Грин Д. Возвращение в гражданское общество: Социальное обеспечение без участия государства

Подождите немного. Документ загружается.

улучшалось, однако на выработку надежной системы финан-

совых расчетов потребовалось несколько десятков лет. Для

членов местных объединений главная опасность состояла

в том, что через несколько лет после своего создания общест-

во могло обанкротиться, оставив без всякой помощи своих

пожилых участников.

Размеры пособий и взносов варьировались в зависи-

мости от условий и уровня конкуренции на местах. Время от

времени общества взаимопомощи совершали ошибки, из ко-

торых другие извлекали важные уроки. Так, некоторые вновь

созданные организации пытались привлечь людей в свой со-

став, устанавливая более низкие, по сравнению с существу-

ющими, объемы взносов при тех же размерах пособий или,

напротив, увеличивая выплаты. Однако никто не мог гаран-

тировать, что этих взносов будет достаточно. Часто местные

клубы создавались людьми примерно одного возраста, но,

постарев, они обнаруживали, что не в состоянии привлекать

в свои ряды более молодых членов. Кроме того, в начале

XIX века со всех участников взимались одинаковые взносы;

лишь позднее, на основе накопленного опыта, большее рас-

пространение приобрела система взносов, различающихся

в зависимости от возраста. Суммы, отпускавшиеся на адми-

нистративную деятельность, также варьировались. В 1870 го-

ду представитель Королевской комиссии, изучавший ситуа-

цию в Олдхеме, обнаружил, что многие из действовавших

там 230 обществ взаимопомощи расходовали часть средств

на совместные пирушки. Именно из-за этого, по его словам,

большинству организаций приходилось время от времени

приостанавливать раздачу пособий или «закрывать кассу»

С опасностью того, что взносы окажутся недостаточ-

ными для выплаты пособий, можно бороться двумя способа-

ми. Первый основан на предположении о том, что правиль-

ный размер взносов можно определить научными методами;

в этом случае регулирующие органы в обязательном поряд-

ке устанавливают соответствующие уровни для обществ. Вто-

рой — позволить каждому обществу принимать подобные ре-

шения на собственный страх и риск, давая им возможность

учиться на ошибках друг друга.

В XIX веке британские законодатели шарахались от од-

ной из названных крайностей к другой. До 1834 года они

склонялись к патерналистскому подходу и требовали от об-

126 [ ОБЩЕСТВА ВЗАИМОПОМОЩИ И ГОСУДАРСТВО ]

ществ взаимопомощи, чтобы их расчетные таблицы заверя-

лись двумя актуариями. Однако применявшиеся тогда расче-

ты оказались ненадежными. Первую попытку разработать

подобные типовые таблицы предпринял в 1789 году доктор

Прайс. Согласно его вычислениям, в обществе, состоящем из

людей моложе 32 лет, в каждый конкретный момент соотно-

шение между больными и здоровыми составляет 1 к 48. Далее

уровень заболеваемости увеличивался вместе с возрастом,

пока для группы 58–64-летних это соотношение не начало

составлять 1 к 24. Практический опыт, однако, показал, что

эти оценки занижены.

С 1834 года и до принятия Закона 1850 года общества

вообще не обязаны были предоставлять свои таблицы для

проверки, однако раз в пять лет должны были отчитываться

об уровне заболеваемости и смертности среди своих членов.

В 1850 году произошел временный возврат к патернализму.

Новый закон позволял обществам или отделениям орденов

регистрироваться и тем самым защищать свои денежные

средства по суду. Он также устанавливал две категории орга-

низаций взаимопомощи: сертифицированные и зарегистри-

рованные. Однако к 1855 году стала очевидна ошибочность

решения о назначении единственного арбитра в вопросах

финансовой состоятельности.

Первые надежные расчетные таблицы появились

в 1845 году: их составил Ф.Дж.П. Нельсон, основываясь на

отчетах, представленных по Закону 1834 года за период

с 1836 по 1840 год. Затем, в 1850 году, секретарь-корреспон-

дент Манчестерского союза Генри Рэтклифф опубликовал

другую серию надежных таблиц, основанных на данных его

собственного общества за 1846–1848 годы. Позднее, в 1862

и 1872 годах, он представлял новые отчеты на эту тему.

Но означало ли появление надежных таблиц Нельсо-

на и Рэтклиффа окончательное поражение сторонников па-

тернализма? Нет, потому что дело запутали государственные

статистические данные, опубликованные в 1853–1854 годах

Дж. Финлейсоном, актуарием Государственного долгового

управления. Этот чиновник, отвечавший за сертификацию

обществ на предмет финансовой состоятельности, посеял пу-

таницу из-за того, что взял за основу слишком узкое определе-

ние понятия «болезнь». Вместо того чтобы взять в качестве

отправной точки реальный опыт обществ взаимопомощи, он

[ ТОРЖЕСТВО КЛАССИЧЕСКОГО ЛИБЕРАЛИЗМА ] 127

определил это понятие как «заболевание, лишающее челове-

ка возможности трудиться, требующее постоянного лечения

и имеющее ограниченный срок, — в отличие от хронической

болезни и физической немощи»

. Однако на практике обще-

ства выплачивали пособия и в случае хронических заболева-

ний, а члены обществ ожидали от своих организаций такой

помощи. Пратт усугубил ситуацию, поддержав расчеты Фин-

лейсона своей рекомендацией и опубликовав выдержки из

них в своем первом годовом отчете. В 1874 году члены Коро-

левской комиссии заметили по этому поводу:

Несомненно, план, на основе которого разрабатыва-

лись эти таблицы, оказался неверным, и многие об-

щества и даже актуарии пользовались этими табли-

цами, не осознав, что они неприменимы в отноше-

нии обществ, не ограничивающих выдачу пособий

теми заболеваниями, которые мистер Финлейсон

включил в свое определение

Если бы государство навязало использование таблиц

Финлейсона в обязательном порядке, это нанесло бы огром-

ный ущерб деятельности обществ. К счастью, в 1855 году раз-

деление на сертифицированные и зарегистрированные ор-

ганизации было отменено, и обществам взаимопомощи было

разрешено конкурировать друг с другом. После этого право-

вая база деятельности организаций взаимопомощи почти не

менялась до 1875 года. Более того, и после принятия Закона

1875 года она в основном сохранила свой либеральный ха-

рактер, открывая простор для различных подходов, давших

богатый урожай альтернатив, из которых мог выбирать по-

требитель.

Борьба внутри Манчестерского союза

Будучи первым обществом общенационального масштаба,

Манчестерский союз первым столкнулся и с проблемой

«старения» своих членов. К середине XIX столетия руковод-

ству Союза стало очевидно, что размер взносов не позволя-

ет ему выполнять обязательства перед состарившимися чле-

нами общества. В 1845 году пособия обычно составляли

10 шиллингов по болезни, 10 фунтов в случае смерти члена

Союза и 6–10 фунтов в случае смерти его жены. Взносы же,

128 [ ОБЩЕСТВА ВЗАИМОПОМОЩИ И ГОСУДАРСТВО ]

как правило, составляли 4, 5 или 6 пенсов в неделю. В 1843 го-

ду 225 лож Манчестерского союза закрылись из-за «нехватки

средств», а многие другие обращались за финансовой по-

мощью в его центральные органы. В 1844 году руководство

Манчестерского союза затребовало у местных отделений от-

четы, чтобы установить их финансовое положение. Многие

отказались их предоставить, и в 1844–1845 годах на ежегод-

ных съездах Союза деятельность ряда лож с общим количест-

вом членов в 16 000 человек была приостановлена из-за того,

что они не прислали данных об уровне заболеваемости и со-

стоянии своих счетов.

В 1845 году всем ложам было предписано создать от-

дельный фонд для оплаты всех расходов, кроме пособий по

болезни и на похороны. Таким образом руководство пыта-

лось не допустить, чтобы ежегодная пирушка и другие раз-

влечения финансировались из средств, предназначенных

для этих пособий. Ложи сохранили право самостоятельно

устанавливать размер взносов, но в пределах определенных

ориентиров: на каждые полпенса еженедельного взноса,

выплачиваемого членом общества, ему полагался 1 шил-

линг (5 пенсов) в неделю в случае болезни и 1 фунт похорон-

ного пособия. Эти предложения не гарантировали финан-

совой устойчивости отделений, но позволяли ежегодному

собранию Союза вмешиваться, когда какой-нибудь ложе

грозил финансовый крах. После этого некоторые отделения

вышли из состава общества, но большинство согласилось на

новые условия

На самом деле уровни взносов, установленные в 1845 го-

ду, не соответствовали сложившейся ситуации. Согласно

подсчетам Нельсона, они должны были составлять 39 шил-

лингов 5 пенсов в год, а реальная сумма была на 42% ниже —

22 шиллинга 9 пенсов

. Общества взаимопомощи часто

характеризовали как финансово несостоятельные организа-

ции, но сэр Эдвард Брэбрук, еще находясь в должности замес-

тителя главного регистратора (позднее он возглавил регист-

рационное ведомство), предостерегал от скоропалительных

суждений. Слово «несостоятельность», отмечал он, в данном

случае совершенно неуместно

. Для борьбы с убыточностью

ложи старались привлекать в свой состав молодежь; кроме

того, напоминал он, эти организации представляют собой не

страховые общества в чистом виде, а братские союзы, и их

[ ТОРЖЕСТВО КЛАССИЧЕСКОГО ЛИБЕРАЛИЗМА ] 129

собрания время от времени принимали решение о дополни-

тельных взносах с участников, чтобы покрыть образовавшу-

юся недостачу. Проводился также сбор средств; деньги посту-

пали и из других источников. Порой для субсидирования

фонда на пособия по болезни использовались пожертвования

почетных членов; к тому же ложам, попавшим в тяжелую

ситуацию, время от времени помогали районные и централь-

ные органы. Поэтому нельзя утверждать, что отказ ложи вы-

полнить пожелания актуария был результатом простого

упрямства или невежества. Члены некоторых отделений

предпочитали существовать по принципам братского союза,

а не страховой компании в чистом виде.

Постепенно, однако, настроения их участников меня-

лись, и через три года после публикации таблиц Манчестер-

ского союза, в 1850 году, его ежегодный съезд впервые одоб-

рил дифференциацию взносов в зависимости от возраста

вступления в общество. Не все ложи сразу согласились с диф-

ференцированной шкалой, но постепенно новая система

приобрела широкое распространение

Закон 1875 года: акцент на открытости,

но не на патернализме

Некоторые свидетели, выступавшие перед Королевской ко-

миссией в 1874 году, призывали ввести централизованную

систему социального страхования. Одно предложение полу-

чило поддержку обоих архиепископов, 6 епископов, 17 юрис-

тов, 35 депутатов палаты общин, 37 председателей опекун-

ских советов, 52 мировых судей, 90 священнослужителей

и многих других людей — всего числом до 500 — «помимо че-

тырех дам», как указывалось в отчете

. Речь шла о государ-

ственной системе страхования по болезни и старости, а также

на случай смерти, которая действовала бы через почтовую

службу. К счастью, Комиссия осознавала значение принципа

добровольности и рекомендовала отклонить это предложе-

ние, в особенности потому, что выплата пособий по болезни

была крайне уязвима для различных мошеннических трю-

ков. Члены комиссии сочли, что совершенствование деятель-

ности обществ взаимопомощи должно осуществляться за

счет обязательного раскрытия информации об их состоянии.

Проблема, с которой сталкивался человек при выборе

организации взаимопомощи, заключалась в том, что все они

130 [ ОБЩЕСТВА ВЗАИМОПОМОЩИ И ГОСУДАРСТВО ]

предлагали: плати взносы сейчас, и когда-нибудь ты по-

лучишь пособие. Но убедиться в том, что сумма взносов

рассчитана верно, он не мог никак. Чтобы увеличить объем

информации, доступной желающим вступить в общества вза-

имопомощи, закон предписывал этим организациям раз в год

представлять свои балансы и отчеты, а также раз в пять лет

проводить оценку своих активов и обязательств. Невыполне-

ние этого требования рассматривалось как наказуемое пра-

вонарушение.

Председателем Королевской комиссии был сэр Стаф-

форд Норткот; став в 1874 году министром финансов, он про-

вел новый закон через парламент. При этом он преследовал

две цели, полностью соответствовавшие принципам класси-

ческого либерализма: (1) обеспечить наличие информации,

которая могла быть полезна обществам взаимопомощи при

разработке уставов и правильном определении объема взно-

сов и льгот; а также (2) обеспечить людей информацией, по-

зволявшей им выносить самостоятельные суждения о финан-

совом положении любого общества взаимопомощи. Однако

само управление этими организациями он оставлял на усмот-

рение их членов и должностных лиц.

Принятие закона исключало ситуацию, при которой

человек мог, сам того не ведая, вступить в ненадежное обще-

ство, способное обанкротиться в тот момент, когда ему пона-

добится помощь. Это, однако, не означало, что местным уни-

тарным организациям или распределительным обществам

пришел конец: они продолжали процветать. Причины этого

раскрыл Беверидж в своей книге «Добровольные действия».

Главная из них была связана с тем, что эти структуры пред-

ставляли собой не просто страховые компании: некоторые

из них были не просто социальными организациями, но

и «братскими союзами», а другие предоставляли работникам

и членам их семей возможность копить деньги либо на чер-

ный день, либо на какую-то крупную покупку.

Правовая система, созданная в 1875 году, также обес-

печивала простор для возникновения новых разновидно-

стей организаций взаимопомощи, соответствующих ме-

няющимся общественным потребностям. Не менее важно

и другое: он не препятствовал возникновению альтерна-

тивных методов оценки финансового положения обществ.

Так, в 1886 году Нельсон опубликовал результаты анализа

[ ТОРЖЕСТВО КЛАССИЧЕСКОГО ЛИБЕРАЛИЗМА ] 131

деятельности Ордена лесничих, по отдельности подытожив

опыт его городских и сельских отделений. В результате на

ежегодном съезде Лесничие решили отказаться от таблиц,

основанных на общенациональных данных, и предписать

каждому отделению при определении размеров взносов

и пособий руководствоваться местными условиями. Если

бы государство навязало обществам некую единую схему

оценки, вносить подобные полезные коррективы было бы

очень трудно, а то и вообще невозможно.

Кроме того, по Закону 1875 года аффилированные ор-

дена были официально признаны «регистрируемыми едини-

цами»; прежде, когда действовал Закон 1855 года, их отделе-

ния должны были регистрироваться самостоятельно и могли

по собственному усмотрению менять свои уставы или выхо-

дить из состава ордена. Прежний закон способствовал усиле-

нию независимости отделений от центральных органов, в то

время как акты 1875 и 1876 годов укрепили Центр. В качест-

ве критерия для регистрации устанавливалась выплата регу-

лярных взносов в общий фонд. В результате в 1875 году Ман-

честерский союз, Лесничие и некоторые менее крупные

ордена начали взимать со своих членов ежегодный взнос

в 0,5 или 1 пенс в специальный фонд на нужды отделений, по-

павших в трудную ситуацию

. До 1875 года никаких выплат

со стороны отделений не предусматривалось, и источником

существования центральных органов являлась продажа от-

делениям ритуальных аксессуаров с орденской символикой.

Всегда находились те, кто выступал за более жесткий

контроль государства над системой социального обеспече-

ния, но до 1911 года эта идея не встречала поддержки. Госу-

дарство, в общем, позволяло организациям взаимопомощи

развиваться так, как они сами считали целесообразным,

и добровольные совместные усилия людей привели к возник-

новению широкого спектра разнообразных медицинских

услуг и способов обеспечить людям средства к существова-

нию в случае болезни. В главе 9 рассказывается о том, как

с принятием Закона об общенациональном страховании

в 1911 году возможности для свободного развития обществ

взаимопомощи были урезаны; это знаменовало собой конец

либерального подхода, с 1834 года преобладавшего в госу-

дарственной политике в данной сфере.

Глава 9

1911 год: введение

общенациональной системы

страхования и вытеснение

организаций взаимопомощи

Общества взаимопомощи действовали настолько успешно,

что разработанная ими система социального страхования

и медицинской помощи послужила образцом для ранней мо-

дели «социального государства»

. Но именно это, по иронии

судьбы, обернулось против них. Закон 1911 года об общена-

циональном страховании первоначально рассматривался

Ллойд-Джорджем, который провел его через парламент, как

средство распространения льгот, которыми пользовались чле-

ны обществ взаимопомощи, на весь рабочий класс. Однако

в ходе обсуждения в палате общин законопроект претерпел

радикальные изменения благодаря усилиям лоббистов груп-

повых интересов, враждебно относившихся к рабочим орга-

низациям взаимопомощи. Профсоюзы врачей давно уже были

недовольны тем, что на рынке медицинских услуг решающее

слово принадлежит потребителю, а рабочие диктуют условия

«джентльменам». Кроме того, Британская медицинская ассо-

циация (БМА) стремилась к повышению гонораров и статуса

врачей. Не меньшую роль сыграли и страховые компании,

которым не нравилась конкуренция со стороны некоммерче-

ских обществ взаимопомощи и которые видели в законо-

проекте о социальном страховании угрозу своим деловым

интересам. Страховщики были объединены в мощную про-

фессиональную ассоциацию, называвшуюся Синдикатом.

БМА и Синдикат создали временный альянс, чтобы до-

биться от правительства уступок за счет обществ взаимопо-

мощи. В основе рабочих страховых ассоциаций лежал прин-

цип демократической самоорганизации, однако поправки

[ ВВЕДЕНИЕ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ ] 133

к законопроекту, принятые под влиянием БМА и Синдиката,

подорвали его. Прежде гонорары врачей не выходили за пре-

делы того, что могли себе позволить простые рабочие, заня-

тые ручным трудом, однако, уступив давлению, правитель-

ство почти вдвое повысило доходы докторов, финансируя

подобное перераспределение средств застрахованных рабо-

чих в пользу медиков за счет регрессивных взносов в общена-

циональную систему страхования по плоской ставке.

Система обязательного страхования:

первые результаты

Предложение правительства о введении общенационально-

го страхования, впервые обнародованное в 1910 году, приве-

ло к изменению позиции профессиональной организации

врачей. В 1903 году контрактная практика характеризова-

лась на страницах British Medical Journal как система, обосно-

ванная с точки зрения экономической теории и «в некоторых

своих формах… — один из приятнейших способов заработ-

ка для медиков»

. Однако с началом публичного обсуждения

предложений правительства настроение медицинского

профсоюза изменилось. Как выразился один врач, при нали-

чии обязательного государственного страхования контракт-

ная практика теряет смысл:

Теперь мы вновь занимаем свое место — место прос-

тых практикующих врачей, готовых продавать свои

услуги покупателю, которым теперь становится не

бедный наемный работник, а мощная государствен-

ная страховая компания

Врачей зачастую считают главными противниками го-

сударственного вмешательства — это впечатление усилива-

ется из-за того, что поначалу они энергично выступали про-

тив планов правительства. Однако разногласия касались

лишь условий: в принципе врачи не возражали, чтобы госу-

дарство взяло дело социального страхования в свои руки, ес-

ли это позволяло повысить их заработки, статус и влияние

Синдикат

К 1910 году страховые компании приобрели слишком боль-

шое влияние, чтобы правительство могло игнорировать их

134 [ ОБЩЕСТВА ВЗАИМОПОМОЩИ И ГОСУДАРСТВО ]

позицию. По состоянию на конец этого года действовало

28,5 миллиона полисов похоронного страхования, чья общая

стоимость превышала 285 миллионов фунтов. Каждый год

выдавалось по 10 миллионов страховых полисов. 90% стра-

хового бизнеса контролировали 12 крупных компаний; ин-

дустрия была хорошо организована за счет наличия профес-

сиональной ассоциации — так называемого Синдиката.

В индустрии было занято до 100 000 человек; из них 70 000

составляли штатные страховые агенты. Их заработок склады-

вался из комиссии, составлявшей 20–30% от суммы взносов

по каждому проданному ими полису. Общая сумма, которую

агент должен был получить за неделю, называлась «книгой».

«Книги» можно было продавать и покупать, поэтому они

представляли для агентов солидное вложение капитала.

Еще до того, как сэр Уильям Брейтуэйт, заместитель

главы Совета по внутренним доходам, подготовил детальную

схему будущей системы страхования, страховые компании

добились от Ллойд-Джорджа, занимавшего тогда пост мини-

стра финансов, значительных уступок. Первоначально он

хотел, чтобы новый закон обеспечивал льготы вдовам и си-

ротам, однако страховщики успешно провалили это предло-

жение, опасаясь, что оно сделает не столь привлекательны-

ми их собственные полисы на смерть кормильца.

Страховая индустрия обладала большим влиянием не

столько из-за своей финансовой мощи, сколько потому, что

в ее распоряжении находилась семидесятитысячная дисцип-

линированная армия агентов. Правительство Либеральной

партии сильно опасалось воздействия страховщиков на об-

щественное мнение, не в последнюю очередь из-за того, что

большинство, которым партия обладала в парламенте, в ян-

варе 1910 года сократилось и, чтобы остаться у власти, каби-

нет должен был сохранять поддержку Лейбористской партии.

Ллойд-Джордж не хотел исключать из системы страхования

пособия для вдов и сирот, но в конечном итоге сделал это,

опасаясь страховых компаний:

Каким бы желательным шагом ни была замена част-

ного страхования государственным… любая партия,

которая пошла бы на это, немедленно вызвала бы

беспощадную враждебность со стороны всех этих

агентов и сборщиков. Они посещают каждый дом,

[ ВВЕДЕНИЕ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ ] 135