Фрейнкман Л.М., Дашкеев В.В., Муфтяхетдинова М.Р. Анализ институциональной динамики в странах с переходной экономикой

Подождите немного. Документ загружается.

121

Лидерами этого процесса были страны, вступившими в Европейский

Союз в 2004 г., прежде всего Венгрия, Польша и Чехия. Например,

оценки коррупции в Чехии, после из резкого снижения с середины

90-х годов, достигли уровня стран, вступивших в ЕС на тридцать лет

раньше (Греция).

В целом, эта группа стран продемонстрировала на протяжении

прошедшего десятилетия вполне успешный пример «импорта эф-

фективных институтов». Поставив своей задачей вступление ЕС,

они последовательно приближали свои институциональные стандар-

ты к европейским. В результате, начав в 1996 г. с уровня России

(Латвия, Литва) или даже более низкого (Болгария), они сумели

улучшить свои показатели в таких областях как эффективность го-

сударственного

управления и антикоррупционный контроль на ве-

личину около 1 балла по пятибалльной шкале, в то время как анало-

гичные российские показатели практически не изменились. Наибо-

лее ярко различие векторов развития России и стран – новых членов

ЕС, ориентировавшихся на импорт институтов, проявляется при

оценке изменения качества институтов регулирования и правовых

институтов.

В работе

Anderson, Gray (2006) показано, что период 2002–

2005 гг. сопровождался значительным ускорением институциональ-

ных преобразований в постсоциалистических странах, которые ра-

нее отставали от стран-лидеров. В первую очередь это относится к

Словакии, Болгарии и Румынии. В этих странах, также как и в ряде

других центральноевропейских стран, процесс присоединения к ЕС

был важнейшим фактором ускорения

реформ, в том числе нацио-

нальных институтов на базе европейских стандартов. В рамках про-

цесса присоединения, ЕС предоставил этим странам значительную

техническую помощь и одновременно осуществлял мониторинг

функционирования важнейших национальных институтов.

Кроме того ЕС совместно с другими международными организа-

циями поддержали реализацию ряда крупных региональных проек-

тов по модернизации специфических институтов

. Одним из приме-

ров таких проектов является проект Поддержки транспорта и тор-

говли в Юго-Восточной Европе (TTFSE), в рамках которого были

122

упрощены таможенные процедуры и повышена эффективность ра-

боты пограничных пунктов в восьми странах региона. Ключевым

элементом проекта явилась система международного мониторинга

времени затрачиваемого торговыми операторами на осуществление

таможенных процедур. Это привело к значительному ускорению в

продвижении товаров через границы, а также к резкому сокращению

уровня коррупции на таможнях, в

том числе в Румынии и Болгарии.

Другие интересные элементы опыта центральноевропейских

стран включают:

• В области административных барьеров – шаги, направленные на

ускорение регистрации фирм, сокращение числа проверок, уп-

рощение технических стандартов и требований и в целом со-

кращение возможностей для непосредственного контакта между

чиновниками и бизнесом;

• В части таможенных процедур

– осуществление таможенной

модернизации на основе законодательства ЕС параллельно с

реализацией значительных инвестиций в автоматизацию тамо-

женных операций. Это позволило обеспечить одновременное

повышение и эффективности и прозрачности таможенных опе-

раций. Таможенные операции все большой мере осуществляют-

ся на безбумажной основе с отслеживанием хода всех процессов

в режиме онлайн. Также произошло значительно

расширение

использования принципа выборочности таможенных проверок,

проводимых на основе формальных оценок риска конкретных

торговых операций.

• В части налоговой администрации – был осуществлен переход к

функциональной организации налоговой службы, созданы отде-

лы крупных налогоплательщиков, запущены системы для элек-

тронной подачи налоговых деклараций и сбора данных, упоря-

дочены налоговые проверки, заметно увеличена зарплата

со-

трудникам налоговых органов.

• В части контроля коррупции в государственном аппарате – Ру-

мыния реализовала интересную схему по обязательной деклара-

ции накопленных активов всеми чиновниками, занимающими

руководящие должности. В Румынии такие декларации были

123

сделаны публичными и размещаются в интернете. Формат дек-

лараций, действующих в Румынии, относится к наиболее де-

тальным и комплексно проработанным среди европейских госу-

дарств. В настоящее время Румыния планирует создать специ-

альный государственный орган, который будет заниматься ауди-

том деклараций.

• В части судебной реформы – усиление независимости судов со-

провождались

мерами по укреплению подотчетности судей. В

частности, были проведены мероприятия по усилению прозрач-

ности в назначении судей, введены процедуры случайного отбо-

ра судей на ведение конкретных дел, обеспечена публикация су-

дебных решений в полном объеме, укреплены механизмы вза-

имной оценки судей, а также механизмы рассмотрения посту-

пающих жалоб. Во многих

странах были введены обязательные

экзамены для судей с целью проверки уровня их компетенции.

Среди мер по повышению эффективности судов заслуживают

внимания решения по созданию специализированных судов,

разработки процедур, сокращающих возможности сторон задер-

живать ход рассмотрения дела, освобождение судей от несудей-

ских обязанностей, компьютеризация судов, облегчившая воз-

можности по доступу к информации

и ее более эффективному

использованию.

• В части расширения спроса на реформы – многие страны, вклю-

чая, например, Словакию, приняли специальные законы о свобо-

де информации, которые расширили возможности неправитель-

ственных организаций требовать и добиваться большой про-

зрачности и подотчетности в деятельности правительственных

органов.

• В части политической среды для проведения

реформ – опыт по-

казал, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе укреп-

ление конкурентности в политической и хозяйственной жизни

способствует большей прозрачности и подотчетности прави-

тельств, что ведет к снижению уровня коррупции и улучшению

большинства других институциональных индикаторов.

124

• В части управления реализацией реформ – значительное внима-

ние уделялось мониторингу хода реформ, сравнению эффектив-

ности действующих систем с общеевропейскими стандартами и

публичному анализу получаемых результатов.

Возможность вступления России в ОЭСР –

стимул для институциональных

преобразований

Как было уже сказано, институциональное развитие стран – но-

вых членов ЕС в период, предшествующий вступлению в Союз, бы-

ло крайне успешным. Наибольшие успехи были достигнуты в мо-

дернизации национальных законодательных и регуляционных ре-

жимов и их приведении в соответствии с общеевропейскими норма-

ми и правилами. Одновременно значительно расширились админи-

стративные возможности

государственных органов этих стран по

административному управлению, применению современных мето-

дов регулирования и эффективному участию в международном со-

трудничестве.

Представляется, что в российских условиях предстоящие перего-

воры о вступлении в Организацию экономического сотрудничества

и развития (ОЭСР) могут при наличии интереса со стороны россий-

ского правительства в какой-то степени сыграть

схожую роль уско-

рителя институциональных преобразований. Полная аналогия с

вступлением в ЕС, конечно же, неуместна, поскольку членство в ЕС

предъявляет существенно больше институциональных требований к

своим членам, и ЕС обладает гораздо более развитым инструмента-

рием санкций за несоблюдение общих правил. Тем не менее вступ-

ление в ОЭСР предоставляет «окно возможностей» для

разработки

масштабной программы институциональных реформ в России,

сближения российского законодательства и административно-

регуляционной практики с международными аналогами, перестрой-

ки деятельности ключевых российских институтов на основе стан-

дартов наилучшей международной практики.

125

Анализ успешного ускорения институциональных преобразо-

ваний в странах Восточной и Центральной Европы, осуществленно-

го в 90-е годы, свидетельствует, что в течение 8–10 лет вполне воз-

можно реализовать широкую программу институциональных улуч-

шений и ликвидировать большую часть институционального отста-

вания, которое является мощнейшим долгосрочным тормозом раз-

вития страны.

6. Некоторые приоритетные направления

институционального развития

Окончание периода восстановительного роста в Российской Фе-

дерации, в рамках которого важнейшим источником экономического

развития являлось вовлечение в производство ранее накопленных в

экономике активов, подходит к окончанию. В предстоящий период

рост будет в большей степени зависеть от новых инвестиций и соз-

дания новых предприятий, что предъявляет повышенные требования

к качеству институциональной

среды. При отсутствии реформ эко-

номические потери, вызванные неэффективностью действующих

институтов, будут увеличиваться все возрастающими темпами.

Для снижения экономических рисков, связанных с недостаточной

эффективностью действующих институтов, потребуется активиза-

ция действий по целому ряду направлений, ранее обозначенных как

приоритетные в рамках Программы социально-экономического раз-

вития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

На

первый план выступают задачи формирования адекватных для со-

временного общества институтов. Речь идет, прежде всего, об эко-

номических институтах, в т.ч. институтах развития, способных

обеспечить новое качество роста российской экономики. Но инсти-

туциональное развитие затронет все стороны жизни общества,

включая государственное управление и социальную сферу.

Россия заметно отстает от

стран ОЭСР по показателям качества

основных рыночных и государственных институтов. Более того в

последние годы прогресс в данной области замедлился. Такое отста-

вание увеличивает риски замедления темпов роста производства и

стагнации масштабов несырьевого экспорта в среднесрочной пер-

спективе.

Слабость базовых институтов, прежде всего, выражается в ослаб-

лении стимулов к осуществлению

всех видов инвестиций (особенно

за пределами добывающих отраслей и потребительского сектора),

замедлении темпов образования новых предприятий и, в целом,

уменьшении заинтересованности экономических агентов в повыше-

127

нии эффективности своей деятельности и расширению инновацион-

ной активности.

В данном разделе в концентрированном виде представлен набор

рекомендаций по некоторым приоритетным направлениям институ-

ционального развития России.

Формирование эффективной конкурентной среды

Задача диверсификации российской экономики, по своей сути,

является инновационной. Ее принципиальное решение будет дости-

гаться через усиление инновационной активности предприятий в

части освоения новых продуктов и технологий, выхода на новые

рынки, формированию новых партнерств.

Мировой опыт показывает, что интенсификация инновационного

процесса связана с формированием эффективной конкурентной сре-

ды, предоставляющей равные возможности

всем участникам рынка.

Конкуренция – главный стимул для инноваций на существующих

предприятиях.

Стратегической целью правительственной программы реформ

является усиление интереса предприятий к инновациям, росту эф-

фективности и расширению нетрадиционного экспорта на основе

укрепления конкурентных механизмов, заставляющих неэффектив-

ные предприятия или улучшать использование ресурсов или уходить

с рынка и высвобождать ресурсы для

их использования более эф-

фективными конкурентами.

Основными задачами правительства в области формирования

конкурентной бизнес-среды являются:

• Реформа регулирования, направленного на его упрощение и

усиление прозрачности.

• Создание благоприятных условий и новых возможностей для

хозяйственной деятельности в рамках различных программ, в

том числе осуществляемых институтами развития, и обеспече-

ние равных условий

для предприятий, которые заинтересованы в

использовании этих новых возможностей.

• Повышение результативности диалога между правительством и

бизнесом.

128

• Усиление прозрачности в деятельности государственных учреж-

дений.

Правительство планирует реализовать следующие меры по реше-

нию перечисленных выше задач:

• В рамках реформы регулирования предстоит упростить техниче-

ские стандарты и требования. Будет продолжена работа по рег-

ламентации деятельности регулирующих и контрольных орга-

нов, включая уточнение правил обжалования принимаемых ре-

шений, что затруднит использование таких органов в качестве

инструмента недобросовестной конкуренции. Следует ужесто-

чить контроль за соблюдением установленных норм в отноше-

нии максимальных сроков проведения проверок, а также огра-

ничений по количеству проверок предприятий в течение одного

года. Приоритетной задачей является также совершенствование

нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по

искам

к органам государственной власти и местного самоуправ-

ления.

• Продолжится работа по совершенствованию экономического

законодательства, направленная на закрепление контрольных и

надзорных функций в федеральных законах при ограничении

роли подзаконных актов органов государственного управления в

данной сфере. Одновременно будут осуществлены дальнейшие

шаги по отделению функций регулирования и надзора от функ-

ций,

связанных с государственным управлением.

• Повсеместное применение анализа возможных эффектов от

предлагаемых мер государственного регулирования позволит

сократить издержки предлагаемых регуляционных мер на стадии

их разработки и вместе с тем расширить участие представителей

бизнес-сообщества в обсуждении проектов правительственных

решений. Дальнейшее развитие получит практика консультаций

между органами регулирования и организациями предпринима-

телей

по вопросам формирования и реализации политики повы-

шения конкурентоспособности на отраслевом уровне, выявления

и устранения административных барьеров. Будет улучшен дос-

туп бизнеса к информации о правительственных решениях.

129

• Повышение эффективности судебной системы является ключе-

вым направлением усиления защиты предприятий от недобросо-

вестной конкуренции. Следует продолжить курс на усиление не-

зависимости судов. Вместе с тем необходимо обеспечить, чтобы

меры, направленные на усиление независимости судов, сопро-

вождались шагами по укреплению подотчетности судей. Для по-

вышения эффективности судебной деятельности будут

рассмот-

рены вопросы по созданию специализированных судов; внесены

процедурные изменения, сокращающие возможности сторон за-

держивать ход рассмотрения дела; приняты меры по освобожде-

нию судей от несудейских обязанностей и передаче этих обязан-

ностей в другие части юридической системы; проведена допол-

нительная компьютеризация судов, облегчающая доступ к ин-

формации и ее более

эффективное использование.

• Будет укрепляться система антимонопольного регулирования, в

т.ч. расширены полномочия антимонопольного органа при про-

ведении соответствующих расследований. Совершенствование

антимонопольного регулирования будет направлено на его гар-

монизацию с практикой, действующей в крупнейших торговых

партнерах России, прежде всего в Европейском Союзе.

• В области государственных закупок будет усилен контроль за

соблюдением антимонопольных требований. Продолжится рабо-

та по стандартизации условий проведения и укреплению норма-

тивной базы госзакупок.

• Реформа механизмов государственной поддержки реального

сектора будет направлена на повышение эффективности и про-

зрачности использования государственных средств. Государст-

венная помощь будет все больше концентрироваться на решении

стратегических задач, таких как поддержка экспорта, диверси-

фикация и внедрение ключевых инноваций. Предоставление

средств будет связано с достижением конкретных результатов и

будет организовано, как правило, на конкурсной основе и с ис-

пользованием понятных и формализованных процедур. Будет

налажен комплексный учет и анализ всех видов государственной

помощи, включая различные льготы и преимущества, предос-

130

тавляемые отдельным участникам рынка. При этом при реализа-

ции мер прямой и косвенной поддержки отдельных производи-

телей будет соблюдаться требование, что такая поддержка не

должна искажать условия рыночной конкуренции хозяйствую-

щих субъектов.

• Федеральное правительство планирует расширить масштабы

поддержки экспортеров, улучшить используемые инструменты

такой поддержки. В частности, будут значительно

увеличены

объемы государственного софинансирования усилий предпри-

ятий по выходу на новые внешние рынки, расширены объемы

экспортного кредитования, будет шире привлекаться профес-

сиональная экспертиза по изучению внешних рынков и продви-

жению конкретных товаров на новые рынки.

• Важным приоритетным направлением укрепления механизмов

конкуренции является поощрение прямых иностранных инве-

стиций, прежде всего в

ситуациях, когда это связано с привлече-

нием в российскую экономику новых производственных и

управленческих технологий. Нынешний курс правительства на

последовательное снижение административных барьеров и пря-

мых ограничений на иностранные инвестиции будет всемерно

укрепляться, в т.ч. с учетом сложившейся международной прак-

тики и в рамках подготовки многосторонних и двухсторонних

торговых

и инвестиционных соглашений.

• Реализация уже принятых решений по созданию институтов раз-

вития в ближайшей перспективе расширит возможности пред-

приятий по реализации средне- и долгосрочных инвестиционных

проектов. Общее улучшение условий для хозяйственной дея-

тельности будет также связано с реализацией масштабных ин-

фраструктурных проектов, в том числе финансируемых за счет

Инвестиционного Фонда

• Повышение квалификации и массовое переобучение государст-

венных служащих, включая по проблемам госрегулирования и

частно-государственного партнерства, станет дополнительным

инструментом гармонизации отношений между правительствен-

ными органами и субъектами хозяйствования. С этой целью бу-