Двинский М.Б., Почекутова Е.Н. Управление государственной и муниципальной собственностью
Подождите немного. Документ загружается.
осуществление, снижение вредных продуктов в производственных процессах,
воздействие на уровень занятости; научно-техническое – перспективность
используемых решений; патентная чистота изделий и патентоспособность,
перспективность применения полученных результатов в будущих разработках,
положительное воздействие на другие проекты (варианты), представляющие
государственный интерес; производственное – доступность сырья, материалов
и дополнительного оборудования, новые технологии, наличие
производственного персонала по квалификации и численности, возможности
использования отходов производства; издержки производства; - региональные –
ресурсные возможности, степень социальной нестабильности, улучшение
основных экономических показателей развития.
41
Эффективность управления государственной и муниципальной
собственностью
Бюджетная Социальная Экономическая Рыночная
Определяется, как
правило, через
кассовые потоки
денежных средств.
Может возникать в
случае:
- дополнительных
налоговых и
неналоговых
поступлений;
- снижения
стоимости затрат на
производство
общественных благ и
социальное
обеспечение.
Определяется через
различные эффекты в
социальной сфере.
Сложность расчета
заключается в
несовпадении единиц
измерения: бюджетные
затраты – в рублях,
социальные эффекты –
в различных
натуральных
показателях.
Определяется как
соотношение доходов
и расходов,
получаемых в
процессе управления
государственной и
муниципальной
собственностью.
Определяется через
воздействие процесса
управления
государственной и
муниципальной
собственностью на
рынок. Индикаторами
выступает
совокупность
показателей развития
экономики (динамика
ВВП, инфляция,
среднедушевые
денежные доходы, и
т.д.)
Рис.2.1.1. Направления оценки эффективности управления государственной и муниципальной собственностью
43
- социальные – изменение количества рабочих мест; улучшение
жилищных и культурно-бытовых условий; улучшение условий труда; влияние
на структуру производственного персонала; надежность снабжения населения
отдельными видами товаров; улучшение здоровья населения; экономия
свободного времени. Социальные результаты в большинстве случаев не
поддаются стоимостной оценке, что существенно затрудняет их включение в
состав общих результатов эффективности управления собственностью.
- бюджетные – в основе данных критериев лежит сопоставление
направлений кассовых потоков из бюджета на содержание и функционирование
объектов собственности и в бюджет в качестве результатов управления. При
этом важно понимать, что бюджетная эффективность существует как в случае
прямых денежных поступлений в бюджетную систему, так и в случае снижения
абсолютных или относительных расходов бюджета. Абсолютные расходы
определяются общей суммой затрат, а относительные – в расчете на одного
потребителя бюджетной услуги.
- экономические – определяются как соотношение доходов и расходов,
получаемых в процессе управления государственной и муниципальной
собственностью (уровень рентабельности, доля самоокупаемости, и т.д.) или
через показатели конкурентоспособности производимой продукции (товаров и
услуг) на рынке.
2.1.4. Виды сделок с государственной и муниципальной
собственностью
Сделка – это действия граждан и юридических лиц, направленные на
установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
Основные черты сделок следующие:
- сделка – это правомерное действие;
- сделка – волевое действие, то есть направленное на достижение
определенной правовой цели. Внешнее выражение воли в форме, доступной
восприятию, называется волеизъявлением. Воля может быть выражена устно,
письменно, с помощью конклюдентных действий (компостирование
абонементного талона для оплаты проезда в общественном транспорте), при
помощи молчания (например, продление договора аренды при продолжении
пользования арендованным имуществом арендатором по истечении срока
договора, если нет возражений арендодателя);
- сделка всегда направлена на достижение правовой цели в виде
возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей.
Типичная для данного вида сделок правовая цель называется основанием
сделки (например, основанием договора купли-продажи всегда является
переход за плату права собственности на имущество к другому лицу). От
основания сделки следует отличать ее правовой результат - те правовые
последствия, которые реально наступили в результате совершения сделки. Для
действительных сделок характерно совпадение основания и правового
результата сделки.
Продажа государственной и муниципальной собственности.
Продажа объектов государственной и муниципальной собственности
осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации
государственной и муниципальной собственности: на конкурсе, через выкуп
арендованного имущества, на аукционе, путем продажи акций акционерных
обществ.
Объектами продажи могут быть:
- свободные от обязательств объекты государственной и муниципальной
собственности;
- несвободные от обязательств объекты государственной и
муниципальной собственности, в договорах или иных документах, на передачу
которых предусмотрена возможность их изъятия, в том числе и для
последующей продажи;
- сданные в аренду объекты, занятые арендаторами, получившими права
аренды;
- прочие объекты государственной и муниципальной собственности,
которые могут находиться в собственности других лиц.
Аренда и субаренда государственной и муниципальной собственности.
В системе управления государственной и муниципальной
собственностью аренда и субаренда занимают особое место. Общим
основанием для передачи имущества в аренду является превышение арендной
платой (без амортизации и налога на имущества) прибыли на капитал при
использовании объекта непосредственно собственником.
Целесообразность передачи имущества в аренду определяется
следующими факторами:
- имущество не используется собственником в текущей хозяйственной
деятельности, то есть не приносит дохода;
- имущество используется собственником, но приносит убытки;
- имущество на текущем этапе развития не может быть вовлечена в
хозяйственный оборот по экономическим причинам (нехватка оборотных
средств, затраты на ввод в эксплуатацию и т.д.).
Для того чтобы обеспечить защиту имущества от риска гибели или порчи,
одновременно с договором аренды может заключаться договор страхования
передаваемого в аренду государственного или муниципального имущества.
Объекты государственной и муниципальной собственности могут быть
переданы в аренду, как правило, любому физическому или юридическому лицу
на основании торгов. Передача может осуществляться:
- по конкурсу, когда использование имущества предполагает наличие
определенных условий, связанных с функциональным назначением
выставляемых на конкурс объектов собственности;
45
- на аукционе, когда от арендатора не требуется выполнение никаких
дополнительных условий, внесения арендной платы и использования
имущества в соответствии с его назначением;
- по факту пользования - при изменении или прекращении вещных прав,
приведших к необходимости оформления договора аренды: а) при
приватизации государственной и муниципальной собственности, б) при
окончании сроков действия правоустанавливающих документов, в) в порядке
правопреемства;
- как внеконкурсная передача - в исключительных случаях, перечень
которых, как правило, содержится в нормативных актах, регулирующих
процесс передачи прав на имущество.
Законодательство предусматривает возможность переуступки прав
аренды третьему лицу при согласовании с собственником или его
представителем при условии, что третье лицо принимает на себя все
обязательства арендатора.
Арендатор вправе совершать следующие сделки с правами аренды:
- передавать в субаренду;
- передавать права аренды в залог;
- внести права аренды в уставной капитал хозяйственных обществ;
- передавать права аренды в порядке наследования, обмена,
доверительного управления.
Одной из самых распространенных операций с правами аренды является
субаренда. Ряд норм по договорам субаренды имущества заложено в ГК РФ: к
ним применяются правила аренды, если иное не установлено законом или
иными правовыми актами (ст. 615 ГК РФ). Арендатор имеет право с согласия
арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду. Субарендатор не
имеет права распоряжаться арендованным имуществом, в том числе передавать
в залог права субаренды, вносить в уставные капиталы и т.д. Субарендаторами
могут быть любые физические и юридические лица. При этом объем
имущества, которое может быть передано в субаренду или ее часть, как
правило, установлено в договоре аренды.
Доверительное управление. В практике управления государственной и
муниципальной собственностью существует институт доверительного
управления, то есть делегирования прав по управлению имуществом на основе
договора. При этом передаются права на распоряжение, пользование и
владение имуществом, но собственник устанавливает частичные ограничения в
реализации этих прав. Первоначально доверительное управление касалось
только акций приватизированных предприятий. После вступления в силу ГК
РФ доверительное управление распространилось на все имущество.
По ГК РФ учредителем доверительного управления может быть только
собственник. Доверительное управление осуществляется в его интересах или в
интересах лица, указанного в договоре. Право собственности к доверительному
управляющему не переходит, он не может управлять имуществом в своих
46
интересах. В доверительное управление не может быть передано имущество,
находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении.
Доверительный управляющий действует от своего имени, но указывает,
что он является таковым. К функциям доверительного управления могут быть
отнесены подбор арендаторов, подготовка проектов договоров аренды,
контроль за их соблюдением и т.д. Управляющий следит за использованием
имущества по назначению, его состоянием и т.п.
Назначение управляющего назначается по итогам открытого конкурса на
право заключения договора доверительного управления имуществом.
Договор доверительного управления муниципальным имуществом
прекращается в следствии: а) ликвидации юридического лица или
выгодоприобретателя; б) отказа выгодоприобретателя от получения выгоды по
договору; в) признанием индивидуального предпринимателя, являющегося
доверительным управляющим несостоятельным (банкротом); г) отказа
доверительного управляющего или учредителя управления от осуществления
доверительного управления в связи с невозможностью для него лично.
Законодательно предусмотрена возможность выкупа имущества,
находящегося в доверительном правлении при согласовании с собственником.
Передача объектов государственной и муниципальной собственности на
праве хозяйственного ведения.
Объекты государственной и муниципальной собственности могут
передаваться в хозяйственное ведение государственным и муниципальным
унитарным предприятиям. Решение о передачи объектов собственности в
хозяйственное ведение, как правило, принимается одновременно при создании
унитарного предприятия. Право собственности на имущество унитарным
предприятиям не передается. В случаи перехода права собственности на
государственные и муниципальные предприятия как имущественный комплекс
(в силу их приватизации) к другому собственнику, то за предприятием
сохраняется право хозяйственного ведения на закрепленное за ним имущество.
Право хозяйственного ведения не может быть передано предприятием другим
юридическим или физическим лицам.
Имущество, принадлежащее предприятию или иному лицу на праве
хозяйственного ведения, не может быть без согласования с собственником
продано, передано в аренду, внесено в качестве вклада в уставной капитал
другого предприятия.
Предприятие обязано за свой счет содержать данное имущество и нести
расходы на его эксплуатацию.
Часть прибыли от использования государственной или муниципальной
собственности, принадлежащей на праве хозяйственного ведения предприятию,
размер которой устанавливается договором, перечисляется в соответствующий
уровень бюджетной системы РФ.
Передача объектов государственной и муниципальной собственности на
праве оперативного управления.
47
Объекты государственной и муниципальной собственности могут
передаваться в хозяйственное ведение государственным и муниципальным
унитарным предприятиям.
Право оперативного управления еще более ограничивает субъекта, им
обладающего. Это право подразумевает необходимость использовать
имущество с той целью, с которой оно было передано. Право оперативного
управления представляет собой особое вещное право юридического лица
владеть, пользоваться и распоряжаться государственным и муниципальным
имуществом в пределах, установленных законом, целями его деятельности,
заданиями собственника (чаще всего здесь имеется в виду необходимость
соблюдения сметы расходов) и назначением данного имущества.
Государственные и муниципальные учреждения не вправе отчуждать или
иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом,
приобретенным за счет средств, выделенных по смете или целевым
назначением.
Имущество, закрепленное за государственным или муниципальным
учреждением на праве оперативного управления, остается в государственной
или муниципальной собственности соответственно.
Имущество может быть передано или изъято из оперативного управления
решением государственными или муниципальными органами,
уполномоченными осуществлять передачу или наделять таким правом.
Передача объектов государственной и муниципальной собственности на
праве безвозмездного пользования.
Гражданский кодекс Российской Федерации определяет договор
безвозмездного пользования как договор ссуды. Некоторые объекты
государственной и муниципальной собственности могут быть переданы в
безвозмездное пользование:
- государственным и муниципальным унитарным предприятиям и
учреждениям в случаи нецелесообразности передачи им данного имущества в
хозяйственное ведение или оперативное управление;
- юридическим лицам - некоммерческим организациям и физическим
лицам, которым государство или муниципалитет в соответствии с
законодательством обязано оказывать содействие в организации их
деятельности;
- органам государственной и муниципальной власти.
Ссудополучатель государственной или муниципальной собственности не
вправе без письменного разрешения ссудодателя передавать его в аренду, залог,
в качестве вклада в уставной капитал. Ссудополучатель обязан вернуть
имущество ссудодателю в том состоянии, в каком он его брал, с учетом
нормального износа, или в состоянии, обусловленном договором. Пользователь
обязан самостоятельно нести расходы по содержанию и эксплуатации данного
объекта собственности. (В основном распространяется на недвижимое
имущество, нежилые помещения).
48
Лекция 2.2. Система управления государственной и муниципальной
собственностью
Эффективное и рациональное управление объектами государственной и
муниципальной собственности может быть достигнуто только при системном
подходе к управлению.
Система управления государственной и муниципальной собственностью
– открытая система, которая характеризуется достаточно частым и
интенсивным воздействием с внешней средой. Кроме того, это система с
обратной связью, так как по определению системы государственной власти и
местного самоуправления являются выборными и любое решение,
принимаемое аппаратом государственной власти или местной администрацией,
получает политическую окраску.
Система управления государственной и муниципальной собственностью
представляет собой совокупность согласованных методов и средств
целенаправленного воздействия на субъекты процесса управления для
достижения заданных целей.
2.2.1. Принципы управления государственной и муниципальной
собственностью
Среди общих принципов управления государственной и муниципальной
собственностью выделяются следующие.
1. Социально-экономическая эффективность. В основу оценки процесса
управления объектами государственной и муниципальной собственности
невозможно положить принцип максимизации получаемого дохода в виду
бубличного характера данной категории. Эффективность процесса управления
здесь можно оценить на основе набора показателей социально-экономической
статистики.
2. Целеполагание – разработка системы целей с выделением основной и
приоритетных. Стратегической социально-экономической целью является
создание материальных условий для устойчивого воспроизводства благ,
удовлетворяющих социальные потребности общества. Общая экономическая
цель – обеспечение устойчивого развития государственного и муниципального
секторов экономики. При реализации принципа целевого подхода необходимо,
чтобы:
- государство и муниципалитет принимали к реализации объективно
обусловленные цели, в том числе и применительно к каждому конкретному
объекту (группе объектов), и фиксировали их в нормативно-правовых актах;
- способы достижения целей определялись по отношению к каждому
объекту собственности непосредственно привлекаемыми менеджерами и
утверждались уполномоченным государственным или муниципальным
органом, которые стимулируются и несут ответственность за достижение
запланированного результата.
3. Прогрессивная мотивация. Необходимо разработать механизм
материальной заинтересованности субъекта управления от полученных
49
результатов. Для этого следует использовать научно обоснованную политику
дивидендов, прогрессивную систему оплаты труда, продвижение по служебной
лестнице, систему социального обеспечения, защиту и страхование и т.д. в
современных российских условиях уровень оплаты труда практически не
зависит от показателей эффективности управления объектами муниципальной и
государственной собственности. Стоимостной подход к формированию
тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве, электроэнергетике, транспорте и
др. не создает стимула к эффективному управлению крупнейшими объектами
общественного сектора.
4. Социально-экономическая, административная, уголовная
ответственность субъектов управления за устойчивость расширенного
воспроизводства собственности и эффективность использования ее объектов. В
настоящее время положение с экономической и социальной ответственностью
ухудшилось. Потеряны административная и партийная ответственность. Лица,
принимающие управленческие решения на местах в отношении много
миллиардного имущества, по законодательству не могут быть привлечены к
пропорциональной ответственности за результаты управления. Наиболее
широко применяемая мера наказания – административная (увольнение в самом
жестком случае). Данный факт позволяет говорить о слабом уровне
ответственности в российской системе управления объектами государственной
и муниципальной собственности.
Безусловно, субъекты управления государственной и муниципальной
собственностью должны нести ответственность за ущерб, наносимый обществу
и государству некомпетентными действиями, бездеятельностью, коррупцией и
криминальными действиями.
5. Комплексность и системность управления. Этот принцип находит свое
выражение во взаимосвязи функций управления собственностью, общей цели
управления, обеспечивающей направленность системы элементов управления;
единстве действия органов представительной и исполнительной власти, всех
управляющих структур и лиц; органичном сочетании экономических и
административных методов управления; в использовании единых критериев
оценки эффективности управления и т.д. Важно понимать, что результаты
управления одним имущественным комплексом оказывают прямое и косвенное
воздействие на результаты управления остальным огромным спектром
общественной собственности. Таким образом, разработка программы
управления государственной и муниципальной собственностью должна
содержать системный подход.
6. Надлежащее нормативно-правовое закрепление. Поскольку в
современных отношениях собственность есть категория, прежде всего,
юридическая, развитие нормативно-правовой основа ее функционирования
является обязательным условием. В мире хорошо прослеживается связь между
развитием института законодательной власти и показателями социально-
экономического развития. Для этого необходимы разработка, принятие и
совершенствование системы законодательных актов, создающих правовое
50