Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
анализ выявленных отклонений от установленных показателей
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов
и подготовка предложений, направленных на их устранение, а такэке на
совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевреуиенностъю движения средств
федерального бюджета и средств бюджетов федеральных внебюджетных
фондов в ЦБР, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных
учреждениях РФ;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной
Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и
результатах проводимых контрольных мероприятий.
В процессе реализации задач Счетная палата осуществляет
контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и
иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за
исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная
палата направляет органам государственной власти, руководителями
проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления
для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению
причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности
должностных лиц, виновных в нарушении законодательства.
Представление должно быть рассмотрено в указанный в представлении
срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения.
О принятом по представлению решении и о мерах no его реализации
Счетная палата уведомляется незамедлительно.
Учитывая задачи совершенствования контрольной деятельности,
целесообразно упорядочить в стране систему контральных органов.
Оправданно создание единой системы государственного контроля с
сетью специализированных контрольных органов (инспекций),
сохраняющих ведомственную подчиненность лишь в методическом
отношении. Эту перестройку завершит принятие ФЗ о государственном
контроле в Российской Федерации.
Контрольные полномочия государственных органов весьма широки.
Таковыми они являются прежде всего у органов исполнительной власти,
которые обладают ими в силу характера и объема своей компетенции.
Критериями оценки действий проверяемых органов и должностных лиц
служат нарушения законности и государственной дисциплины, а также
целесообразность и обоснованность совершаемых ими действий.
Значимость критериев требует последовательной реализации
контрольных полномочий и использования адекватных им мер
воздействия.
Принципиальное значение в этом плане имеет Указ Президента РФ
от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы».
Отмечено, что становление новой российской государственности
нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и
безответственности должностных лиц и работников органов
государственной власти. Нарушения, неисполнение или ненадлежащее
исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего
проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков
исполнения поручений, установлении не предусмотренных
федеральными законами и указами Президента процедур для
реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном
объеме либо искажении их содержания.
Неисполнение федеральных законов, указов Президента и
решений судов дискредитирует государственную власть и создает
условия для коррупции и злоупотреблений, ведет к нарушению прав и
свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.
Установлено, что однократны,м грубым нарушением дисциплины в
системе государственной службы., влекущим применение к виновным
должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер
дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от
занимаемой должности, являются: нарушения федеральных законов,
указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение
феде-оальных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную
сигу решений судов.
Нарушения должностными лицами федеральных законов и указов
1резидента РФ, неисполнение или их ненадлежащее исполнение,
попекшие последствия в виде нарушения нормального режима функцио-
чирования системы государственного управления, иные тяжкие по-
педствия, а также перечисленные выше действия, совершенные пред-
чамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к
административной или уголовной ответственности в соответствии в
законодательством РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти и гла-
ы исполнительной власти субъектов РФ несут персональную
ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответст-
ующих органах.
Установлено, что должностные лица и работники федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание за
указанные нарушения, не подлежат, в течение года премированию,
представлению к награждению государственными наградами и знаками
отличия, повышению в должности или представлению для присвоения
очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или
специального звания).
Должностные лица и работники могут быть направлены на
внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине,
воинском или специальном звании) или лишены квалификационного
разряда (классного чина, воинского или специального звания).
Контрольные органы обладают широкими полномочиями,
позволяющими пресекать нарушения законов и иных актов и
нормализовать деятельность проверяемых субъектов. Рассмотрим их на
примере налогового законодательства.
Согласно законодательству, применяются такие виды санкций как
взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли)
либо суммы налога за иной сокрытый объект налогообложения, штрафы,
пени. Виновные должностные лица привлекаются к административной,
уголовной и дисциплинарной ответственности.
Налоговые инспекции вправе: производить на предприятиях, в
учреждениях и организациях, основанных на любых формах
собственности, включая совместные предприятия, у граждан проверки
денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет,
деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой
налогов и других обязательных платежей в бюджет; получать
необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам,
возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих
коммерческую тайну.
Организации и граждане обязаны представлять справки,
документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности
налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения.
Налоговые инспекции наделены правом требовать от
руководителей и других должностных лиц проверяемых предприятий,
учреждений, организаций, а также от граждан устранения выявленных
нарушений законодательства о налогах и других обязательных платежах
в бюджет и законодательства о предпринимательской деятельности и
контролировать их выполнение. Они могут приостанавливать операции
предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и
другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в
случаях непредставления бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов,
деюгараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой
налогов и иных обязательных платежей в бюджет, изымать у
предприятий, учреждений и организаций документы, свидетельствующие
о сокрытии или занижении прибыли (дохода) или о сокрытии иных
объектов от налогообложения.
Разрешено применять к организациям и гражданам финансовые
санкции в виде взыскания:
- всей суммы сокрытой или заниженной прибыли (дохода) либо
суммы налога за иной сокрытый (неучтенный) объект налогообложения
и штрафа в размере той же суммы, а при повторном нарушении - штрафа
в двойном размере;
- 10% причитающихся сумм налогов или других обязательных
платежей за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета
с нарушением установленного порядка, а также за непосредственное
либо несвоевременное представление налоговых деклараций, отчетов,
расчетов и других документов, необходимых для исчисления и уплаты
налогов и других обязательных платежей в бюджет.
В бюджет взыскиваются недоимки по налогам и другим
обязательным платежам в бюджет, а также суммы штрафов и иных
санкций.
§ 3. ОБЪЕКТЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Установление содержания и объема государственного контроля в
различных сферах деятельности - дело очень сложное. Требуется
строгая ориентация в выборе объектов и методов контроля, равно как в
действиях субъектов, обладающих контрольными полномочиями. Иначе
возникает немало ошибок, связанных с неиспользованием или
превышением контрольных полномочий, с неправильным поведением
проверяемых юридических и физических лиц. Деформация контроля
резко снижает его эффективность. Поэтому публичная и устойчивая
регламентация контрольной деятельности в статутных и тематических
законах и положениях имеет актуальное значение.
Приведем ряд пояснений. В Воздушном кодексе РФ есть гл. IV
«Государственный контроль за деятельностью в области гражданской
авиации». Целью государственного контроля является обеспечение
безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и
качества работ и услуг.
Государственный контроль за деятельностью в области
гражданской авиации осуществляет специально уполномоченный орган в
области гражданской авиации. Государственный контроль
осуществляется за соблюдением воздушного законодательства РФ и
международных договоров РФ.
Этот орган создает инспекторские службы. Структура и функции
инспекторских служб устанавливаются федеральными авиационными
правилами.
Права и ответственность инспекторов определяется
Правительством РФ. Требования инспекторов и инспекторских служб,
предъявленные в связи с проведением проверок, являются
обязательными для исполнения гражданами и юридическими лицами (ст.
27-31).
Использование воздушного пространства или отдельных его
районов может быть запрещено или ограничено в порядке,
установленном Правительством РФ.
Контроль за соблюдением федеральных правил использования
воздушного пространства осуществляется органами единой системы
организации воздушного движения, специально уполномоченным
органом в области обороны в части выявления воздушных судов-
нарушителей, а также органами пользователей воздушного пространства
- органами обслуживания воздушного движения (управления полетами),
в установленных для них зонах и районах. Органы, а также
пользователи воздушного пространства обязаны принимать
предусмотренные законодательством РФ меры по предотвращению и
(или) прекращению нарушений федеральных правил использования
воздушного пространства.
Особое значение приобретает финансовый контроль, который
осуществляется государственными органами на основе сочетания норм
административного и финансового права. Этот контроль выражается в
двух основных формах - контроль за формированием государственных
доходов и рациональным их использованием и валютный контроль,
связанный в большей степени с подвижностью валютных операций на
внутреннем и внешнем рынках.
В связи с ростом задолженности регионов центру Минфином РФ
предпринят ряд мер по усилению контроля за использованием
бюджетных средств. Для контроля за целевым использованием
бюджетных средств предполагается расширить полномочия Контрольно-
ревизионного управления Минфина, причем как по территориям, так и
по ведомствам. Минфин переходит на исполнение федерального
бюджета через органы федерального казначейства. Ужесточается и
расчетная дисциплина.
Другой аспект проблемы можно выявить в соответствии с Законом
РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и ФЗ «О
Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». ЦБР
утвердил Положение об изменении порядка проведения в Российской
Федерации некоторых видов валютных операций. Ответственность
уполномоченных банков за неправильное ведение порядка учета
валютных операций, за непредставление информации, указанной в
положении, выражается в виде штрафа в размере всей неучтенной,
учтенной в нарушение порядка суммы и (или) каждого осуществленного
платежа в иностранной валюте. Как видно, контроль такого рода связан
с жесткими санкциями.
Разновидностью государственного контроля является таможенный
и валютный контроль, осуществляемый таможенными органами в
соответствии с ТК РФ (разд. V и VI). Таможенному контролю подлежат
товары и транспортные средства, перемещаемые через границу РФ.
Контроль осуществляется в следующих формах: досмотр, проверка
документов и сведений, учет товаров и транспортных средств, осмотр
территорий и помещений складов и др. Причем используются разные
режимы контроля за товарами различных категорий (для важных
сырьевых товаров, для товаров, требующих повышенной безопасности
их перемещения, и др.). Правила таможенного контроля устанавливает
ГТК РФ, в т.ч. набор необходимых документов (См.: Комментарий
Таможенного кодекса РФ. - М.: Юрид. лит., 1996, с. 77-86).
Добавим к перечисленным актам и Положение об иммиграционном
контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8
сентября 1994 г. Действуют, в частности, посты иммиграционного
контроля, которые вправе проводить первичный опрос и регистрацию
иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о
предоставлении убежища в России, принимать решения о направлении
заявителей в центр размещения иммигрантов. Решения и действия
должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящие органы
миграционной службы и в
суд.
Здесь, как видно, объекты контроля - органы, учреждения и др.
предопределяются их нормативно-функциональной зависимостью.
Контроль обеспечивает непрерывность и синхронность действий всех
юридических и физических лиц.
Еще одна разновидность государственного контроля - механизм
государственной охраны, установленный ФЗ «О государственной
охране».
К объектам государственной охраны относятся Президент РФ,
определенные ФЗ лица, замещающие государственные должности РФ,
федеральные государственные служащие, подлежащие государственной
охране в соответствии с ФЗ, а также главы иностранных государств и
правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания
на территории РФ.
Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер:
предоставления объектам государственной охраны персональной
охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также
информации об угрозе их безопасности; осуществления в соответствии с
федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в
целях реализации полномочий соответствующих государственных
органов обеспечения безопасности; проведения охранных мероприятий
и поддержания общественного порядка в местах постоянного и
временного пребывания объектов государственной охраны;
поддержания порядка, установленного уполномоченными на то
должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах.
Государственную охрану осуществляют федеральные органы
государственной охраны.
Как уже отмечалось, органы исполнительной власти
взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляя
также в определенных рамках и контроль за их деятельностью. Но
вопрос об объеме, содержании и методах контроля решается
противоречиво ввиду их формальной независимости. Пожалуй, лишь два
основания контроля выделены вполне отчетливо. Одно из них связано с
подконтрольностью реализации органами местного самоуправления
отдельных полномочий государ-гвенных органов и закреплено в п. 2 ст.
132 Конституции РФ и в соответствующих статьях конституций и уставов
ее субъектов. В договорах о передаче полномочий должны
устанавливаться форды контроля за выполнением переданных
полномочий - изучение на месте, проверки, анализ информации и т.д. Но
пока подобная регламентация, равно и как практика, мало развиты.
Гораздо интенсивнее развивается т.н. функциональный контроль и
надзор за органами местного самоуправления, являющийся
«производным» от более общих контрольно-надзорных функций органов
исполнительной власти, о чем уже говорилось выше. Вообще в потоке
ведомственных актов особенности местного самоуправления, по сути
дела, не учитываются.
Поэтому уместно сослаться на ст. 8 Европейской хартии местного
самоуправления об административном контроле за деятельностью
органов местного самоуправления. Его объем и основания должны быть
предусмотрены конституцией или законом, оно должно ориентироваться
на обеспечение соблюдения законности, конституционных принципов и