Ларионова М.В., Мешкова Т.А. (под ред.) Аналитический доклад по высшему образованию в Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

221

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

руют свою структуру, разрабатывают и утверждают правила и по$

рядок приема студентов. Прием граждан на обучение за счет средств

федерального бюджета осуществляется на основе контрольных

цифр, разрабатываемых и доводимых до вузов Рособразованием по

итогам открытого конкурса на получение госзаказа. Численность

приема студентов для обучения на платной основе определяется ву$

зом самостоятельно, исходя из устанавливаемого лицензией на осу$

ществление образовательной деятельности общего количества обу$

чающихся. Цели и задачи вузов по вопросам образования и иссле$

дований определяются также самостоятельно, с учетом реальных

возможностей. Вузы разрабатывают учебные планы на основе го$

сударственных образовательных стандартов, вырабатываемых объе$

динениями профильных вузов (УМО) и утверждаемых в порядке,

установленном Правительством РФ. Вузы наделены правом выби$

рать направления подготовки и создавать соответствующие про$

граммы, а также присваивать в соответствии с государственной

аккредитацией вуза по итогам государственной аттестации обуча$

ющихся квалификации ступеней высшего образования: бакалавр,

специалист и магистр. Ученые степени кандидатов наук присужда$

ются диссертационными советами вузов или научных учреждений,

создаваемых ВАК. Решение о присуждении ученой степени докто$

ра наук принимает ВАК.

Вузы проводят конкурсный набор преподавателей и заключают

с ними трудовые договоры. Трудовые и социально$экономические

отношения коллектива преподавателей и сотрудников регулируют$

ся коллективным договором, заключаемым между вузом и коллек$

тивом работников вуза. Вузы имеют право на осуществление меж$

дународного сотрудничества в разнообразных формах и внешне$

экономической деятельности в соответствии законодательством

РФ, международными договорами и своим уставом.

Использование ресурсов. Государственные вузы используют

бюджетные средства в рамках утверждаемой уполномоченным ор$

ганом исполнительной власти годовой сметы доходов и расходов.

Финансовые ресурсы государственных вузов примерно на

фор$

мируются из внебюджетных источников дохода: плата за обучение

по основным и дополнительным образовательным программам,

аренда и другие виды деятельности, предусмотренной уставом вуза.

222

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

Средства из внебюджетных источников вузы используют на осно$

вании решений ученых советов самостоятельно в соответствии с

согласованной с органами Федерального казначейства сметой до$

ходов и расходов. Внебюджетные средства используются на приоб$

ретение оборудования и материалов, поддержание и развитие инф$

раструктуры, дополнительные выплаты преподавателям и сотруд$

никам, другие текущие нужды. Размеры дополнительных к основ$

ному окладу выплат преподавателям устанавливаются решением

совета.

Негосударственные вузы не являются получателями бюджет$

ных средств. Главный источник их финансовых ресурсов — оплата

студентами всех видов образовательных услуг. Использование ре$

сурсов всецело является прерогативой учредителей и назначаемых

ими руководителей.

Развитие инфраструктуры. Строительство зданий и сооружений

для государственных вузов осуществляется за счет двух основных

источников финансирования: средств вузов, полученных из вне$

бюджетных источников, а также средств федерального и местного

бюджетов. Во всех случаях решения о новом строительстве вуз дол$

жен согласовать с Рособразованием. Последнее совместно с други$

ми федеральными органами формирует и реализует программу ка$

питального строительства в сфере образования. В 2004 г. объем ка$

питальных вложений, заказчиком которых являлось Рособразова$

ние, составил 3,9 млрд руб., а общий объем выполненных в отрасли

работ по капитальному строительству — 7,3 млрд. Рособразование

уполномочено также создавать новые образовательные учреждения

с выделением соответствующего бюджетного финансирования.

Развитие негосударственных вузов осуществляется за счет соб$

ственных доходов и средств учредителя.

Политика расширения автономных прав. В середине 1990$х гг.

вузы были наделены значительными автономными правами, кото$

рые впоследствии были зафиксированы в Типовом положении об

образовательном учреждении высшего профессионального обра$

зования, в том числе на осуществление платной образовательной и

иной деятельности по получению доходов с целью увеличения соб$

ственных финансовых ресурсов. На начальном этапе платная дея$

тельность вузов была незначительной. Сегодня вузы все более ста$

223

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

новятся подобием бизнес$структур, привлекающих значительные

внебюджетные средства (в отдельных случаях до 70% общих дохо$

дов). Имущество, приобретенное вузом за счет средств, получен$

ных от разрешенных видов приносящей доходы деятельности, учи$

тывается на отдельном балансе и поступает в его самостоятельное

распоряжение. Размер платы за обучение вуз устанавливает в объе$

ме, согласованном с органом исполнительной власти или исполни$

тельно$распорядительным органом городского округа. Доходы, по$

лучаемые из внебюджетных источников, поступают в самостоятель$

ное распоряжение вуза и не влияют на объем бюджетного финанси$

рования.

Экономическая стабильность в стране позволила вузам перей$

ти к разработке собственных среднесрочных бюджетных планов на

3—5 лет. Все эти изменения обусловили появление новых акцентов

в вузовском управлении: например, проректор по экономике стал

ключевой фигурой университетского менеджмента. Вместе с тем

распределение функций управления между ученым советом, при$

нимающим решения по принципиальным вопросам, и ректоратом

не претерпело значительных изменений. Ректор осуществляет не$

посредственное управление вузом на принципах единоначалия и

является юридическим представителем вуза, действующим на ос$

новании устава. Он избирается на общем собрании (конференции)

из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией,

создаваемой уполномоченным органом исполнительной власти,

сроком до пяти лет. Количество переизбраний на эту должность не

регламентируется. Члены совета избираются на общей вузовской

конференции преподавателей и сотрудников. Председателем сове$

та является ректор. Это в значительной мере лишает совет его конт$

рольных функций по отношению к деятельности вузовской адми$

нистрации.

Многие вузы по своей инициативе создали комиссии по уни$

верситетскому менеджменту, в задачи которых входит разработка

инициатив по повышению эффективности приносящей доход дея$

тельности, поиск новых и расширение имеющихся источников до$

хода, проведение общей финансовой и хозяйственной политики во

всех подразделениях. Характерно, что такие комиссии существуют

при ректоре и им возглавляются. Разработка среднесрочных бюд$

224

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

жетов и рекомендаций комиссий по менеджменту на перспективу

позволили примерно

вузов перейти к использованию методик

стратегического планирования развития.

Расширяются академические свободы вузов. По решению Мини$

стерства образования и науки РФ (приказ от 29 июля 2005 г. № 215)

вузы сами определяют 50% содержания теоретической подготовки

по основным образовательным программам в пределах государ$

ственных стандартов. Установленная еще в начале 1990$х гг. про$

порция в 20% отменена. В соответствии с приказом Министерства

образования и науки РФ от 22 марта 2006 г. № 62 магистерские

программы рассматриваются как индивидуальные (авторские) про$

граммы вузов, требования к подготовке по которым устанавлива$

ются самими вузами на основании решения ученого совета. Пра$

вительство РФ намерено и далее проводить политику расширения

полномочий вузов, прежде всего в экономической и учебно$мето$

дической сферах. Одновременно министерство намерено добивать$

ся максимальной прозрачности всей деятельности вузов. Такие за$

дачи решаются в рамках реализации вышеуказанных федераль$

ных программ.

В настоящее время баланс между автономией вузов, гарантиро$

ванной законодательством, и требованиями прозрачности их дея$

тельности осуществляется посредством регулярного сбора инфор$

мации, в том числе:

• данных для органов статистики;

• информации, предоставляемой налоговым органам;

• сведений об использовании бюджетных средств в постатей$

ном разрезе, передаваемых в Рособразование;

• информации об условиях осуществления образовательного про$

цесса, направляемой в специализированные центры Рособрнадзора.

Роль министерства и вузов

в осуществлении приема студентов

Важнейший инструмент регулирования деятельности образова$

тельных учреждений по подготовке кадров всех уровней — уста$

новление Министерством образования и науки РФ контрольных

цифр приема граждан, обучающихся за счет средств государствен$

225

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

ного бюджета. При формировании контрольных цифр учитывают$

ся потребность экономики в специалистах, структура занятости с

точки зрения уровней образования, заявки федеральных органов

исполнительной власти. Контрольные цифры приема устанавли$

ваются вузам по результатам открытого конкурса на размещение

государственного задания по подготовке специалистов. Законода$

тельством установлена норма обучения граждан в вузах за счет бюд$

жета: 170 студентов на 10 тыс. человек населения страны. В 2005 г.

общая численность студентов на 10 тыс. населения достигла 495

(численность студентов государственных и муниципальных вузов

на 10 тыс. населения составила 419), в том числе обучающихся за

счет бюджета — 210, т.е. более половины студенческого континген$

та формируется вузами в рамках лицензионной квоты по своему

усмотрению.

Вузы получают бюджетные деньги по нормативу на каждого при$

нятого по государственному заданию студента. Переход с 2006 г. к

разработке проекта государственного задания на среднесрочную

перспективу позволяет усилить государственное регулирование

количества и структуры приема студентов. Впредь право готовить

специалистов по государственному заданию будет предоставлять$

ся только на конкурсной основе лучшим вузам и по лучшим про$

граммам.

Управление вузами

Органы управления вузами. Управление вузом осуществляется в

соответствии с законодательством РФ в области образования, Ти$

повым положением об образовательном учреждении высшего про$

фессионального образования и его собственным уставом. Уставы

вузов утверждаются уполномоченными органами исполнительной

власти и исполнительно$распорядительными органами городских

округов, наделенных функциями учредителя. Типовое положение в

общих чертах определяет права и ответственность вузов, структуру

управления. Ректор вуза избирается тайным голосованием участ$

никами общей конференции, представляющей преподавателей, со$

трудников и студентов, из числа кандидатур, согласованных с ат$

тестационной комиссией, создаваемой уполномоченным органом

226

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

исполнительной власти, сроком до пяти лет. В уставе вуза детали$

зируется система управления вузом, устанавливаются права и обя$

занности органов управления и порядок их формирования. Общее

руководство вузом осуществляет выборный коллегиальный орган —

ученый совет. Срок полномочий ученого совета определяется уста$

вом вуза и также не может превышать пяти лет. Процедуры избра$

ния членов ученого совета фиксируются в уставе. Ректор своим при$

казом распределяет обязанности между проректорами и другими

членами администрации, принимаемыми на работу по трудовому

договору. Ответственность за деятельность вуза возложена на рек$

тора, который формирует администрацию. Предложения для реше$

ний стратегического характера, включая инвестиции в развитие

инфраструктуры за счет внебюджетных средств, оснащение ауди$

торий и лабораторий, готовятся ректоратом (аппарат оперативного

управления) и утверждаются ученым советом. В состав ректората

входят проректоры, ответственные за направления деятельности

вуза, в том числе за политику по вопросам преподавательских кад$

ров и проведение исследований. В ведении проректоров имеются

подразделения, выполняющие текущую организационную работу

по направлениям. Принципиальных различий в методах и техноло$

гии управления государственных и негосударственных вузов не

существует.

Роль студентов, выпускников и работодателей в управлении вузаJ

ми. Законодательством об образовании и уставом вуза определены

права и обязанности студентов, в том числе: право выбирать дис$

циплины, обжаловать приказы и распоряжения руководства, при$

нимать участие в органах коллегиального управления, создавать

свои объединения. Студенты участвуют в оценке качества препода$

вания. Вводится практика опросов студентов по оценке организа$

ции учебного процесса в период самоаттестации вуза. В настоящее

время обсуждается возможность привлечения студентов к оценке

деятельности образовательного учреждения посредством анкетиро$

вания на этапе внешней оценки вуза.

Как правило, при вузах создаются ассоциации выпускников,

которые на ежегодных конференциях разрабатывают предложения

по совершенствованию работы вуза. Предложения поступают так$

же и от отдельных выпускников. Выпускники поощряются к осу$

227

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

ществлению благотворительной деятельности в интересах вуза: это

является одним из каналов влияния на развитие вуза, хотя пока еще

несущественным. Работодатели и местные сообщества играют за$

метную роль в развитии вузов отдельных регионов. Однако их роль

в мегаполисах с большим скоплением вузов практически незамет$

на. Правительство РФ принимает меры по повышению роли рабо$

тодателей, их объединений, иных профессиональных и местных со$

обществ в формировании содержания программ обучения и требо$

ваний к качеству образования.

Совершенствование управления. Правительство стремится со$

вершенствовать управление учреждениями профессионального об$

разования такими средствами «мягкого» воздействия, как:

• проведение систематических оценок качества образования;

• стимулирование интеграции исследовательской и образова$

тельной деятельности;

• поощрение ориентации образовательной деятельности на не$

посредственные нужды рынка труда.

Такие меры подкрепляются увеличением бюджетного финан$

сирования образования, в том числе высшего. Так, если в 2000 г.

расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на

образование составили 2,9% ВВП, то в 2005 г. они увеличились до

3,6%. В целом же с учетом расходов семей (1,9%) и предприятий

(0,1%) они достигли 5,1% ВВП.

В рамках действующей федеральной целевой программы раз$

вития образования предусматривается дальнейшее совершенство$

вание управления, в том числе:

• внедрение моделей государственно$общественного управле$

ния вузов в целях повышения открытости и их инвестиционной при$

влекательности;

• повышение эффективности управления путем изменения орга$

низационно$правовых форм или введения новых типов учрежде$

ния, обеспечивающих их бóльшую экономическую самостоятель$

ность, ответственность за конечные результаты деятельности;

• совершенствование экономических механизмов в сфере обра$

зования.

В качестве важного ресурса совершенствования системы уп$

равления образованием рассматривается повышение использова$

228

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

ния информационных технологий и телекоммуникаций. Осуществ$

ление этих и других мероприятий должно обеспечить инвестицион$

ную привлекательность сферы образования, способствовать при$

току в нее финансовых, интеллектуальных и иных ресурсов.

Укрепление связи между учреждениями

профессионального образования, развитие

академической мобильности

Бюджетные и внебюджетные средства выделяются на проведе$

ние региональных и всероссийских конференций и семинаров по

различным аспектам развития высшего образования. Такие меро$

приятия способствуют обмену опытом и установлению сетевого вза$

имодействия вузов для совместного решения актуальных задач.

Правительство РФ поощряет объединение вузов в ассоциации и

союзы. В настоящее время созданы и действуют Российский союз

ректоров, Ассоциация негосударственных вузов, Ассоциация учеб$

ных заведений среднего профессионального образования, а также

целый ряд региональных вузовских ассоциаций и ассоциаций по

направлениям образовательной деятельности (юридических, инже$

нерных вузов и т.д.). Для достижения более высокой эффективнос$

ти образования предоставлены возможности интеграции универ$

ситетов, колледжей и школ в объединения учебных заведений.

В настоящее время существует более 70 объединений учреждений

образования различных уровней подготовки.

На протяжении последнего десятилетия наблюдается постепен$

ное увеличение количества ссузов, сопровождаемое ростом числен$

ности обучающихся в них студентов. На начало 1995/1996 учебно$

го года было 2612 государственных и муниципальных ссузов, в ко$

торых училось 1923,3 тыс. студентов (1377,2 тыс. по очной форме

обучения). На начало 2005/2006 года было 2688 государственных и

муниципальных учреждений СПО и 217 негосударственных. При

этом численность студентов на начало 2005/ 2006 учебного года со$

ставила 2590,7 тыс. человек (1960 тыс. по очной форме обучения).

Ссузы осуществляют подготовку мастеров производства и специа$

листов среднего звена для всех отраслей экономики — ежегодно

они выпускают почти 700 тыс. специалистов. В 2005 г. треть из них

229

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

поступила в вузы, продолжив обучение сразу на III курсе в случае

продолжения образования по ранее выбранному профилю или на

I курсе непрофильного вуза. Остальные либо поступили на рынок

труда, либо были приняты на службу в армию.

Специалисты, подготовленные в неуниверситетском секторе, до

сих пор не могли являться непосредственными конкурентами вы$

пускникам университетов, более 90% которых попадали на рынок

труда после 5—6 лет подготовки. В будущем такая ситуация может

измениться, поскольку обсуждаются возможности перевода всех

ссузов на трехлетние программы профессионального обучения, ве$

дущие к присвоению квалификации «технический бакалавр».

Законодательство поощряет развитие внутренней академичес$

кой мобильности студентов между регионами страны. Признание

российских дипломов и периодов обучения в российских вузах яв$

ляется прерогативой самих вузов. Это, однако, не приводит к ши$

рокой территориальной мобильности студентов по причинам эко$

номического характера, связанным с большими расходами на пе$

реезд и проживание в других городах. В России не ведется монито$

ринга внутренней академической мобильности, нет общенацио$

нальной статистики переходов студентов из вуза в вуз, не прово$

дится оценка эффекта академической мобильности.

Диверсификация профессионального образования

Диверсификация профессионального образования осуществ$

ляется по трем следующим основным направлениям:

• развитие сети негосударственных вузов;

• повышение уровня подготовки в неуниверситетском секторе

высшего образования (колледжи и техникумы) посредством вклю$

чения в образовательные программы специализированных моду$

лей повышенного уровня при увеличении продолжительности обу$

чения на 1—2 семестра;

• расширение курсов дополнительного (последипломного) об$

разования.

Поскольку система образования в значительной мере обеспе$

чивает сочетаемость подготовки в ссузах и вузах (применяется об$

щий классификатор специальностей), а законодательство предо$

230

Глава 8. Управление и регулирование системы высшего образования

ставляет вузам право признания от двух до четырех семестров обуче$

ния в колледжах, то конфликтов между средним и высшим профес$

сиональным образованием в части уровня подготовки удается избе$

гать. Текущие исследования показывают, что среднее профессио$

нальное образование не составляет реальной конкуренции образова$

тельным учреждениям высшего профессионального образования.

Внутрисистемные связи

Важной формой сетевого взаимодействия профильных вузов

является их участие в учебно$методических объединениях (УМО).

Участники УМО разрабатывают требования к уровню подготовки

выпускников по конкретным направлениям, содержанию образо$

вательных программ и материально$техническому обеспечению

учебного процесса, а также проекты примерных учебных планов,

участвуют в проведении экспертизы программ дополнительного и

последипломного образования и учебной литературы.

Вузы и ссузы поощряются к созданию и развитию сети различ$

ных курсов и образовательных программ дополнительного образо$

вания, в частности, многие вузы имеют курсы подготовки для

школьников, желающих поступить в данный вуз. Многие вузы ак$

тивно продвигают «короткие» программы профессиональной под$

готовки и переподготовки для взрослых, предлагаемые в вечернее

время. Обучающиеся имеют возможность повышать свою квали$

фикацию без отрыва от производства. Законодательно определены

основы получения новой квалификации при получении второго

высшего образования. При этом допускается зачет до четырех—

шести семестров предшествующего высшего образования, что по$

зволяет осуществлять программы продолжительностью пять—

шесть семестров по целенаправленной профильной подготовке кад$

ров. Все перечисленные виды обучения предоставляются на плат$

ной основе и составляют существенный источник доходов многих

вузов. Кроме того, имеется разветвленная система институтов до$

полнительного образования, специализированных в различных от$

раслях деятельности: для медицинских работников, учителей, бух$

галтеров и аудиторов и т.д. Платность дополнительного образова$