Иванов В.Н., Пахрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Государственное воздействие, регулирование — это прежде

всего воздействие властное, политическое, которое имеет в основе

правовую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу

государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Государство, будучи сложным и многогранным обществен-

ным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает

управлению общественными делами свойство системности, которое

приобрело принципиальное значение. Только при наличии

государства в обществе возможно достижение необходимой

согласованности, координации, субординации, целеустремленности,

следовательно, рациональности и эффективности управления

Государство реализует свое политическое воздействие посред-

ством законодательства, устанавливая общие, типовые правила

(нормы) поведения всех людей во всех сферах общественной жизни,

и обеспечивает их соблюдение не только силой власти, но и

другими механизмами регулирования (экономического,

ценностного, нормативного, нравственного), постоянно расширяя

сферу их применения.

Эффективность государственного управления зависит от мно-

гих факторов, но определяющим, на наш взгляд, является качество

социальной связи общества и государства.

Нет необходимости указывать, что общество нуждается в

сильном государстве, ибо национальная и личная безопасность

граждан может быть обеспечена только сильным и умным,

правовым и демократическим государством. Поэтому укрепление

государственности — это постоянная забота граждан. Но

укрепление, возможно только на основе его совершенствования,

расширения связей с гражданским обществом, построения пра-

вовых основ. Если этого не происходит, то государство отрывается

от общества, перестает защищать его интересы, в таком случае

бессмысленно говорить о его усилении, тем более если оно

преследует интересы коррумпированной верхушки, у которой

собственные интересы нередко вступают в противоречие с

общественными. О противоречиях между обществом и государ-

ством написано много, но до сих пор остается неясным вопрос о

том, как сделать государство подлинным центром управления

общественными делами, генератором общественных идей и цен-

ностей. Совершенно очевидно, что в соответствии с требованиями

времени должна меняться сама сущность и теория государственного

управления.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций.

М., 1997. С. 34-52 и др.

Сегодня, чтобы выполнить свой долг перед обществом —

обеспечить национальную и личную безопасность своих граждан,

использовать свои властные полномочия в интересах общества,

упорядочить распорядительно-организационные, регулятивные,

нормотворческие и силовые функции, государство обязано ответить

на те вызовы времени, которые порождены тремя революциями:

научно-технической, информационной, управленческой. Это задача

каждого субъекта управления, но прежде всего государства как

главного субъекта управления. А суть этих требований такова:

нельзя упорядочить распорядительно-организационные,

нормотворческие и силовые функции без коренного качественного

изменения своих усилий в области информационно-аналитической

концептуальной деятельности. Без этого, как показывают

исследования многих ученых, государство не может разработать и

принять выверенную стратегию развития общества на основе

перспективной общественной доктрины, разработать,

скоординировать разные политики (экономическую, социальную,

культурную, национальную и др.), предложить обществу понятный

и приемлемый для него курс. Как показывает мировой опыт, в

деятельности цивилизованных государств происходит существенная

перегруппировка функций, выдвижение новых приоритетов в

государственной работе.

Главный субъект управления делегирует многие распоряди-

тельно-организационные, регулятивные, нормотворческие, фи-

нансово-экономические функции разным субъектам управления,

мотивируя реальное становление гражданского общества.

Тем самым государство избавляется от ставших во многом

рутинными функций управления, наполняет их новым содержа-

нием, освобождая тем самым себя для решения наукоемких,

творческих и трудозатратных работ: информационно-аналити-

ческих, стратегических. Без них решение глобальных и геопо-

литических задач просто невозможно. Это существенным образом

меняет всю систему государственного целеполагания, орга-

низующего и регулирующего воздействия государства на обще-

ственную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения,

сохранения или преобразования.

Перестроить существующую пирамиду власти: сделать власть

ответственной за распоряжение общественными делами, а не

владельцем собственности граждан, их жизненных судеб, обще-

народных ресурсов. Это современный путь организации власти,

реальный механизм ее демократизации, подконтрольности обще-

ству и подлинного самоуправления. Именно здесь мы видим

созидательную основу всей конструкции новой российской госу-

дарственности: либо она примет правовой вектор развития, либо

неизбежен новый тоталитарный диктат власти чиновников.

Этот реальный путь построения федеральной власти "снизу",

развертывания настоящего самоуправления, превращения госу-

дарства в цивилизованный институт гражданского общества.

Российская государственность в нынешнем виде — это

тормоз на пути превращения России в инициативную, динамично

развивающуюся державу, способную обеспечить гражданам высо-

кие социальные стандарты и гарантии развития на пути к

социальному прогрессу. До тех пор, пока органы местного

самоуправления в России не. возьмут в свои руки реальную власть,

основанную на праве, территории (поселения), трудовой

ассоциации распоряжаться местным богатством, муниципальной

собственностью, местными ресурсами, в том числе и землей, все

остальные законодательные акты остаются голой декларацией, не

обеспечивающей механизмы развития реальной самодеятельности

населения. В настоящее время главная цель реформирования

властных отношений — повышение политической, хо-

зяйственной и трудовой активности населения в решении

собственных проблем, в создании условий, позволяющих

каждому человеку реализовать свой потенциал, свои способ-

ности, обеспечить благосостояние семьи — не только не до-

стигнута, но и во многом дискредитирована. По нашему мнению,

тория "корпоративных начал" в политической жизни может стать

одним из важнейших факторов стабилизации и повышения уровня

управляемости общественными делами.

Только при корпоративном устройстве власти результатами

труда наконец станет распоряжаться не государство, не коррум-

пированный чиновник, не "новый русский", а местное сообщество,

а через него и каждый человек как равный участник властных

отношений. Государство из работодателя и наемника превратится в

государство — ассоциацию совладельцев собственности и

результатов труда. Граждане получат возможность свободно

создавать корпоративные предприятия, ассоциации, в том числе и

финансовые (муниципальные банки, страховые компании,

пенсионные фонды, торговые дома и т.п.).

Развитие демократии и народного самоуправления не ослаб-

ляет центральную власть, а, наоборот, освобождает ее от несвой-

ственных функций, ставит саму власть в рамки правового пове-

дения и позволяет сосредоточиться на решении современных

вопросов цивилизованного отправления властных полномочий:

разработке стратегии развития общества, выверенного полити-

ческого курса, нахождении места государства в геополитическом

пространстве, усилении информационно-аналитической работы, что

и является сегодня определяющим в обеспечении национальной и

личной безопасности граждан. Многие функции управления

государство, как показывает мировой опыт, делегирует своим

гражданам на разных уровнях управления, на основе

общественного договора, местного самоуправления, что позволяет

сбалансировать разные интересы как отдельных людей, так и

больших социальных групп, наций и народностей, религиозных

конфессий и т.п. Достижение такого баланса интересов — ис-

кусство и наука современной политической системы, залог ее

прочности и источник развития, преодоления кризисных явлений в

государственном управлении. Следует подчеркнуть, что решающим

элементом в балансе интересов всегда были и остаются

отношения собственности — основа хозяйственной жизни

общества, которую и защищает то или иное государство. Однако

механизм многообразия форм собственности, который должен быть

запущен государством, пока не работает. На смену монополии

государственной собственности приходит другая монополия —

частная. Это противоречит как логике развития самой российской

государственности, так и мировым тенденциям. Как преодолеть

тенденцию монополизации собственности и власти, сделать

собственность многообразной по субъектам владения, пользования

и распоряжения, а власть публичной, действительно

принадлежащей гражданам? Ответ на этот вопрос один:

формирование гражданского общества, которое ставит под свой

контроль государство. Последнее все в большей мере не

распоряжается единолично собственностью граждан, всей хозяй-

ственной жизнью общества, а делегирует эти права самим граж-

данам, трудовым ассоциациям на основе подлинного

сораспоряжения различными видами собственности и местного

самоуправления, что позволит значительно сократить

государственный аппарат и поставить его под контроль

гражданского общества. Гражданское общество создается

государством, но при одном условии: само государство исповедует

соответствующую идеологию, открыто объявляет ее обществу и

реализует в своей практической деятельности.

2. Государство как главный субъект управления

общественными делами всегда выступало орудием установления и

утверждения социальной несправедливости и социальных

дисбалансов.

Формирование гражданского общества на принципах корпо-

ратизма поставит под контроль государство, публичную власть,

которые все в большей мере будут выполнять свою главную

функцию — функцию защиты безопасности общества, каждого

гражданина на основе закона, а не перераспределения ресурсов и

обеспечения хозяйственной жизни. Многие функции государ-

ственного управления будут делегированы гражданам, территориям,

хозяйственным союзам и ассоциациям на основе подлинного

самоуправления, что позволит значительно сократить госу-

дарственный аппарат и поставить его под контроль гражданского

общества.

Став государственной и подконтрольной обществу, сама идео-

логия и власть выступают все в большей мере не только как

инструмент захвата и удержания ее, а как метод становления таких

властных отношений, когда власть населения (частная) наконец

станет преобладающей над публичной властью (правительства).

Власть будет создаваться населением и защищать его интересы на

всех уровнях. Это единственный способ изменить государственно-

правовое отчуждение, существующее в обществе. Государственно-

правовое регулирование может быть организовано на основе

гражданского договора, при котором каждый гражданин, семья,

трудовая ассоциация часть прав отчуждают в пользу сообщества для

решения общественно значимых дел. Схематично этот процесс

можно представить таким образом:

договор

человек+человек+семья

договор

человек + человек + семья

Корпоративное договор

делегирование прав сообщество+сообщество+ регион

договор

регион + регион + федерация

__________________________________________________________

президент

федеральный центр

Существующее регион

отчуждение прав муниципальное образование

население

Существующий механизм отчуждения прав представляет

собой жесткую эксплуатацию каждого человека в интересах

руководящего центра, который навязывает населению свой выбор.

В борьбе за власть святые понятия "свобода", "справедли-

вость", "право" используются властвующими группами с одной

целью — завоевать или сохранить власть любой ценой.

Трагедия нашей страны заключается в том, что первая благо-

родная попытка народа создать самостоятельную, свободную от пут

государства, социально организованную экономическую жизнь

осуществлялась непригодными методами. Государство вновь стало

единственным и авторитарным распорядителем общества, которое

использовало властные методы западного образца и в самой

уродливой форме — в форме государственной принудительной

экономики как единственной формы государственного

регулирования. Это не только не соответствует сути российского

человека, но и противоестественно.

Отметим, что в становлении и укреплении российской госу-

дарственности всегда решающую роль играла духовно-идеологи-

ческая компонента, которая была объединяющим стержнем ог-

ромных территорий, различных наций и народностей, прожива-

ющих на них. Всегда утрата или ослабление духовного стержня

вели к ослаблению или распаду российского государства. Поэтому

ему, особенно в период кризисных ситуаций, необходимо

укрепление духовно-идеологических основ власти. В этой связи

российскому государству предстоит возродить свою политико-

идеологическую функцию, которая должна укрепить духовный

объединяющий стержень российского общества, способствовать

выработке выверенного политического курса, соответствующих

стратегий развития, реализуемых в скоординированных политиках

государства.

В свою очередь не может быть выверенной государственной

политики без современной доктрины общественного развития, из

которой следует тот или иной курс. Это прерогатива государства,

его главная обязанность перед обществом, без чего невозможно

выполнение всех остальных.

Выработка доктрины общественного развития и механизма ее

реализации требует усиления внимания государства к научным

исследованиям, прежде всего в области теории и практики управ-

ления, активного включения данных науки в практическую работу

органов государственного управления. Сегодня следует признать

как неоспоримый факт, что управленческая наука выключена из

механизма нормального функционирования общества.

Изменить такое положение дел можно только тогда, когда

политической деятельностью займутся в массе своей исключи-

тельно профессиональные и нравственные люди, способные дей-

ствовать в интересах своих граждан на основе законов и принципов

научного государственного управления.

Российская государственность завершает XX в. с большим

грузом тяжелых проблем, серьезных ошибок, которые для своего

преодоления потребуют длительного времени и серьезных усилий

всего общества. Последнему еще предстоит сформировать новую

генерацию политиков-управленцев. В обществе разрабатываются

проекты и программы подготовки политической элиты, но они пока

не услышаны и не поддержаны властью.

Еще одна принципиальная проблема для российской государ-

ственности — гласность и публичность государственного управле-

ния. Ее решение начинается с выработки и предъявления обществу

общественной доктрины и политического курса. Только в этом

случае государство сможет опираться на большинство, рассчиты-

вать на их активность и поддержку. В противном случае пассив-

ность людей, сопротивление осуществляемой политике и проводи-

мому курсу реформ обеспечены, а кризис государственной власти

неизбежен, какие бы усилия она не предпринимала на уровне

словесных деклараций, внешней риторики, нормативно-творческой

суеты и манипулирования общественным мнением.

Для российской государственности имеет принципиальное

значение определенность и четкость ее позиций в геополитическом

пространстве, в решении глобальных проблем, которые сегодня

размыты или выражены нечетко.

Российскому государству еще предстоит провести трезвый и

беспристрастный анализ своего исторического прошлого, пра-

вильно оценить настоящее и сделать обоснованные прогнозы на

будущее. Это имеет принципиальное значение для налаживания

нормального диалога между государством и обществом вместо

усиления конфронтации. Направление такого диалога, необходимые

меры достижения согласия известны — это принятие выверенной

современной социальной политики. Необходимость этих мер давно

назрела, требование это записано в Конституции, где российское

государство определяется как социальное. Нарушение данной

конституционной нормы — главная причина углубляющегося

политического кризиса и нарастающей конфронтации между

обществом и властью.

3. Для преодоления политического кризиса в области власт-

ных отношений, в государственном строительстве очень важно,

наконец, использовать инновационные социальные технологии.

В числе последних особый интерес для государственного

строительства представляют технологии прорыва. Они исполь-

зуются в период модернизации общества, изменения целей,

структур, что требует принятия нетрадиционных, принципиально

новых решений.

"Прорыв" — это стремительное продвижение вперед за счет

инновирования знаний, использования ноу-хау, наукоемких тех-

нологий.

В числе принципов построения технологии прорыва выделя-

ются:

• неординарная комплексная оценка проблемной ситуации;

• выявление приоритетов и всех ресурсов развития;

• непрерывный поиск организационных структур и механиз-

мов, способных привести ресурсы в движение.

Предпоисковая стадия развития предполагает: освобождение

от стереотипов мышления, снятие всяких табу, традиционно

установленных правил и принятых условий. Более того, различные

ограничения, консервативные решения рассматриваются как потеря

инновационного шанса, возможности принятия радикальных мер.

Обычно разрабатываются технологии инновирования среды,

направленные на развитие творческих способностей, раскрепо-

щенное видение новых горизонтов решения проблемы, открытие

новых возможностей. Переподготовка кадров нацеливается на

инновирование прежде всего ядра управления, от деятельности

которого зависит принятие ответственных решений. Создается

"поле" их инновационного стратегического мышления, оно по-

степенно расширяется. Происходит втягивание в него инерционного

пространства, от мотивации человеческого наполнения которого

зависит расширение прорыва, его стратегический и тактический

успех или провал под влиянием инерции, консерватизма,

стереотипов мышления, действующих активно и в течение

длительного времени. Профессиональная творческая интуиция

органов государственного управления раскрепощается и пере-

ключается на видение, проблемы с позиций будущих и настоящих

механизмов ее решения.

Первый резерв прорыва — желание и политическая воля

изменить ситуацию. Второй — гражданская позиция, мобили-

зация стратегических ресурсов. Третий — поиск нетрадиционно

мыслящих людей, прежде всего профессионалов, экспертов,

способных предложить инновационные научные методы, модели

исполнения социального заказа.

Существует несколько аспектов государственной управлен-

ческой деятельности, где в современных условиях внедрение

социальных технологий крайне, актуально. Прежде всего это

процессы прогнозирования, программирования, оценки и от-

слеживания общественного развития и соответственно реформи-

рования организации и функционирования субъектов государст-

венного управления. Нельзя управлять, если нет исходных данных

для этого, своевременной, достоверной и полной информации.

Технология деятельности в этом направлении включает в себя:

установление общих, унифицированных показателей, адекватно

характеризующих соответствующие процессы; обеспечение

должной согласованности, логики в систематизации таких показа-

телей, чтобы они в целом давали реальную картину такой жизне-

деятельности (как исходную, так и предполагаемую); создание

организационных и технических условий для оперативной и точной

передачи нужной информации через все структурные подсистемы,

звенья и их подразделения, вовлеченные в указанные процессы;

применение идентичных методов, процедур и операций анализа и

характеристики изучаемых и программируемых объектов; исполь-

зование тождественных форм фиксации информационных матери-

алов и другие моменты, свойственные рассматриваемому аспекту

государственного управления.

Актуально использование социальных технологий в практике

программирования и стратегического планирования комплексного

развития территорий. В условиях значительной самостоятельности

разных органов государственной власти и местного само-

управления, сосредоточения основных экономических ресурсов в

руках предпринимательских структур, включения множества

управляемых объектов в решение соответствующих проблем без

таких технологий нельзя сделать ничего серьезного. Нужны единые

сроки и методики разработки предполагаемых мероприятий на

предприятиях, в организациях, учреждениях, отраслевых

подсистемах и территориальных (общей компетенции) государ-

ственных органах, идентичные формы и показатели программных и

плановых документов, взаимосвязанный, согласованный порядок

прохождения и утверждения программ и планов, приемлемые

процедуры рассмотрения спорных вопросов, определенные

механизмы взаимоконтроля и т.д.

Современная общественная практика свидетельствует о раз-

витии межотраслевых, межтерриториальных, проблемных целевых

программ, разрабатываемых и реализуемых на различных уровнях

— от международного (в рамках ряда стран), общегосударственного

до местного. Она также требует адекватных технологий, способных

придать деятельности в данном направлении должную

организованность, необходимую регламентацию и эффективность.

В рамках всего государственного аппарата принимается и

действует очень много управленческих решений как текущего,

оперативного, так и перспективного, нормативного и стратеги-

ческого характера. Почти всем должностным лицам приходится

постоянно обосновывать различные варианты решений, изыскивать

альтернативы ресурсного обеспечения и временной реализации,

"состыковывать", согласовывать различные решения (и их

положение) между собой, активно анализировать ход выполнения

одних решений и учитывать его результаты при подготовке других,

подводить итоги реализации решений и снимать их с контроля,

заниматься другими вопросами в этой объемной и ответственной

сфере управленческой деятельности. Здесь особенно нужны научно

обоснованные технологии подготовки, принятия и реализации

управленческих решений, начиная с унифицированного языка и

кончая графическими формами конкретных документов,

организации их исполнения и контроля.

Вместе с тем самым слабым местом в государственном управ-

лении остаются технологии контроля, связанные с непрерывным

наблюдением над управляемыми объектами, их изучением,

измерением и сравнением, объективным соответствием их с

управленческими моделями, выраженными в решениях, их нормах

и требованиях. В этом аспекте большой интерес представляют

технологии обратных связей, обеспечивающие достоверное

отражение результатов управляющих воздействий.

Весьма значимыми являются и технологии

организационных форм управленческой деятельности, ведь их

результативность определяется несколькими условиями:

административно-правовыми, связанными с компетенцией

соответствующего мероприятия (что оно может?), организационно-

функциональными, выражающимися в характере его подготовки и

порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его

возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли

участники в данном мероприятии?), физиологическими (каковы

самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать

информацию?), техническими (обеспеченность средствами записи и

фиксации информации) и т.д. Все это должно быть сведено в одну

систему, внутренне согласовано и представлять собой

организационную технологию, в частности, позволяющую получать

желаемый интеллектуальный "управленческий" продукт.