Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды)

Подождите немного. Документ загружается.

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН

АКАДЕМИЧЕСКИЙ ПРАВОВОЙ УНИВЕРСИТЕТ

М.М. БРИНЧУК

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

(ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ)

Рекомендовано Министерством

общего и профессионального образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности «Юриспруденция»

МОСКВА

ЮРИСТЪ

1998

УДК 349.6(075.8) ББК 67.407

Б87

Рецензенты:

О.И. Крассов, доктор юридических наук, профессор;

кафедра правовой охраны окружающей среды юридического

факультета Санкт-Петербургского государственного университета;

кафедра аграрного и экологического права

Московской государственной юридической академии

БринчукМ.М.

Б87

Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших

юридических учебных заведений. – М.:Юристъ, 1998.–688с.

ISBN 5-7975-0090-6 (в пер.)

Учебник написан в соответствии с программой курса «Экологическое

право», одобренной Академическим правовым университетом при институте

государства и права РАН, Московской государственной юридической

академией и Международным университетом, на основе анализа

законодательства Российской Федерации об окружающей среде и практике его

применения.

Для студентов и преподавателей высших учебных заведений, работников

законодательных и исполнительных органов, суда, прокуратуры и

арбитражного суда, для всех, кто занимается решением вопросов собственности

на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от

вредных воздействий, охраны и защиты экологических прав и законных

интересов человека и гражданина в нашей стране, а также для тех, кто

проявляет интерес к этой сфере.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407

ISBN 5-7976-0090-6

Посвящаю маме –

Анне Михайловне Бринчук.

Введение

Юридическое экологическое образование – самостоятельное направление

деятельности государства в области правового регулирования

природопользования и охраны окружающей среды, одна из функций

государственного управления в данной сфере. В рамках этого направления

решается задача не только подготовки юристов-экологов, но и более общая и

существенная – экологического воспитания и формирования экологической

культуры, воспитания и формирования гражданских качеств будущих юристов.

Охрана природы – дело каждого.

Далеко не все студенты, которые будут пользоваться этим учебником,

станут юристами-экологами. Однако, работая по юридическим специальностям

в любой сфере – законодательной, исполнительной, судебной, в

предпринимательских структурах или общественных формированиях, они будут

сталкиваться с необходимостью решать экологические проблемы. Хотя юристы

не дают особой клятвы типа клятвы Гиппократа, они не могут не нести

моральной ответственности перед обществом, в том числе перед своими

родными и близкими, за высоконравственное исполнение своего долга в

отношении нашей общей прародительницы – природы. Поэтому любой юрист,

не будучи экологом, должен внести свой вклад в решение острейших

экологических проблем.

Этот учебник, как и всякий другой, отражает как собственную позицию

автора по вопросам экологического права, так и достижения многих ученых и

практиков. Поэтому считаю своим долгом назвать людей, внесших вклад в

развитие права окружающей среды. Это – Г.А. Аксененок, В.И. Андрейцев,

В.П. Балезин, Г.С. Башмаков, А.И. Бобылев, Р.Д. Боголепов, С.А. Боголюбов,

М.И. Васильева, В.П. Виноградов, С.В. Виноградов, Е.Е. Вылегжанина,

А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, В.Г. Емельянова, Б.В. Ерофеев,

Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Жариков, Э.Н. Жевлаков, Ю.А. Жураев,

А.А. Забелышенский, Л.А. Заславская, Т.Р. Захарченко, Т.В. Злотникова,

И.А. Иконицкая, А.И. Иойрыш, А.Б. Искоян, А.И. Казанник, Н.Д. Казанцев,

Т.Г. Калиниченко, Б.Д. Клюкин, О.М. Козырь, О.С. Колбасов, С.Н. Кравченко,

Н.И. Краснов, О.И. Крассов, В.В. Круглов, Н.Р. Малышева, В.Л. Мищенко,

A.M. Муртазалиев, Г.А. Некрасова, Е.В. Новикова, Г.И. Осипов, Н.Т. Осипов,

И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, Г. Н. Полянская, Н.А. Сыродоев, Ф.М. Раянов,

Б.Г. Розовский, Р.Б. Рюмина, А.С. Тимошенко, А.А. Транин, Л.П. Фомина,

Э.Ф.Шаретдинов, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюк, В.Н. Яковлев... Этот

перечень имен всегда остается открытым.

Охрана природы с давних пор рассматривается теоретиками права в

качестве одной из основных и постоянных функций государства. Данное

обстоятельство является дополнительным свидетельством особой важности

экологического права как учебной дисциплины в юридических институтах и на

юридических факультетах университетов. С учетом этого автор подходил к

подготовке учебника.

Учебник написан с учетом мировых тенденций развития экологического

права. Он основан также на анализе действующего российского

законодательства в сфере взаимодействия общества и природы. В учебнике

отражены прогрессивные новейшие тенденции развития экологического права.

Они касаются расширения сферы правового регулирования экологических

отношений, определения эколого-правового статуса человека и гражданина и

демократизации российского права окружающей среды, в частности вовлечения

граждан в дело подготовки и принятия экологически значимых решений.

Важнейшее место в учебнике уделено освещению правовых идей и решений,

касающихся предупреждения экологического вреда посредством

экологического нормирования, оценки воздействия планируемой деятельности

на окружающую среду, экологической экспертизы, использования лицензионно-

договорного механизма, экологической сертификации и др. Наконец,

рассмотрены вопросы создания экономико-правового механизма,

обеспечивающего рациональное использование природных ресурсов и охраны

окружающей среды, юридическую ответственность за экологические

правонарушения, регулирование режима особо охраняемых природных

территорий.

В учебнике употребляется термин «право окружающей среды» как более

корректный, чем «экологическое право», и соответствующий мировому опыту

названия изучаемой отрасли права.

Автор выражает сердечную признательность доктору юридических наук,

профессору О. И. Крассову, кандидату юридических наук, доценту А.С.

Шестерюку, кафедре правовой охраны окружающей среды юридического

факультета Санкт-Петербургского государственного университета и кафедре

аграрного и экологического права Московской государственной юридической

академии за полезные замечания и предложения по рукописи.

Источники опубликования законов и иных нормативных правовых актов

Российской Федерации в области природопользования, охраны окружающей

среды и экологических прав человека, используемых в учебнике, даны в

Приложении 1.

Нормативные правовые акты и названия государственных органов

приводятся в учебнике по состоянию на 30 апреля 1998 г.

Указатель сокращений

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВК РФ – Водный кодекс РФ

ГК РФ – Гражданский кодекс РФ

ГПК РСФСР – Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

ЗК РСФСР – Земельный кодекс РСФСР

КЗоТ РФ – Кодекс законов о труде РФ

КоАП РСФСР – Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

ЛК РФ – Лесной кодекс РФ

УК РФ – Уголовный кодекс РФ

УПК РСФСР – Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР

ВВС РСФСР – Ведомости Верховного Совета РСФСР

ВСНД РСФСР и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов

РСФСР и Верховного Совета РСФСР

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской

Федерации

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

СП СССР– Собрание постановлений Правительства СССР

ВСНД РФ и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской

Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

МВД России – Министерство внутренних дел РФ

Минздрав России – Министерство здравоохранения РФ

Минобороны России – Министерство обороны РФ

Минприроды России – Министерство охраны окружающей среды и

природных ресурсов РФ

Минсельхозпрод России – Министерство сельского хозяйства и

продовольствия РФ

Минстрой России – Министерство строительства РФ

Минтопэнерго России – Министерство топлива и энергетики РФ

Минфин России – Министерство финансов РФ

Минэкономики России – Министерство экономики РФ

МПР России – Министерство природных ресурсов РФ

МЧС России – Министерство РФ по делам гражданской обороны,

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Госатомнадзор России – Федеральный надзор России по ядерной и

радиационной безопасности

Госгортехнадзор России – Федеральный горный и промышленный надзор

России

Госкомзем России – Государственный комитет РФ по земельным ресурсам

и землеустройству

Госкомстат России – Государственный комитет РФ по статистике

Госкомимущество России – Государственный комитет РФ по управлению

государственным имуществом

Госкомэкология России – Государственный комитет РФ по охране

окружающей среды

Госсанэпиднадзор России – Государственный комитет санитарно-

эпидемиологического надзора РФ

Госстандарт России – Государственный комитет РФ по стандартизации,

метрологии и сертификации

ГТК России – Государственный таможенный комитет РФ

Росгидромет – Федеральная служба России по гидрометеорологии и

мониторингу окружающей среды

Роскартография – Федеральная служба геодезии и картографии России

Роскомгео РФ – Комитет РФ по геологии и использованию недр

Роскомрезерв – Государственный комитет РФ по государственным

резервам

Роскомрыболовство – Государственный комитет РФ по рыболовству

Рослесхоз – Федеральная служба лесного хозяйства России

ЮНЕП (United Nations Environment Programme) – Программа ООН по

окружающей среде

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

I. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИРОДЫ И ОБЩЕСТВА

1. Природа – источник жизни, материального и духовного

благополучия

Человек – часть природы. Вне природы, не пользуясь ее ресурсами, он не

может существовать. Природа всегда будет основой и источником жизни

человека.

По отношению к человеку она выполняет ряд функций, связанных с

удовлетворением его потребностей: экологическую, экономическую,

эстетическую, рекреационную, научную, культурную.

Содержание экологической функции определяется тем, что с учетом

взаимосвязи и взаимообусловленности явлений и процессов в природе

обеспечивается экологическое равновесие, включая экологический оптимум для

человека. В ее рамках человек взаимодействует со средой своего естественного

обитания. Отдельные элементы природы являются непосредственными

источниками удовлетворения естественных физиологических потребностей

человека – дыхания, утоления жажды, питания. О значении данной функции для

человека свидетельствуют следующие данные: человек может прожить без

воздуха несколько минут, без воды – несколько дней, без пищи – около двух

месяцев. Состояние природных ресурсов, прежде всего лесов вод, земель,

определяет состояние климата и погодных условий, от которых также зависит

человек и развиваемая им экономика.

Другая наиболее существенная функция природы – экономическая. Ее

сущность предопределена тем, что природные ресурсы, которыми пользуется

человек, обладают экономическими свойствами, экономическим потенциалом.

Если экологическая функция является «вечной» по отношению к человеку, то

экономическая появилась, когда человек начал создавать первые орудия труда,

строить себе жилье, шить одежду. Природные богатства служат источником

удовлетворения разнообразных, все возрастающих по мере развития человека

его материальных потребностей.

Эстетическая, рекреационная, научная, культурная функции природы

появились гораздо позже экономической, на достаточно высокой стадии

развития человеческого общества. В процессе общения с природой человек

удовлетворяет свои духовные и информационные потребности.

Природа Земли, формировавшаяся в течение миллиардов лет, –

богатейший источник разнообразных знаний: о процессах и законах эволюции

нашей планеты и ее экологических систем, о механизме функционирования

природы, о том, почему появился человек, как он развивался и что его ожидает,

если не будет резко ограничена его разрушительная по отношению к остальной

природе деятельность. Чтобы строить корректные отношения с природой,

человек заинтересован во всей этой информации, но получена она может быть

только посредством организации и проведения научных исследований, а затем

использована для создания механизмов, в том числе правовых, регулирования

своего отношения к природе.

Вопрос о функциях природы по отношению к человеку является

юридически значимым. Он положен в основу правового регулирования

природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий

человеческой деятельности. Так, чтобы поддержать экономическую функцию

природы и предупредить истощение природных ресурсов, современное право

окружающей среды устанавливает требования, касающиеся рационального

использования земли, вод, лесов, других природных богатств; направленные на

охрану природы от химического, физического и биологического загрязнения с

целью обеспечения оптимальной возможности для реализации экологической

функции природы. В рамках законодательства об особо охраняемых природных

территориях регулируются отношения, связанные с удовлетворением

эстетических, рекреационных, научных, культурных потребностей человека при

его общении с природой.

Вопрос о функциях природы по отношению к человеку лежит также в

основе понятия «благоприятная окружающая среда», право на которую в

соответствии со ст. 42 Конституции России имеет каждый. Очевидно, что

благоприятной является такая окружающая среда, которая способна

удовлетворять экологические (физиологические), экономические, эстетические

и иные потребности человека.

Взгляд на историю взаимоотношений человека и природы позволяет

судить об истинном его отношении к своей прародительнице. История развития

человеческого общества – это история расширения масштаба и разнообразия

воздействия человека на природу, усиления ее эксплуатации. По результатам

человеческой деятельности относительно природы можно судить о

нравственности человека, уровне его цивилизованности, а также о его

социальной ответственности перед будущими поколениями.

Нетрудно заметить, что воздействие людей на природу проявляется в

процессе и в результате удовлетворения человеком своих потребностей.

Потенциально и фактически масштабы таких воздействий зависят от видов

удовлетворяемых потребностей. Конечно, наиболее значительными они

оказываются вследствие удовлетворения материальных потребностей и

связанного с этим развития промышленности, сельского хозяйства, энергетики,

транспорта и т.д.

Соответственно сохранение благоприятного состояния природы, ее

качественных и количественных характеристик может быть обеспечено

посредством регулирования отношения человека к природе в процессе

удовлетворения его потребностей за счет ресурсов природы. При этом как

биологическое существо и часть природы человек должен соблюдать законы ее

развития.

2. Общая характеристика экологических проблем в мире и в России

В одном из наиболее основательных аналитических трудов о современном

состоянии окружающей среды в России утверждается, что «человечество уже

живет в разрушающемся мире в условиях все нарастающего жестокого

экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации».

Интересно, что подзаголовок книги – «Россия в экологическом кризисе».

________________________

 Лосев К.С., Горшков В.Г., Кондратьев К.Я. и др. Проблемы экологии

России. Russia in environmental crisis. M., 1993. С. 4.

Современный глобальный экологический кризис может быть

определен как нарушение равновесия в экологических системах и в

отношениях человеческого общества с природой. Он является следствием

несоответствия развития производительных сил и производственных

отношений в человеческом обществе экологическим возможностям

окружающей среды. Кризис в природе характеризуется такими основными

чертами, как нарушение экологического равновесия в процессе антропогенной

деятельности и неспособность человеческого общества преломить тенденцию

ухудшения состояния окружающей среды. Экологический кризис есть

закономерный результат неразрешенного пока противоречия между

утвердившейся в истории цивилизации практикой потребительского отношения

общества к окружающей среде и способностью биосферы поддерживать

систему естественных биогеохимических процессов самовосстановления.

___________________________

 Справочник по охране природы. М., 1980. С 37.

Итоги современного глобального кризиса оценены во многих трудах .

__________________________

 Основными из них являются: Доклад Международной комиссии по

окружающей среде и развитию «Наше общее будущее». М., 1989; Медоуз Д.Х.,

Медоуз Д.Л., Рандерс Й., Беренс III У. Пределы роста. М., 1991; Медоуз Д.Х.,

Медоуз Д.Л., Рандерс Й. За пределами роста. М., 1994; Н.Ф.Реймерс. Надежды

на выживание человечества. М., 1992 и др. Что касается кризисного состояния

окружающей среды в России, то его оценки даны в ежегодных Государственных

докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации,

в указ. книге «Проблемы экологии России» и в др. работах. Приводимые в

дальнейшем изложении фактические и цифровые данные при отсутствии

ссылок на источники взяты из перечисленных здесь работ.

Составляющие кризиса разнообразны. В глобальном масштабе

окружающая среда и ее экологические системы истощены. Так, недальновидная

политика ведет к деградации сельскохозяйственной ресурсной базы почти на

каждом континенте, что проявляется в эрозии почв в Северной Америке и

России, их закислении в Европе, сведении лесов и опустынивании в Азии,

Африке и Латинской Америке, практически повсеместном загрязнении воды и

ее потерях. К концу 70-х гг. в США темпы разрушения почв вследствие эрозии

опережали темпы почвообразования почти на 1/3 сельскохозяйственных земель.

В Канаде деградация почв уже обходится фермерам в 1 млрд. долл. в год.

Состояние почв и земельных ресурсов в России характеризуется

следующими данными. Всего на 1995 г. сельскохозяйственные угодья занимали

221,9 млн. га. При этом наблюдалась устойчивая тенденция сокращения

площадей продуктивных сельскохозяйственных угодий. Только с 1990 по 1995

г. их площадь уменьшилась на 1,17 млн. га., а площадь пашни – на 2,46 млн. га.

Нарушенные земли имеют площадь 1138,4 тыс. га, более 1/3 этой площади

занимают земли сельско- и лесохозяйственного назначения. При ежегодном

увеличении площади оврагов на 8–9 тыс. га на 1 января 1996 г. овраги занимали

площадь 1,5 млн. га. В составе селхозугодий эрозионноопасные и

подверженные водной и ветровой эрозии сельскохозяйственные угодья

занимают более 117 млн. га. 42,8% пашни характеризуются низким

содержанием гумуса, в том числе критический уровень имеют 15,1%

обследованных почв.

С точки зрения глобальных запасов, на Земле имеется огромный избыток

водных ресурсов, однако количество воды, не пригодной к использованию из-за

загрязнений, почти равно количеству, потребляемому всем мировым

хозяйством. Из-за существующих пределов и загрязнений мировых запасов

хватит на удовлетворение в лучшем случае лишь вдвое возросших

потребностей, т.е. на ближайшие 20–30 лет.

В России многие водоемы оцениваются как экологически

неблагополучные. Их хроническое загрязнение привело к серьезному

ухудшению условий воспроизводства ценных видов рыб, сокращению их

запасов и уловов.

До того как человек начал заниматься земледелием, на Земле было 6 млрд.

га лесов. Сейчас осталось 4 млрд. га, из них только 1,5 млрд. га – нетронутые,

девственные леса. При этом половина лесных массивов исчезла в период с 1950

по 1990 г. США потеряли треть своих лесных массивов и 85% первичных лесов.

В Европе первичных лесов практически не осталось. Обширные лесные

массивы умеренного пояса – примерно 1,4 млрд. га – сохранились в Канаде и в

России, причем половина из них никогда не разрабатывалась. Половина

первичных лесов в тропиках уже исчезла, а половина того, что осталось,

интенсивно разрабатывается и деградирует. Чрезмерная вырубка – это лишь

одна из угроз лесам. Другой является загрязнение окружающей среды. Три

четверти европейских лесов, длительное время находившихся в

сбалансированном состоянии, пострадало от загрязнения воздуха и кислых

дождей.

Площадь земель лесного фонда России по состоянию на 1 января 1993г.

составляла 1180,9 млн. га. Общий запас древесины в лесах – 80,68 млрд. куб. м.

Расчетная лесосека по главному пользованию в целом по РФ в лесах

государственного значения в 1995 г. действовала в размере 485,6 млн. куб. м.

Примерно 90% общей площади вырубок составляют наиболее экологически

опасные сплошнолесосечные рубки. Большой ущерб лесному хозяйству

причиняют лесные пожары. Площадь сгоревших лесов ежегодно превышает 1

млн. га.

На Земле существует от 10 млн. до 100 млн. различных форм жизни. Из

них только 1,4 млн. классифицированы и поименованы. Темпы их исчезновения

нарастают. По приближенным оценкам, ежедневные потери составляют от 10 до

100 видов. По мнению экологов, на Земле не было такого всплеска вымирания

видов уже 65 млн. лет, с конца мелового периода, когда исчезли динозавры.

Одно из существенных проявлений экологического кризиса связано с

чрезмерным потреблением природных ресурсов. Уже сейчас человечество

потребляет ресурсов природы на порядок больше того, что можно изъять из

биосферы без ущерба нарушения ее биохимических циклов и способности

самовосстановления. Человечество расходует сейчас 40% всей продукции,

произведенной фотосинтезом на суше. Иными словами, весь XX в. человечество

жило за счет своих потомков. В результате оно поставило биосферу, а

следовательно, и себя как неотъемлемую часть биосферы, на грань полной

деградации.

В ближайшее время ожидается новая волна глобального экологического

кризиса, которая охватит страны третьего мира и, вероятно, бывшие

социалистические страны. Население этих групп стран составляет 6/7 всего

населения планеты, причем одна треть его постоянно голодает. Свыше 90%

прироста населения Земли в ближайшие десятилетия придется на эти же

страны. Для удовлетворения потребностей населения этой части мира на