Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений в России

Подождите немного. Документ загружается.

141

£( %E i. — %%( &'E%F

ным учреждением для всех государственных дел или, как во Фран-

ции, в то же время административным судилищем, а учреждением,

выполняющим самые разнообразные функции — законодательные,

финансовые, административные, судебные. Объясняется это от-

части тем, что выполнение функций, предоставленных, по про-

екту Сперанского, Думе, перешло к Государственному совету, когда

идея представительного собрания была окончательно оставлена.

Не приходится поэтому удивляться и тому, что одним из главных за-

нятий Государственного совета с 1812 года и до наших дней является

обсуждение и подготовка законов и составление государственного

бюджета, две функции, выполнение которых в представительных

монархиях лежит на представителях народа и последняя из кото-

рых, по крайней мере, выполняется обычно нижней палатой. Для

американца, привыкшего видеть в законе выражение воли народа,

должно казаться странным, что единственное различие в России

между административным распоряжением и законом является то,

что последний обсуждается Государственным советом. Таким обра-

зом, тот самый акт, который во Франции, например, рассматрива-

ется, как указ, в таком смысле этого слова, в каком оно употребля-

лось во времена Тюдоров и Стюартов, в России имеет значение и

характер закона. Самая форма, в которой выражается участие со-

вета в составлении нового закона, прямо скопирована с форм, ко-

торыми пользуется французский Государственный совет при изда-

нии новых административных правил. В ней содержатся известные

слова: «по рассмотрении предположений Государственного совета»,

что означает, что Государственный совет сперва высказал свое мне-

ние по данному поводу.

Некоторые лица неправильно толковали смысл этих слов, го-

воря, что решения совета обязательны для государя.

Если против Сперанского были вооружены русские консерва-

торы, то отчасти благодаря неправильному предположению, что

главной причиной введения упомянутых слов в тексте русских за-

конов было стремление некоторым образом ограничить самодер-

жавие. Карамзин был в числе умолявших Александра не разрешать

введения этой формулы, говоря в своей записке «О старой и но-

вой России», что император не должен слушать советов какого-то

политического учреждения, а должен следовать соображениям, ко-

торые он найдет в собственном уме, в книгах, в мнениях своих под-

данных. Отвечая на это обвинение, Сперанский без труда доказал

в письме из Перми, где он находился в ссылке, в январе 1813 года,

что он вовсе не намеревался ограничить верховную власть учрежде-

142

 

нием Государственного совета. «В чем видят такое ограничение? —

писал он Александру. — Разве не от императора зависит поставить

тот или иной вопрос на обсуждение совета. И разве решения этого

последнего не становятся окончательными только после утвержде-

ния императора? Несомненно, что таким образом, еще до издания

в 1842 году нового закона относительно функций Государственного

совета, в котором была опущена так взволновавшая консерваторов

формула, император имел одинаково право принимать мнение как

меньшинства, так и большинства совета. Так дела обстоят и ныне,

и единственное основание, по которому современные министры

предпочитают законам, обсуждающимся советом, так называемые

временные правила, непосредственно представляемые для под-

писи императору, заключается в недостатке доверия с их стороны

к собранию, члены которого не совсем забыли либеральные тради-

ции Александра ii.

Впрочем, хотя Россия не знает конституционных ограничений,

существует со времени учреждения Государственного совета, точ-

нее с 1810 года, следующее правило: законодательные меры, вве-

денные в форме законов, т.е. меры, принятые голосованием Го-

сударственного совета, могут быть отменены только законом же.

Но это правило показалось стеснительным теперешним слугам са-

модержавия, и они прибегли к 53 статье основных законов, которая

признает силу закона за всяким царским приказом. Они выбрали

именно этот более скорый и не могущий встретить оппозиции спо-

соб издания таких распоряжений, как, например, отдача студентов

в солдаты за участие в демонстрациях и коллективных заявлениях.

Интересно отметить, что в последний период существования ста-

рого режима во Франции министры проявляли то же отвращение

к обычному способу введения реформ посредством законов, пред-

ставляемых Верховным судам и регистрируемых ими, и предпочи-

тали более удобную форму административных распоряжений. Со-

временники считали эти приемы нарушением старой писаной кон-

ституции королевства, проявлением министерского деспотизма,

который политические писатели того времени рассматривали как

величайшее зло для страны.

Кажется, то же самое может быть сказано о современной России,

в которой всемогущая бюрократия предпочитает иметь дело с до-

брым, но плохо осведомленным монархом и, действуя на него убеж-

дением или запугиванием, вырывает у него подпись, которая осво-

бождает бюрократию от всякой ответственности за самые незакон-

ные и возмутительные действия.

143

£( %E i. — %%( &'E%F

Из сказанного можно легко понять, почему русские законоведы

придают такую важность тщательному соблюдению форм, с кото-

рым должны вырабатываться Государственным советом новые за-

коны. Хотя его решения не обязательны для императора, но тот

факт, что министры или, по крайней мере, их товарищи должны

подвергаться критике со стороны своих коллег и государственных

людей, назначенных царем в Государственный совет, что им при-

ходится защищать статью за статьей свой проект и не один раз, а

дважды — сперва в комитете совета и затем в общем собрании его,

этот факт обуславливает часто серьезное изучение поставленных

вопросов. Оба решения, большинства и меньшинства, представ-

ляются в писаной форме императору, который и выбирает между

ними, если не предпочтет какого-нибудь третьего мнения, выра-

женного иногда одним членом совета, не присоединившимся ни к

большинству, ни к меньшинству. В последнем случае государь может

потребовать, чтобы члены совета детальнее рассмотрели эту тре-

тью точку зрения.

Число членов совета довольно незначительно. Сперва, т.е. с мо-

мента, когда он был окончательно конституирован, число это не

превышало тридцати пяти. Теперь же оно доходит едва до семи-

десяти или восьмидесяти. Бывшие гражданские чиновники обык-

новенно составляют большинство, главным образом по причине

присутствия в совете четырнадцати министров. Члены царской фа-

милии бывают членами совета не по праву рождения, а по назначе-

нию. Духовенство совершенно исключено из участия в нем. Лица,

пользующиеся известностью, но не служившие, могут сделаться

членами совета, хотя примеры этого рода крайне редки. Председа-

тель избирается каждый год императором из числа наиболее выда-

ющихся государственных людей — в течение последних лет из чле-

нов царской фамилии.

Очень часто одно и то же лицо занимает пост председателя не-

сколько лет подряд. Канцелярия с многочисленным персоналом

подготовляет дела, переданные на решение совета. При каждой

секции совета есть один секретарь. Высший чиновник, стоящий

во главе секретариата, присутствует на общих заседаниях совета и

называется государственным секретарем. В собраниях секций guo-

rum ограничен тремя членами. Для общих собраний puorum не

установлен.

Так как Государственный совет прежде всего призван вырабаты-

вать законы, мы должны в нескольких словах отметить, как эти за-

коны предлагаются и обсуждаются.

144

 

Право инициативы принадлежит, главным образом, правитель-

ству. По тексту закона 1857 года министры не могут представлять

совету никаких предложений без предварительного на то разреше-

ния императора. Но некоторые законоведы полагают, что сенат

и синод имеют право инициативы; тот и другой могут в том слу-

чае, когда законы противоречат один другому, обратиться в Госу-

дарственный совет с ходатайством об издании нового закона. Рус-

ские подданные не имеют никакого прямого влияния на изменения

в существующем законодательстве, но одно время для них было воз-

можно хоть косвенное воздействие: они могли обращаться с пети-

циями к государю. Среди различных ходатайств, которые должны

были, по закону 1810 года, рассматриваться комиссиею прошений

при Государственном совете, упоминаются и ходатайства о новых

законах, проекты их. Те, которые комиссия находила заслуживаю-

щими внимания, отсылались ею в соответствующее министерство.

Закон 1835 года, реорганизовавший комиссию, сохранил это поло-

жение, и только в 1884 году в новом законе без всяких оснований

было устранено право подачи петиций об издании новых законов.

Проект закона до установления его окончательной формы под-

вергался обсуждению сперва в одной из секций совета, а затем в

полном собрании совета. Проект становился законом только по-

сле санкции императора, выражающейся обычно в его подписи, ко-

торой предшествует формула «быть по сему». Прежде чем закон

вступает в силу, он должен быть обнародован. Русское законода-

тельство отмечает эти две стадии и выражается так: его величество

мнение Государственного совета утвердил и приказал исполнить.

Кроме утверждения закона и приказания привести его в исполне-

ние, он должен еще быть опубликован установленным порядком:

он публикуется в Сборнике правительственных узаконений и рас-

поряжений, издаваемом сенатом. И со дня этого опубликования ни-

кто не может оправдываться незнанием закона.

Помимо выработки законов Государственный совет в России вы-

полняет еще одну функцию представительного собрания: он подго-

товляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет дол-

жен котироваться без обсуждения как в Департаменте государствен-

ной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае

императору не приходится выбирать между мнениями большин-

ства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступ-

ками, которые иногда значительно изменяют первоначальный про-

ект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета произ-

водится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает

145

£( %E i. — %%( &'E%F

свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год.

Проекты эти рассматриваются министром финансов, государствен-

ным контролером и государственным советом. Одно только Мини-

стерство Двора избавлено от необходимости представлять свой

проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в об-

щий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан пред-

ставить общий проект бюджета Государственному совету. В присут-

ствии министров Департамент государственной экономии совета

приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В слу-

чае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения,

вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финан-

сов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция

приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразно-

сти и выгодности различных предполагаемых расходов и возмож-

ности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения сек-

ции передаются затем общему собранию совета и представляются

для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, ско-

рее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета

производится в сущности Департаментом государственной эконо-

мии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой

формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубли-

кование бюджета лежит на обязанности министра финансов, ко-

торый помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой

расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без пред-

варительного разрешения императора. Просьбы о специальных ас-

сигнованиях в таких случаях направляются Министерством финан-

сов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в

присутствии государственного контролера. Эти дополнительные

ассигнования представляются департаментом непосредственно

императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специ-

альные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или

расходами Двора, министр финансов освобождается от необходи-

мости испрашивать мнения совета. Он представляет проект креди-

тов непосредственно на утверждение императора.

Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те

функции, которые в представительных монархиях лежат на выбор-

ных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по

первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой,

с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности

Государственного совета, этот последний по закону 1810 года полу-

чил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сно-

146

 

шениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, каса-

ющиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а

также право толковать законы и обсуждать необходимость отчужде-

ния общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил

более точно пределы ответственности министров перед Государ-

ственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, при-

носимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они

судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у

совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение по-

теряло большую часть своего политического значения. Хотя совету

поручены были новые функции, а именно функция контроля над

созданными Александром ii земскими учреждениями и городскими

думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях,

когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слиш-

ком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог со-

всем отменить или изменить решения указанных местных учреж-

дений.

Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных

функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что

было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть

сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным

советом во Франции. Функции представительной палаты настолько

отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения,

обсуждающего административные вопросы, что явилась необхо-

димость создать специальный, чисто административный орган.

Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее

ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности ука-

зывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом»,

хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802

году, предлагая создать различные министерства, главные совет-

ники Александра, составлявшие неофициальный комитет — Кочу-

бей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы

все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предвари-

тельно обсуждались общим собранием министров, так как это был

единственный способ создать некоторое единство во внешней и

внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку

зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого

предложения, если оно предварительно не будет одобрено на со-

брании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся

на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем

нарушение старого русского принципа, согласно которому только

147

£( %E i. — %%( &'E%F

царская воля может решать все дела политического, законодатель-

ного или административного характера. Нечего удивляться поэ-

тому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос

о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее,

он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому,

что и личный состав, и характер этого органа подверглись значи-

тельным изменениям. Кроме министров в нем заседают председа-

тели различных департаментов Государственного совета. Со вре-

мени царствования Николая i на заседаниях его присутствует на-

следник престола, а Александр iii введен в комитет в качестве члена

председателя Государственного совета.

Хотя вначале идея создания Комитета министров была внушена

необходимостью предварительного соглашения между ними по во-

просам текущей политики, комитет вместо того, чтобы сделаться

подобием французского кабинета министров, узурпировал в свою

пользу, главным образом, функции Государственного совета. Так,

право издавать постановления или административные правила пе-

решло, главным образом, к Комитету министров, а на обязанно-

сти Государственного совета осталось обсуждение законопроектов.

Сверх того, еще некоторые дела были поручены Комитету мини-

стров, например рассмотрение запросов министра внутренних дел

о разрешении тому или иному лицу перейти в подданство иностран-

ного государства. Этому же комитету предоставлено было выска-

зываться по вопросу о принятии важных и исключительных мер и

поддержанию государственного порядка, о мерах по отношению к

недозволенным обществам, об изъятии из обращения произведе-

ний, признаваемых опасными, наконец, о мерах продовольствова-

ния населения в случае неурожая. Но мы не думаем дать исчерпы-

вающий список всех предметов, которыми занимается Комитет ми-

нистров. Комитет обсуждает все эти вопросы или по предложению

заинтересованного министра, или же по приказанию «свыше», т.е.

по распоряжению императора.

Сказанного достаточно, чтобы показать, что первоначальные

намерения Александра i при создании этого учреждения были со-

вершенно забыты, и на деле Комитет министров стал чем-то вроде

Государственного совета, а совет превратился в совещательное за-

конодательное собрание. В царствование Александра ii этих двух

учреждений показалось недостаточно для подготовления админи-

стративных распоряжений, в которых были одинаково заинтере-

сованы несколько министерств, и в 1861 году был создан новый ор-

ган — Совет министров. Хотя все функции, выполнение которых

148

 

лежало на последнем, целиком перечислены в тексте закона, но тот

факт, что ни один вопрос не мог обсуждаться в этом совете без вы-

сочайшего повеления, избавляет нас от необходимости привести

перечень этих функций. И на самом деле в течение последних лет

Совет министров вовсе не собирался. Вместо него начинает играть

значительную роль в руководстве внутренней политикой совеща-

ние, более или менее лишенное формализма, царя с министрами.

Оно происходит по поводу таких случаев, как недавно бывшие сту-

денческие и рабочие беспорядки в обеих столицах и в других уни-

верситетских городах.

Кроме этих высших учреждений, надо обратить еще внимание

на высший военный и морской совет. Первый занимается всеми во-

просами военного законодательства и экономического положения

армии и важнейшими вопросами ее управления. Совет этот состав-

ляется из членов, непосредственно назначаемых государем. Воен-

ный министр считается председателем его. Совет делится на сек-

ции. Общее собрание заседает каждый раз по созыву высшего ми-

нистра. Почти такова же организация и морского совета. Главное

назначение обоих этих советов — уменьшение числа дел, входящих

в сферу законодательной и административной компетенции Госу-

дарственного совета и Комитета министров.

Обзор центральных политических учреждений России будет не-

полон, если не упомянуть о собственной Его Императорского Ве-

личества канцелярии. Она была создана в 1812 году, т.е. одновре-

менно с Государственным советом и Комитетом министров. Закон

1826 года был издан несколько времени спустя после подавления

политического движения декабристов, стремившихся дать России

конституцию. Этот факт объясняет, почему закон пропитал это

учреждение совершенно новым духом. Были созданы два новых от-

деления канцелярии, так называемое второе отделение, которому

поручена была выработка текстов новых законов, и третье, кон-

центрировавшее в своих руках высшее заведывание политической

полицией. Только за несколько месяцев до убийства Александра ii

этот страшный политический застенок был объявлен уничтожен-

ным. Это не значило, конечно, что русское правительство отказы-

валось от помощи этого орудия, столь действенного, когда дело шло

о раскрытии и преследовании всяких попыток уничтожить само-

державную власть; это значило просто, что отныне политическая

полиция должна была сложиться в специальный департамент при

Министерстве внутренних дел. В этом случае, как и во многих по-

добных, сказалось полное отсутствие верных сведений у редакто-

149

£( %E i. — %%( &'E%F

ров больших и влиятельных газет Западной Европы, которые еди-

нодушно восхваляли доброту царя за акт, бывший на деле только пе-

ременою названия старого учреждения.

Через два года, в 1882 году такая же реформа коснулась законода-

тельного отделения собственной Е. И. В. канцелярии. Оно превра-

тилось в особый Департамент государственного совета. Таким об-

разом, теперь собственная Е. И. В. канцелярия выполняет только

две функции, не считая, конечно, той, которая дала ей ее название.

Одно отделение ее, созданное в 1888 году и известное под именем

Четвертого отделения, занимается управлением всех закрытых об-

разовательных заведений для девиц. В 1892 году было создано еще

новое отделение. Его деятельность соответствует деятельности со-

вета ордена Почетного легиона во Франции. В этом отделении ре-

шаются вопросы о способах вознаграждения чиновников, находя-

щихся на государственной или общественной службе, путем ли да-

рования им следующего чина или разрешения носить тот или иной

знак отличия.

Теперь, рассмотрев главные политические учреждения России,

мы можем сказать, что основные черты существующей в настоя-

щее время системы были проведены в царствование Александра i.

Люди, задумавшие эту систему, были конституционалистами в той

же мере, как и император, прибегавший к их содействию. Поэтому

нельзя удивляться, что в их проекте мы находим воспроизведение

характернейших черт всякого либерального правительства: разде-

ление функций, различение административной и судебной власти,

солидарность министров и их коллективная или индивидуальная

ответственность перед палатами и судами. Но так как император из-

менил точку зрения или, вернее, встретил препятствия в деле осу-

ществления своих взглядов в лице реакции, царившей как в Рос-

сии, так и в государствах остальных членов Священного союза, то

система, рассмотренная нами, осуществлена была в таком виде, что

она не имела и отдаленного сходства с конституционным государ-

ством. Россия ввела некоторые европейские учреждения, но пред-

варительно лишила их свойственного им духа. Она создала вместо

живого политического организма, основанного на принципе на-

родного суверенитета, громадный и дорогостоящий бюрократиче-

ский механизм, пользующийся почти бесконтрольной и безгранич-

ной властью над телом и духом русского подданного, отнимающий

у него право свободно двигаться, возможность поступать согласно

велениям своей совести. Существование обязательной паспортной

системы не только для уезжающих из России, но также и для кре-

150

 

стьян и рабочих, переходящих из одной губернии в другую, воспре-

щение менять религию, по крайней мере для исповедующих право-

славие, строгая цензура над книгами, журналами и газетами, отсут-

ствие свободы собраний и права петиций всецело подтверждают

сделанное заключение.

Теперь мы перейдем к вопросу, очень хорошо известному на

континенте Европы, но который, по всей вероятности, покажется

странным в стране, воспитанной на идеях местной автономии и са-

моуправления. Имперская конституция Франции, которой следо-

вал Сперанский, вырабатывая свою систему министерств, воскре-

сила, а не заново создала административную централизацию ста-

рого порядка во Франции. При Наполеоне i появились скрытые

под новыми именами старые учреждения — имперский совет, уна-

следовавший права королевского совета, министры, унаследовав-

шие права главных сотрудников прежнего самодержца, и префект и

супрефект с правами прежнего интенданта и субинтенданта. Факт

восстановления Наполеоном i того режима, при котором местная

жизнь всецело зависела от нескольких высших чиновников, жив-

ших в столице и получавших инструкции непосредственно от импе-

ратора, слишком хорошо установлен Токвиллем, чтобы нужно было

вновь доказывать его.

Эта именно система была введена в России законами 1802 и 1811

годов и существует у нас и по сие время, несмотря на сделанные в

ней в царствование Александра ii многочисленные изменения. Все

выгоды и невыгоды административной централизации, так полно

выясненные в сочинениях французских и английских публицистов

(Токвилль, Дюпон-Уайт и Джон-Стюарт Милль), проявились и в

России, где министры с помощью телеграфа могут в самое корот-

кое время отдавать приказания на расстоянии многих тысяч верст

и где жителям той или иной области приходится терпеть от полной

непригодности для удовлетворения их действительных нужд при-

казаний, данных на таком расстоянии. Однако не на эту сторону

вопроса обращали внимание первые противники системы мини-

стерств. Они считали ее несоответствующей духу русских учреж-

дений, забывая, что и система коллегиальных приказов, которым

министерства шли на смену, были в сущности также иностранного

происхождения.

В основе оппозиции, которую вызвала реформа Сперанского в

высших сферах России, мы, в действительности, находим упорное

желание сохранить самодержавие, которое подвергалось некото-

рому ограничению в том отношении, что министры по плану Спе-