Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

− разработка и реализация соответствующих федеральных про-

грамм;

− содействие информационному обеспечению местного самоуправ-

ления.

Государственная поддержка местного самоуправления на федераль-

ном уровне реализуется через систему федеральных органов, ведающих

вопросами местного самоуправления. Такие органы имеются в структу-

ре администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Феде-

рального собрания РФ. Целью же взаимоотношений государственной вла-

сти и местного самоуправления должно стать развитие демократических

принципов организации и осуществления местного самоуправления в ин-

тересах как государства, так и местных сообществ. В этой связи можно

согласиться с точки зрения, что «задача укрепления государственной вла-

сти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но

не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной

централизации, укреплении государственных начал в управлении на

местах.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года федеральные

органы государственной власти и органы государственной власти

субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав насе-

ления на осуществление местного самоуправления. Эти права могут

быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в

какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нрав-

ственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе-

чения обороны страны и безопасности государства. Система государ-

ственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя

общие и специальные гарантии.

Под общими гарантиями понимаются законодательные нормы, кото-

рыми гарантируется соблюдение тех или иных прав местного само-

управления. В качестве примеров общих гарантий можно привести та-

кие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов

о территориях и границах муниципальных образований без учета мне-

ния населения, недопустимость осуществления местного самоуправле-

ния органами государственной власти, социальные гарантии для муни-

ципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муници-

пальных образований, право муниципальных образований на собст-

венную символику и др.

Специальные гарантии определяют возможность юридической за-

щиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защи-

Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубеж-

ный опыт // Журнал российского права.– 1997.– №8.– С. 104.

ты тех прав и полномочий местного самоуправления, которые охватыва-

ются общими гарантиями.

Статья 11 Европейской Хартии местного самоуправления провозгла-

шает, что «Органы местного самоуправления должны иметь право на су-

дебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих

полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательст-

вом страны принципов местного самоуправления».

Однако вопрос судебной защиты прав местного самоуправления

невозможно решить без реформы судебной системы. Сегодня в России

она не справляется с огромным количеством дел, возникающих при прак-

тическом применении законодательства о местном самоуправлении.

Большинство судей не имеет должной квалификации в вопросах муници-

пального права. Поэтому в рамках реформы судебной системы России

представляется целесообразным:

− создать во всех субъектах РФ уставные (конституционные) суды,

а в судах общей юрисдикции субъектов РФ – коллегии по госу-

дарственно-правовым вопросам;

− ввести специализацию судей по вопросам муниципального права;

− осуществлять систематическое обобщение судебной практики по

делам о правах местного самоуправления.

Не вмешиваясь в решения вопросов местного значения, государство в

то же время не может не контролировать деятельность органов и должно-

стных лиц местного самоуправления. Принципы и границы такого кон-

троля определены ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления.

Согласно этим принципам, любой административный контроль должен:

− осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных

конституцией или законом;

− предназначаться лишь для обеспечения законности и конституци-

онных принципов;

− осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства

контролирующего органа была соразмерна значимости защищае-

мых интересов.

Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением

органами местного самоуправления делегированных им государственных

полномочий.

Общий надзор за соблюдением законодательством органами и долж-

ностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру

См.: Попов А.И. Специфика самоуправления – в единстве государственного и муни-

ципального управления // Социально-гуманитарные знания.– 2001.– №2.– С. 130.

См.: Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления: Монография.–

СПб.: СПбИВЭСЭП, 1998.– С. 220-221.

РФ. В случае выявления противоречащих закону муниципальных право-

вых актов соответствующий прокурор обязан принести протест на эти

принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рас-

смотрению в десятидневный срок или на ближайшем очередном заседа-

нии представительного органа местного самоуправления. В случае откло-

нения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Контроль деятельности органов и должностных лиц местного само-

управления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществ-

ляют специальные федеральные службы государственного надзора,

охватывающие широкий круг вопросов. В частности, создаются феде-

ральные службы по надзору в сфере здравоохранения и социального раз-

вития, по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по

надзору в сфере экологии и природопользования, по ветеринарному и фи-

тосанитарному надзору, федеральная служба финансово-бюджетного над-

зора, федеральная служба по тарифам и др.

Однако механизм взаимоотношений государства и местного само-

управления предполагает не только одностороннее влияние на муници-

палитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В на-

стоящее время возможности оказания влияния на государство со сторо-

ны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявля-

ется в первую очередь в отсутствии четко прописанных в законе

механизмов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые госу-

дарством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики

функционирования органов местного самоуправления показывает, что

наиболее эффективными являются два механизма влияния местного само-

управления на государство: судебный и общественно-политический.

Первый заключается в возможности обжаловать действия и решения

органов государственной власти обоих уровне, нарушающие права мест-

ного самоуправления. О действенности этого механизма свидетельствуют

возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным судом

РФ. Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматри-

ваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по обжалова-

нию незаконных действий и решений государственных органов и их

должностных лиц. Второй механизм предполагает активизацию деятель-

ности различных объединений муниципальных образований: Конгресса

муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских

городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др.

См.: Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации.– М., 2007.–

С. 102.

Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций.– М.,

2006.– С. 105.

Наибольшую роль в жизни муниципального образования играют его

взаимоотношения с соответствующим субъектом РФ. Они должны

строиться на принципах:

− обязательности для органов местного самоуправления законов и

иных правовых актов субъекта РФ, принятых в пределах его компетенции;

− самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов

местного значения;

− невмешательства органов государственной власти субъектов РФ в

местные вопросы и соответственно невмешательства органов местного

самоуправления в вопросы, являющиеся предметом ведения субъекта РФ;

− сотрудничества в решении общих задач;

− наделения органов местного самоуправления отдельными госу-

дарственными полномочиями субъекта РФ строго на законодательной

основе.

Для реализации этих принципов необходимо выстраивать систему

постоянного взаимодействия муниципальных образований с региональ-

ными органами власти, включая заключение между ними договоров и со-

глашений, создание координированных, консультативных, согласитель-

ных, совещательных и иных рабочих органов как временных, так и посто-

янно действующих. В администрациях многих субъектов РФ имеются

специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного

самоуправления.

Основными методами разрешения противоречий между органа-

ми местного самоуправления и органами государственной власти субъ-

екта РФ должны быть согласительные процедуры, и лишь при недос-

тижении согласия – судебное разбирательство. Российское законода-

тельство не допускает отмены органами государственной власти субъ-

ектов РФ нормативных актов и иных решений органов местного

самоуправления.

Важнейший аспект взаимодействия муниципальной и государственной

власти – это взаимоотношения органов местного самоуправления с террито-

риальными структурами органов государственной власти, так как на терри-

тории любого муниципального образования действуют, как правило, много-

численные территориальные подразделения федеральных органов. Правовую

основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ве-

домственные нормативные акты. Данные органы не вмешиваются в деятель-

ности местного самоуправления, если это не входит в их должностные обя-

занности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в их деятель-

ность. Для решения общих задач между ними должно быть установлено

взаимодействие и четко разграничены их полномочия.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного само-

управления порождает наибольшее число проблем, связанных как с

взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного

самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. О

важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо ука-

зал Президент Российской Федерации: «Надо законодательно уточнить

само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пере-

секается с задачами, которые выполняются федеральными и региональ-

ными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной

материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при

содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации».

Решения органов местного самоуправления по вопросам местного

значения обязательны для государственных органов и их работников

как жителей муниципального образования. К числу таких государствен-

ных структур относятся следующие:

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы (воинские

части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительно-

трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и др.). Эти

органы действуют в соответствии с постановленными перед ними задача-

ми. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправ-

ления акции, которые могут повлиять на жизнедеятельность населения.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может

давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку,

представить информацию и т.д.). Силовые органы информируют главу

муниципального образования – при соблюдении необходимой служебной

тайны – о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих

мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их ра-

боте. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие

органов местного самоуправления в решении задач территориальных фе-

деральных органов (например, призыв на военную службу).

2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монопо-

лии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф,

средства телекоммуникации и др.). Большинство из них акционировались,

но государство сохранило решающее влияние на их функционирование.

Деятельность этих структур оказывает огромное воздействие на жизне-

обеспечение местных сообществ. Инфраструктурные ведомства могут

выполнять отдельные поручения главы муниципального образова-

ния, данные в пределах его компетенции. Но в целом органы местного

самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние

на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.

3. Органы государственного надзора, о которых говорилось выше.

Их задача – проверять соблюдение законодательства и норм в соответст-

вующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муници-

Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 16 мая

2003 г. // Российская газета.– 2003.– 17 мая.

пального образованиях, в том числе и самими органами местного само-

управления. Органы государственного надзора обязаны информировать

органы местного самоуправления о выявленных ими нарушениях, выда-

вать нарушителям предписания об их устранении. Органы местного само-

управления содействуют устранению нарушений. Они обязаны рассмат-

ривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учре-

ждениям предписания и принимать соответствующие меры.

4. Территориальные подразделения службы занятости. Феде-

ральные органы занятости населения во взаимодействии с органами мест-

ного самоуправления проводят большую работу по созданию и регулиро-

ванию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуж-

дающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая

тем самым уровень социальной напряженности.

5. Территориальные органы Государственного пенсионного

фонда, которые работают в тесном взаимодействии с муниципальными

органами социальной защиты населения.

6. Органы государственной статистики. Органы местного само-

управления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую

информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местно-

го самоуправления заинтересованы в получении от статистических орга-

нов сводной, обзорной и аналитической информации и устанавливают с

ними договорные отношения.

По ряду сфер деятельности, где пересекаются интересы государства

и местного самоуправления, имеются органы двойного подчинения. Ти-

пичным примером органа двойного подчинения является милиция. На ор-

ганы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является

государственным делом, так и охрана общественного порядка, которая от-

носится по законодательству к вопросам местного значения. Во многих

странах государственные и местные органы правопорядка разделены и

имеют свой круг полномочий. По действующему российскому законода-

тельству милиция является государственной, но местное управление (от-

дел) внутренних дел имеет двойное подчинение. Оно считается подразде-

лением местной администрации, оперативно подчинено ее главе, но фи-

нансирует его, назначает и снимает начальника руководитель органа

внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусмат-

ривается передача организации охраны общественного прядка на террито-

риях муниципальных районов и городских округов органам муниципаль-

ной милиции, которая должна быть создана.

Многолетняя практика местного самоуправления как отечественная,

так и зарубежная, убедительно доказала, что местное самоуправление не

может рассматриваться иначе, как в совокупности с общим организмом

всего государственного управления, в состав которого оно фактически

входит как часть единого целого. Это подтверждается многими обстоя-

тельствами. В частности, все полномочия в области местного самоуправ-

ления даны государством, имеют источником государственную власть.

Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие не

только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственный

органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, уста-

новление и сбор местных налогов и т.п.). К тому же невозможно дать

точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых в

интересах населения.

Те вопросы, решение которых осуществляется ор-

ганами местного самоуправления, не могут считаться чисто вопросами

местного значения и противопоставляться государственным вопросам, так

как они по своему содержанию (здравоохранение, образование, культура,

социальная защита населения, жилищно-коммунальное и дорожное хозяй-

ство и другие) не отличаются от государственных вопросов. Более того,

данные вопросы являются заботой не только местного населения, но и го-

сударства.

Нацеленность местного самоуправления лишь на обеспечение инте-

ресов местных сообществ в отрыве от региональных и федеральных инте-

ресов может привести в развитию центробежных процессов в стране, раз-

валу единого политического, экономического, социального и природно-

ресурсного пространства.

Все вышесказанное и особенно то обстоятельство, что вопросы мест-

ного значения в основном имеют ту же природу, что и государственные

вопросы, что смысл и содержание всей деятельности как органов государ-

ственной власти, так и местного самоуправления, определяет единый

предмет – права и свободы человека и гражданина, является объектив-

ной основой, побуждающей органы местного самоуправления без адми-

нистративного принуждения к всестороннему сотрудничеству и взаимо-

действию с государственными органами. Это обуславливает участие ор-

ганов местного самоуправления в осуществлении решений государст-

венных органов, оказании им содействия в выполнении их задач и

функций на местном уровне. По этим же мотивам государственные орга-

ны оказывают всестороннюю поддержку местному самоуправлению,

создают необходимые правовые, организационные, материально-

финансовые условия для его функционирования и развития.

См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления.– Воронеж,

1999.– С. 28-29.

См.: Сигов И.И. Местное самоуправление в системе обеспечения демократизации

экономики / Государственное регулирование и местное самоуправление социальная

ориентация.– СПб.: Изд-во СПбГУ, 1996.– С. 192.

ГЛАВА 2. ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1. Формы прямой (непосредственной) демократии

как элементы системы местного самоуправления

Система местного самоуправления представляет собой совокупность

подсистем, отражающих отдельные стороны и виды управления: функции,

цели, задачи, органы, кадры, полномочия, методы, формы, информационное

обеспечение, процедуры принятия и исполнения решений, критерии.

Общественное самоуправление – это проявление общественной ак-

тивности граждан, формы коллективного объединения людей, посредст-

вом которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении кон-

кретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управ-

ления общественными делами, построенную на основе самоорганизации,

самодеятельности и саморегулирования.

Таким образом, система местного самоуправления представляет

собой в единстве публичную власть, форму социального управления, спе-

цифический механизм государственного административного управления,

форму общественного самоуправления и самоорганизации, осуществляет-

ся населением, гражданами и их общественными объединениями путем

местного референдума, выборов, отзыва выборных лиц, собраний (сходов)

граждан, съездов (конференций) муниципальных образований, через де-

путатов и представительные органы местного самоуправления, местную

администрацию и ее органы управления, иные органы местного само-

управления, а также посредством деятельности органов и выборных

должностных лиц местного самоуправления.

Политико–правовые основы народовластия в системе местного са-

моуправления представляют собой совокупность норм-принципов, закре-

пляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в

процессе осуществления власти населением муниципальных образований

непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

К этим нормам-принципам относятся, прежде всего, следующие кон-

ституционные установления:

− носителем суверенитета и единства источников власти в Россий-

ской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1, ст. 3);

− народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через ор-

ганы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2, ст. 3);

Пылин В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных

лиц, собрания (сходы) граждан: Учебное и научно-практическое пособие.– СПб.,

2001.– С. 12-13.

− высшим непосредственным выражением власти народа является

референдум и свободные выборы (ч. 3, ст. 3);

− граждане Российской Федерации имеют право участвовать в

управлении делами государства как непосредственно, так и через своих

представителей (ч. 1, ст. 32);

− граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть

избранными в органы государственной власти и органы местного само-

управления, а также участвовать в референдуме (ч. 2, ст. 32);

− не имеют право избирать и быть избранными граждане, признан-

ные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения

свободы по приговору суда (ч. 3, ст. 32);

− местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре-

ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выбор-

ные и другие органы местного самоуправления (ч. 2, ст. 130).

В зависимости от формы волеизъявления народа, а на местном уров-

не – населения, различают институты непосредственной и представитель-

ной демократии. Непосредственная (прямая) демократия на местном

уровне – это осуществление публичной власти непосредственно населени-

ем муниципального образования, принятие им общеобязательных реше-

ний по вопросам местного значения.

Представительная демократия – это осуществление власти населе-

нием, гражданами через депутатов и органы местного самоуправления, а

также деятельность избранных населением органов и должностных лиц

муниципальных образований.

В отечественной литературе нет единства в толковании непосредст-

венной и представительной демократии, в том числе и в системе местного

самоуправления. Некоторые ученые к формам непосредственной демокра-

тии наряду с местным референдумом, выборами, отзывом выборных лиц,

собраниями (сходами) граждан относят также правотворческую инициа-

тиву граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления,

митинги, демонстрации, шествия, пикетирование.

Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются

и взаимодополняют одна другую как формы прямой (непосредственной)

демократии, так и формы представительной демократии, что является од-

ним из важнейших принципов организации местного самоуправления в

Российской Федерации.

Референдум представляет собой одну из главных форм непосредст-

венного выражения народовластия. Посредством реализации этого инсти-

тута населению муниципального образования предоставляется возмож-

См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник.– М.: Новый юрист,

1997.– С. 151-200.

ность самостоятельно принимать решения по значительным вопросам.

Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эф-

фективный способ решения проблем местного уровня. В сущности, его

можно назвать факультативным инструментом осуществления местного

самоуправления.

Широкое распространение местные референдумы в России получили

в конце 1980-х – начале 1990-х гг. В 1995 – 1996 гг. они активно исполь-

зовались для принятия уставов муниципального образований. В 1996-

1998 гг. активность проведения местных референдумов связана со станов-

лением местного самоуправления.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 года ме-

стный референдум проводится в целях решения населением вопросов ме-

стного значения. Суть местного референдума – это голосование избира-

телей, посредством которого принимается решение по вопросам местно-

го значения. Отсюда предметом местного референдума являются вопро-

сы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с

интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей

территории.

По содержанию выносимых на решение местного сообщества вопро-

сов местные референдумы делятся на:

1) референдумы, определяющие формы осуществления местного

самоуправления, структуру органов местного самоуправления пу-

тем принятия устава муниципального образования;

2) референдумы, определяющие изменение границ административ-

но-территориального деления и муниципальных образований;

3) референдумы, решающие проблемы социально-экономического

характера (планы и программы развития территорий, изменения

профиля объектов и предприятий муниципальной собственности,

отчуждение муниципальной собственности и т.д.).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называ-

ет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный

референдум:

− о досрочном прекращении или продлении срока полномочий ор-

ганов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправ-

ления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также

о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъ-

екта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных

выборов;

Авакян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного само-

управления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправле-

ния / Под ред. А.В. Иванченко.– М., 2004.– С. 236.