Ларионова М.В., Мешкова Т.А. (под ред.) Аналитический доклад по высшему образованию в Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

211

Глава 7. Ресурсы системы высшего образования

Подготовка, отбор и повышение квалификации

преподавательских кадров

В связи с резким увеличением количества вузов и численности

студентов за последние 10—15 лет, а также оттоком части препода$

вателей в другие сектора экономики в стране в целом пока еще ощу$

щается дефицит высококвалифицированных преподавательских

кадров, особенно тех, кто специализируется в новых областях зна$

ний, а также применяет современные методики преподавания. Этот

дефицит постепенно снижается, однако реально ощутимый кон$

курс на вакантные преподавательские позиции существует только

в наиболее известных и престижных вузах.

Традиционно кадры для системы высшего образования готовились

и отбирались внутри самой системы. Люди, склонные к преподава$

тельской деятельности, выявлялись системой на ранней стадии их под$

готовки — когда они сами были студентами в вузе. Стать преподавате$

лем после окончания вуза было престижно и непросто. Типичной яв$

лялась цепочка «умный студент — талантливый аспирант — кандидат

наук — преподаватель — доцент — доктор наук — профессор». Приток

преподавателей из других сфер общественной жизни (промышленно$

сти, государственной службы и т.д.) был невелик.

В последние годы проявилась новая тенденция в процессе по$

полнения состава преподавательских кадров: наиболее активные и

способные выпускники сразу после вуза, а некоторые — и на пос$

ледних курсах обучения уходят зарабатывать деньги в реальную

экономику. По достижении необходимого уровня благосостояния

те из них, кто внутренне склонен к научной и преподавательской

деятельности, возвращаются для защиты диссертаций и иногда ос$

таются преподавать. При этом они стараются сохранить связи с

реальным сектором для поддержки уровня квалификации, а также

возможностей дополнительного заработка.

Уровень зарплаты, который позволил бы привлечь на полную

ставку молодых, перспективных преподавателей или самых силь$

ных выпускников, по Москве составил в среднем 25,9 тыс. руб.

(около 760 евро), по другим городам — 15,6 тыс. руб. (около 460 евро)

(по данным опроса руководителей учебных заведений профессио$

нального образования, проведенного ГУ ВШЭ в 2006 г. в рамках

мониторинга экономики образования).

212

Глава 7. Ресурсы системы высшего образования

По этой причине, а также в связи с общим дефицитом квалифи$

цированных преподавательских кадров за годы реформ значительно

возросло число преподавателей, работающих в вузах по совмести$

тельству. С одной стороны, это способствует постоянной актуализа$

ции знаний и обмену информацией внутри среды, но с другой — не

позволяет выделять необходимое время для научной работы, осваи$

вания новых методик преподавания, неформального воспитательно$

го общения со студентами. Ведущие вузы уже осознали негативные

стороны совместительства преподавателей и активно стимулируют

закрепление кадров на полных ставках.

Примерные оценки зарплаты, при которой преподаватели мог$

ли бы сосредоточиться на своей основной деятельности (т.е. отка$

заться от совместительства на стороне), в московских вузах за год

возросли на 9 тыс. руб. и составили в среднем 35,7 тыс. руб. (около

1050 евро), в вузах других городов аналогичные оценки возросли на

3,6 тыс. руб. и составили 23,3 тыс. руб. (около 685 евро) (по данным

опроса руководителей учебных заведений профессионального об$

разования, проведенного ГУ ВШЭ в 2006 г. в рамках мониторинга

экономики образования).

Через несколько лет после начала реформы угроза резкого сни$

жения качества российского преподавательского потенциала была

осознана как правительством, так и международным сообществом.

Оперативно были развернуты различные программы повышения

квалификации и переподготовки кадров, в том числе на средства

правительственных займов, предоставленных международными

финансовыми организациями, а также на средства зарубежной тех$

нической помощи и грантов. В настоящее время переподготовку

преподавательских кадров для высшей школы по государственно$

му заказу ведут многие крупные вузы, переучившие свои кадры в

первую очередь. Такая деятельность стала для них одним из спосо$

бов зарабатывания дополнительных средств и укрепления своего

финансового положения. В связи с присоединением к Болонскому

процессу возник новый виток квалификационных требований к

преподавателям: знание преподавателями иностранных языков, вла$

дение новыми системами и методиками передачи и оценки знаний.

Многие вузы уже осознали важность реально действующих про$

цедур аттестации и внешней оценки работы преподавательских кад$

ров для обеспечения качественного образования (подробнее см. гла$

213

Глава 7. Ресурсы системы высшего образования

ву 9). Постепенно возрождается практически утраченная в годы ре$

форм система конкурсного отбора на должность, внедряются но$

вые системы, такие, например, как рейтингование преподавателей

по результатам опросов среди студентов, а также среди самих пре$

подавателей. В последние годы ведущие вузы стали придавать осо$

бое значение развитию научной деятельности преподавателей пу$

тем конкурсного присуждения им внутривузовских грантов на осу$

ществление исследований, предоставления творческих отпусков для

завершения научных работ, оказания содействия в публикациях и

оплате расходов по участию в научных конференциях из средств,

заработанных на образовательном рынке.

В годы реформ в системе высшего образования выявилась так$

же проблема стимулирования и регулирования управленческой и

предпринимательской активности преподавателей. Новые эконо$

мические отношения в вузах, необходимость зарабатывания средств

неизбежно стали подталкивать развитие деловых и административ$

ных качеств некоторых преподавателей. Вузы, которые сумели под$

держать такую активность своих сотрудников и скоординировать

ее со своими стратегическими задачами, получили мощную фи$

нансовую и организационную внутреннюю поддержку.

В самое недавнее время стала проявляться еще одна новая тен$

денция в кадровом обеспечении системы высшего образования.

Руководители крупных вузов начали приглашать на управленчес$

кие позиции с рыночными ставками заработной платы людей, по$

работавших в бизнесе, стали вводить новые должности специалис$

тов по маркетингу, фандрайзингу, финансам, персоналу и между$

народному развитию. Подобные инвестиции в квалифицирован$

ный управленческий персонал в короткие сроки должны отразить$

ся на существенном улучшении качества управления всеми ресур$

сами вузов, и в первую очередь кадровыми и финансовыми.

Выводы

Таким образом, недостаточные объемы, несовершенство меха$

низмов финансирования и связанное с этим ухудшение кадрового

потенциала вузов остаются одними из наиболее острых проблем

российской системы высшего образования. Положительными тен$

214

Глава 7. Ресурсы системы высшего образования

денциями последних лет являются существенный рост объемов на$

правляемых в сферу высшего образования государственных средств,

а также развитие новых источников финансирования вузов.

В настоящее время по инициативе Президента РФ реализуется

ряд крупномасштабных мер, направленных на повышение уровня

финансирования высшего образования (прежде всего в рамках при$

оритетного национального проекта «Образование»), реформирова$

ние экономического механизма финансирования высшего образо$

вания (преобразование ряда вузов в автономные учреждения, вве$

дение нормативного финансирования образовательной деятельно$

сти вузов, создание системы государственной поддержки образо$

вательного кредитования, обеспечение правовых условий форми$

рования эндаумент$фондов учебных заведений), создание в бюд$

жетной сфере новых систем заработной платы (переход от ЕТС к

отраслевым системам оплаты труда).

Большое внимание уделяется повышению квалификации пре$

подавательских и управленческих кадров вузов. В частности, в на$

стоящее время Министерством образования и науки РФ по поруче$

нию Президента РФ разрабатывается проект Федеральной целевой

программы «Научные и научно$педагогические кадры инноваци$

онной России» на 2008 — 2012 гг., основная цель которой — обеспе$

чить государственный сектор науки и высшего образования совре$

менными преподавательскими и исследовательскими кадрами.

Программа будет направлена на поддержку ведущих научных школ,

привлечение талантливой молодежи в сферу науки, образования и

высоких технологий. Бюджет программы составит более 50 млрд

руб., что наряду с предполагающимся софинансированием со сто$

роны вузов и научных институтов позволит решить многие кадро$

вые проблемы в секторе высшего образования.

215

Глава 7. Ресурсы системы высшего образования

Глава 8

УПРАВЛЕНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ

СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Планирование и управление системой высшего образования во

многом несет отпечаток реформ 1990$х гг., когда основной задачей

было не допустить ухудшения состояния системы высшего образо$

вания. Это привело к инерционному характеру развития по ряду

важнейших направлений и накоплению комплекса нерешенных

проблем, таких как:

• недостаточная квалификация значительной части админист$

ративно$управленческого персонала, сдерживающая развитие на

основе внедрения эффективных форм и технологий организации и

управления;

• слабая восприимчивость системы образования к внешним

запросам и изменяющимся социально$экономическим условиям;

• недостаточная инвестиционная привлекательность сферы об$

разования, что ведет к ее ресурсному истощению, снижению кон$

курентоспособности на мировом рынке образовательных услуг;

• недостаточная ответственность учебных заведений за конечные

результаты образовательной деятельности, являющаяся следствием

чрезмерного государственного регламентирования финансовой и хо$

зяйственной деятельности вузов при нехватке у них средств;

• неразвитость форм и механизмов участия граждан, работода$

телей, профессиональных сообществ в вопросах формирования и

осуществления образовательной политики.

Возросший за последние годы экономический потенциал стра$

ны и динамичное развитие народного хозяйства, с одной стороны,

предъявляют новые требования к эффективности сферы подготов$

ки кадров, а с другой — создают благоприятные возможности для ее

совершенствования. Это вызвало необходимость преобразований в

системе управления высшим образованием, часть которых уже про$

ведена, однако наиболее существенный «пакет» нововведений пред$

стоит осуществить в ближайшие годы.

216

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

Полномочия и политика федеральных

органов власти

Министерство образования РФ до 2004 г. было единственным

федеральным отраслевым органом управления, ответственным за

весь комплекс перспективных и текущих задач развития образова$

ния. По ряду вопросов развития образования решения принима$

лись и принимаются совместно или в координации с другими ми$

нистерствами: финансов (ежегодные объемы, структура и распре$

деление средств бюджетного финансирования), экономического

развития и торговли (стратегия средне$ и долгосрочного развития,

формирование федеральных целевых программ, выделение и ис$

пользование средств на нужды капитального строительства), юс$

тиции (совершенствование образовательного законодательства), а

также другими федеральными органами управления.

В марте 2004 г. отдельные федеральные органы управления в

сферах образования и научных исследований были ликвидирова$

ны и на их базе создано единое Министерство образования и науки

РФ (www.mon.gov.ru). Новое министерство наделено функциями по

выработке государственной политики и нормативно$правовому ре$

гулированию в сфере образования. Одновременно в системе мини$

стерства были созданы федеральные органы второго уровня — Фе$

деральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособр$

надзор, www.obrnadzor.gov.ru), Федеральное агентство по образова$

нию (Рособразование), на которые были возложены многие функ$

ции, ранее принадлежащие Министерству образования, а также

Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснаука,

www.fasi.gov.ru) и Федеральная служба по интеллектуальной соб$

ственности, патентам и товарным знакам (Роспатент, www.fips.ru),

выполняющие функции по контролю и управлению сферой науч$

ных исследований и разработок.

Рособрнадзор осуществляет надзор за исполнением законода$

тельства, контроль качества образования, лицензирование, аттес$

тацию и аккредитацию образовательных учреждений и научных

организаций и решает вопросы признания документов об образо$

вании.

217

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

Рособразование финансирует учреждения образования, а так$

же организовывает деятельность образовательных учреждений и

повышение квалификации научно$педагогических кадров государ$

ственных вузов.

По существу, автономные права сохранились у Высшей аттес$

тационной комиссии (ВАК), координируемой Рособрнадзором.

ВАК ведает вопросами присвоения ученых званий, присуждения

ученых степеней доктора наук и кандидата наук, а также создания

и регулирования работы советов по защите докторских и кандидат$

ских диссертаций. В его компетенции проведение единой политики

в области аттестации научных и научно$педагогических кадров.

Таким образом, была проведена реформа федеральных органов

исполнительной власти в сфере образования, направленная на час$

тичную децентрализацию управления в высшем образовании.

Компетенция федеральных государственных органов власти в

области управления высшим образованием определена в общем виде

в ст. 24 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125$ФЗ

«О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Действие нормативно$правовых актов федеральных органов рас$

пространяется на государственные и негосударственные вузы.

До 2005 г. в ведении Министерства образования РФ находилось

337 из 662 государственных и муниципальных вузов. Учредителя$

ми, осуществляющими финансирование остальных 325 государ$

ственных и муниципальных вузов, являлись иные федеральные ми$

нистерства (ведомства). В настоящее время происходит постепен$

ная передача государственных вузов в ведение Рособразования. Од$

новременно осуществляется процесс передачи учреждений среднего

профессионального образования в ведение региональных органов

власти, за исключением учреждений среднего профессионального

образования, передаваемых в федеральное ведение. Поощряется об$

разование университетских комплексов с включением техникумов и

колледжей в состав вузов на правах структурных подразделений.

Целевые программы развития. Важнейшей функцией Мини$

стерства образования и науки РФ была и остается разработка и ре$

ализация среднесрочных федеральных целевых программ развития

образования. Финансирование в рамках федеральных программ —

218

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

это дополнение к бюджетному финансированию по сметам, полу$

чаемому вузами и ссузами в соответствии с количеством бюджет$

ных мест, направленное на достижение конкретных для каждого

этапа целей развития. Первая программа была разработана на

1994—1999 гг. и была нацелена на обеспечение перехода к сбалан$

сированному развитию системы образования в новых политичес$

ких и социально$экономических условиях. Главными задачами это$

го этапа было осуществление мер, направленных на сохранение

системы образования, создание правовой базы ее функционирова$

ния в новых условиях и введение в действие механизмов развития в

новом контексте. Программа имела характер концептуального до$

кумента, в котором давались преимущественно описательные па$

раметры развития. Реализация поставленных целей в полной мере

не была достигнута в связи с трудностями экономического и орга$

низационного характера.

Федеральная программа следующего этапа (2000—2005 гг.) ре$

шала задачи обеспечения устойчивого развития системы образова$

ния. Важнейшими ее направлениями являлись:

• предотвращение кризисных процессов в системе образования;

• принятие неотложных мер по нормализации работы образова$

тельных учреждений всех форм и типов;

• совершенствование нормативной правовой и статистической

базы;

• реструктуризация системы подготовки специалистов;

• расширение доступа граждан к получению высшего и после$

вузовского профессионального образования за счет как бюджет$

ного финансирования, так и средств граждан.

Программой предусматривались сравнительно незначительные

объемы бюджетного финансирования на развитие учебно$матери$

альной базы образовательных учреждений. В 2002 г. была принята

Концепция модернизации российского образования на период до

2010 г. В ней сформулированы приоритеты образовательной поли$

тики, к важнейшим из которых отнесены обеспечение доступнос$

ти, создание условий для повышения качества и совершенствова$

ние экономических механизмов образования. Концепция модер$

низации получила дальнейшее развитие в принятом министерством

Плане мероприятий по реализации положений Болонской деклара$

219

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

ции в системе высшего профессионального образования РФ на

2005—2010 гг. План содержит перечень мер и действий субъектов

различного уровня по реализации направлений Концепции модер$

низации с учетом целей Болонского процесса.

В 2004 г. Правительством РФ были одобрены приоритетные на$

правления развития образования (9 декабря 2004 г., протокол № 47,

раздел I), предусматривающие повышение качества профессио$

нального образования, обеспечение доступности образования, раз$

витие непрерывного образования, повышение инвестиционной при$

влекательности сферы образования и переход на принципы поду$

шевого финансирования.

Данные направления легли в основу разработки следующей

Федеральной целевой программы на 2006—2010 гг. Программа на$

целена на решение основных задач в сфере образования, таких как:

• совершенствование содержания и технологий образования;

• развитие системы обеспечения качества;

• повышение эффективности управления;

• совершенствование экономических механизмов.

Одно из стратегических направлений программы — рациона$

лизация сети образовательных учреждений.

Отличительными чертами этой программы являются конкрети$

зация задач и этапов реализации и введение количественных пока$

зателей динамики регулируемых процессов. Бюджетные затраты,

расписанные по конкретным направлениям и мероприятиям, уве$

личились в два раза по сравнению с предшествующей программой.

В целом программа представляет собой комплекс взаимоувязан$

ных по ресурсам и срокам мероприятий, охватывающих изменения

в структуре, содержании и технологиях образования, системе уп$

равления, организационно$правовых формах субъектов образова$

тельной деятельности и финансово$экономических механизмах.

Приоритетный национальный проект «Образование». Федераль$

ная целевая программа была существенно подкреплена другой про$

граммно$целевой инициативой Правительства РФ — приоритет$

ным национальным проектом «Образование» (ПНПО). Основны$

ми направлениями ПНПО являются:

• стимулирование инновационных программ;

• информатизация системы образования;

220

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

• развитие системы финансирования учебных заведений на ос$

нове грантов;

• поддержка талантливой молодежи.

Они направлены на решение неотложных задач, требующих

принятия мер и выделения дополнительного финансирования. Боль$

шая часть расходов федерального бюджета по ПНПО в 2006 г. при$

ходится на школьное образование. Однако вузы также не остались

в стороне. Согласно постановлению Правительства РФ от 14 фев$

раля 2006 г. № 89 «О мерах государственной поддержки образова$

тельных учреждений, внедряющих инновационные образователь$

ные программы» на конкурсной основе осуществляется государ$

ственная поддержка учреждений высшего профессионального об$

разования, реализующих комплекс мероприятий по созданию и

внедрению новых, качественно усовершенствованных технологий,

методов и форм обучения. В 2006 г. было отобрано 17 вузов$победи$

телей, на поддержку которых из федерального бюджета выделено

5 млрд руб. Проводится работа по созданию новых университетс$

ких центров межрегионального развития на базе действующих вузов

в Южном и Сибирском федеральных округах, а также двух бизнес$

школ мирового уровня. В текущем году 5 тыс. талантливых студен$

тов получат гранты в 60 тыс. руб. Идея выделения дополнительных

средств в рамках ПНПО заключается в поддержке лидеров, которые

должны своими достижениями увлечь к действию остальных.

В среднесрочной перспективе предусматривается создание на$

циональных университетов и системообразующих вузов, которые

получат необходимые права и поддержку государства. Это приведет

к рационализации принятия решений и повышению эффективнос$

ти использования ресурсов на ключевых направлениях развития.

Полномочия вузов

В настоящее время права и обязанности вузов как образова$

тельных учреждений в общем виде определены в ст. 15 и 32 Закона

РФ «Об образовании» и более детально регламентированы Типо$

вым положением об образовательном учреждении высшего профес$

сионального образования, утвержденным постановлением Прави$

тельства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264. Вузы самостоятельно форми$