений, находящихся под
угрозой исчезновения и т. п.), предназначенные для сохранения,
восстановления, изучения и обогащения разнообразия объектов
растительного мира, ценных в экологическом, научном, культурном и
хозяйственном отношении. Необходимо отметить, что отнесение
ботанических садов, дендрологических парков к категории особо
охраняемых природных территорий представляется спорным в силу
определения объекта экологических правоотношений, где решающее
значение имеет признак экологической взаимосвязи данного объекта с
окружающей средой. Таким образом, растения, выращенные или
помещенные в ботанический сад, будучи изъятыми человеком из
экологической системы природы, перестали влиять на ход естественного
процесса и по этой причине вышли из круга объектов экологических
правоотношений. Более правильной представляется позиция, воспринятая
Законом Республики Беларусь «О растительном мире», согласно которой
ботанические и дендрологические сады наряду с питомниками, оранжереями
отнесены к «специализированным объектам» по разведению дикорастущих
растений, сохранению их генетического фонда и восстановлению в
естественной среде произрастания;
• гидрологические (озера, болота, участки рек с поймами, водохранилища
и пруды, участки старинных каналов, родники и т.п.), предназначенные для
сохранения и восстановления небольших по размерам ценных водных
объектов;
• геологические (обнажение ледниковых отложений и коренных пород,
характерные элементы рельефа, крупные валуны и их скопления, другие
геологические объекты), предназначенные для сохранения небольших по
размерам ценных объектов или комплексов неживой природы.
Объявление природных комплексов или объектов с занимаемой ими
территорией памятником природы допускается как с изъятием земельных
участков, так и без такового у землевладельцев и землепользователей, на
участках которых расположены природные комплексы или объекты,
объявленные памятником природы. На каждый памятник природы
утверждаются охранные документы. Для управления памятником природы
или группой памятников природы юридическое лицо, как правило, не
создается. Организация природоохранной деятельности в границах
памятника природы обеспечивается государственным органом, в
оперативное управление которого он передан.
Учреждение памятников природы республиканского значения с изъятием
земельных участков у землевладельцев и землепользователей
осуществляется решением Совета Министров Республики Беларусь по
представлениям Министерства природных ресурсов
и охраны окружающей среды Республики Беларусь или иного
республиканского органа государственного управления. Памятники природы
республиканского значения без изъятия земельных участков у
землевладельцев и землепользователей создаются по решению Министерства
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Решение об объявлении памятников природы местного значения
принимается местными органами по представлениям территориальных
органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды
Республики Беларусь или иного органа государственного управления.
§ 7. Правовая охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения
видов растений и животных
Особой охране со стороны государства подлежат редкие и находящиеся
под угрозой исчезновения виды растений и животных. Следует отметить, что
понятие «редкие и исчезающие виды» изначально было определено на
международном уровне. Так, в соответствии с Соглашением о книге редких
и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений –
Красной книге государств– участников СНГ, «редкие и находящиеся под
угрозой исчезновения виды животных и растений означают те виды
(подвиды, популяции) животных, растений и грибов, о которых имеются
данные о сокращении численности и/или ареала, неблагоприятных
изменениях условий их существования, крайней ограниченности
распространения и малочисленности популяций, свидетельствующие о
необходимости принятия специальных мер по их сохранению и
восстановлению на территории государства». Данное понятие до последнего
времени не раскрывалось в национальном законодательстве. С принятием в
2007 г. Закона Республики Беларусь «О животном мире» определены
критерии отнесения отдельных видов животных к «редким или
исчезающим». Так, согласно ст. 1 вышеназванного Закона под дикими
животными, относящимися к редким и находящимся под угрозой
исчезновения видам, понимаются дикие животные отдельных видов, в
отношении которых есть данные мониторинга животного мира и
государственного кадастра животного мира, указывающие на ежегодное в
течение десяти лет или трех поколений (из двух случаев выбирается большее
по временному интервалу значение) сокращение их численности и (или)
ареала, неблагоприятные изменения условий среды их обитания,
ограниченность распространения и малочисленность популяций.
Правовая охрана рассматриваемых видов растений и животных
осуществляется по ряду направлений. Прежде всего они включаются в
Красную книгу Республики Беларусь, которая является основным научным
документом, определяющим современное состояние редких и находящихся
под угрозой исчезновения на территории Республики Беларусь видов
дикорастущих растений и диких животных. На основании данных Красной
книги осуществляется долгосрочное прогнозирование и разработка
практических мер, направленных на охрану, воспроизводство и
рациональное использование таких растений и животных. Положение о
Красной книге Республики Беларусь было утверждено Советом Министров
БССР в 1979 г. Работу по выявлению на территории республики диких
растений и животных редких видов проводит Национальная академия наук
Беларуси. На основе полученных материалов данной научной организацией
осуществляется подготовка обоснования необходимости включения
отдельных видов в Красную книгу Республики Беларусь или их исключения
из нее. Список редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких
животных, включаемых в Красную книгу Республики Беларусь, утвержден
Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей
среды Республики Беларусь. Названный орган государственного управления
осуществляет ведение Красной книги Республики Беларусь, организацию
учета и контроля состояния включенных в нее видов.
В соответствии с Законом Республики Беларусь «О животном мире»
местные Советы депутатов передают под охрану пользователям земельных
участков и (или) водных объектов выявленные места обитания диких
животных редких видов. Такие действия производятся по представлению
соответствующего территориального органа Министерства природных
ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь,
согласованному с Национальной академией наук Беларуси. Пользователю
земельного участка и (или) водного объекта, которому передается под охрану
место обитания диких животных, относящихся к видам, включенным в
Красную книгу Республики Беларусь, выдаются паспорт места обитания
таких животных и охранное обязательство, предусматривающее
специальный режим охраны и использования этого места.
Согласно ст. 24 Закона Республики Беларусь «О растительном мире»
самовольный сбор или уничтожение дикорастущих растений, относящихся к
видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, и их частей либо
совершение иных действий, которые могут привести к их гибели,
сокращению численности или нарушению среды произрастания,
запрещаются. Аналогичную норму содержит Закон Республики Беларусь «О
животном мире», в соответствии со ст. 17 которого запрещается самовольное
изъятие диких животных, относящихся к видам, включенным в Красную
книгу Республики Беларусь, их незаконный оборот, а также совершение
иных действий, которые могут привести к их гибели, сокращению
численности или нарушению среды их обитания.
В качестве второго направления охраны редких и находящихся под
угрозой исчезновения видов растений и животных можно назвать
установление правил, содержащих запреты, требования о получении
разрешения или другие специальные условия в отношении охраны, изъятия,
содержания, хранения, экспонирования или торговли такими растениями и
животными, сохранения, охраны и восстановления среды их обитания
(произрастания), а также в отношении экономической деятельности, в
процессе которой они используются в качестве сырья, иных целях
потребления или реализации. Такие правила устанавливаются
Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды
Республики Беларусь.
Самостоятельным направлением охраны редких и находящихся под
угрозой исчезновения видов дикорастущих растений и диких животных
является регулирование международной торговли такими видами. В марте
1973 г. в Вашингтоне принята Конвенция по международной торговле
видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения
(СИТЕС), которая вступила
в силу 1 июля 1975 г. Конвенция по своему характеру является глобальной, и
в настоящее время в ней участвует более 110 государств, включая
Республику Беларусь. Необходимость принятия рассматриваемого документа
была связана с тем, что международная торговля представителями дикой
фауны и флоры является одной из причин сокращения популяций многих
животных и растений. Поэтому в основу данной Конвенции положен
согласованный сторонами-участницами Список редких и находящихся под
угрозой исчезновения видов животных и растений, торговля которыми может
нанести ущерб их природным популяциям и, следовательно, торговлю
которыми необходимо контролировать с помощью согласованных
международных процедур. Последние включают в себя
в основном выдачу разрешений установленного международного образца
странами–участницами Конвенции, по которым осуществляется экспорт,
импорт и реэкспорт занесенных в согласованные Списки видов животных и
растений. Действие Конвенции при этом распространяется как на виды, так и
на их части и дериваты. Административным органом по Конвенции СИТЕС в
Республике Беларусь, выдающим такие разрешения, является Министерство
природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
§ 8. Понятие и правовой режим природных территорий, подлежащих
специальной охране
Понятие территории, подлежащей специальной охране, наряду с
термином «особо охраняемые природные территории» впервые было введено
в новой редакции Закона Республики Беларусь