Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
делегированных полномочий. Важно следовать правилу о соразмерности
степени вмешательства значимости интересов, которые оно намерено
защищать.
Опыт применения данной статьи был обсужден в марте 1997 г. на
международном семинаре в Москве по линии Совета Европы, МИД и
Союза городов по проблемам контроля за местным самоуправлением.
Председатель административного трибунала одного из
департаментов Франции Жан-Мари Воерлинг различал:
предварительный контроль и предварительные соглашения (контроль
apriori et posteriori); контроль и полномочия по замещению; контроль за
соответствием и оценка несоответствия; контроль и со-решения.
Контроль за местными сообществами имеет несколько задач:
уважение законности; защита и уважение прав человека;
эффективность местного управления; соблюдение актов вышестоящих
органов.
К видам контроля отнесены: судебный контроль (контроль за
законностью правовых актов судами); финансовый контроль (бюджет,
расчеты и т.п.); демократический контроль (выборными
представительными органами либо непосредственно гражданами);
технический контроль (контроль экспертов с технической точки зрения);
внутренний контроль (контроль вышестоящих органов за нижестоящими
или при помощи инспекций); внешний контроль независимыми органами
(омбудсменами, прокурорами, контрольными комиссиями и т.д.);
административный контроль вышестоящими органами.
Механизм контроля характеризуется несколькими специфическими
чертами: автономией контрольных органов: контроль не бывает
эффективным, когда осуществляется зависимыми органами;
специализацией функций контроля: контрольный орган должен обладать
определенной компетенцией при рассмотрении подконтрольных
нормативных актов; критериями контроля: контроль предполагает
наличие отсылочных норм (норм, содержащих способы и задачи
контроля, юридические и технические правила и т.д.); реализацией
контроля: чтобы иметь законную силу, контроль должен проводиться с
соблюдением права на защиту; санкциями контроля: они могут
варьироваться (аннулирование нормативных актов, уголовные санкции,
финансовые санкции и т.д.).
Система контроля за правовыми актами местных сообществ на
примере Франции свидетельствует об отказе от «привилегии в
решениях», принадлежащей государству. Местное сообщество само
выносит решения, вышестоящий орган может обжаловать такое решение
в административном суде. Контроль ограничен надзором за законностью
правовых актов местных сообществ; меры принуждения местных
сообществ должны быть предусмотрены законом. Существует механизм
контроля за правовыми актами в финансовой области. Посредничество
региональных счетных палат и органов бухучета Казны, субсидиарностъ
контроля представительных органов, инспекций посредников и право
граждан на судебную защиту против актов местных сообществ
расширяют его объем.
Следовательно, нужны четкие пределы административного
контроля за местным самоуправлением. Должны быть разрешены только
определенные виды контроля за законностью. Неконституционными
признаются общий или неопределенный контроль за законностью
§ 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ И ОТЧЕТНОСТЬ
Составным элементом государственного контроля является учет и
отчетность. Тем самым обеспечивается получение и оценка информации
о деятельности всех субъектов права с точки зрения показателей,
установленных в официальном порядке государственными органами. Эти
показатели дают картину того, как реализуются публичные интересы в
различных сферах деятельности, в какой степени полученные
результаты свидетельствуют об их реальном выражении. «Обратная
связь» - налицо. Причем виды учета охватывают основные стороны
деятельности каждой организации, в пределах тех или иных
специализированных функций, о которых говорилось выше. Рассмотрим
подробнее данный вопрос.
Виды и содержание учетных данных, порядок их представления и
оценки, способы реагирования на случаи их недостоверности и ошибки,
непредставление чаще всего определяются законами. Но и подзаконные
акты служат средством их введения, хотя на практике допускается
немало случаев произвольного установления форм и показателей
отчетности, излишней усложненности процедур ее представления. Здесь
нужна разумная мера, не обременяющая объекты управления.
В ФЗ «О бухгалтерском учете» установлен общий порядок
организации и ведения бухгалтерского учета и отчетности (См.
подробно: Комментарий к ФЗ «О бухгалтерском учете». - М.: Юрин-
формцентр, 1997). В ФЗ «Об акционерных обществах» регулируется
порядок бухгалтерского учета и финансовой отчетности общества.
Общество обязано вести бухгалтерский учет и представлять
финансовую отчетность в порядке, установленном упомянутым ФЗ и
иными правовыми актами. Ответственность за организацию, состояние и
достоверность бухгалтерского учета в обществе, своевременное
представление ежегодного отчета и другой финансовой отчетности в
соответствующие органы, а также сведений о деятельности общества,
представляемых акционерам, кредиторам и в средства массовой
информации, несет исполнительный орган общества в соответствии с
указанным ФЗ, иными правовыми актами, уставом общества
Достоверность данных, содержащихся в годовом отчете общества
общему собранию акционеров, о бухгалтерском балансе, счете прибылей
и убытков должна быть подтверждена ревизионной комиссией
(ревизором) общества. Перед опубликованием обществом отчетных
документов оно обязано привлечь для ежегодной проверки и
подтверждения годовой финансовой отчетности аудитора, не связанного
имущественными интересами с обществом или его акционерами.
Годовой отчет общества подлежит предварительному утверждению
советом директоров (наблюдательным советом) общества не позднее чем
за 30 дней до даты проведения годового общего собрания акционеров
(ст. 88).
Общество обязано хранить следующие документы: устав общества,
изменения и дополнения, внесенные в устав общества,
зарегистрированные в установленном порядке решение о создании
общества, свидетельство о государственной регистрации общества;
документы, подтверждающие права общества на имущество,
находящееся на его балансе; внутренние документы общества; годовой
финансовый отчет; проспект эмиссии акций общества; документы
финансовой отчетности, представляемые в соответствующие органы, и
др.; иные документы, предусмотренные ФЗ, уставом общества,
внутренними документами общества, решениями общего собрания
акционеров, совета директоров (наблюдательного совета) общества,
органов управления общества, а также документы, предусмотренные
правовыми актами РФ.
Информация об обществе представляется им в соответствии с
требованиями ФЗ и иных правовых актов РФ.
Открытое общество обязано ежегодно опубликовывать в средствах
массовой информации, доступных для всех акционеров данного
общества:
годовой отчет общества, бухгалтерский баланс, счет прибылей и
убытков; проспект эмиссии акций общества в случаях, предусмотренных
правовыми актами РФ; сообщение о проведении общего собрания
акционеров в порядке, предусмотренном ФЗ; списки аффилированных
лиц общества с указанием количества и категорий (типов)
принадлежащих им акций; иные сведения, определяемые Федеральной
комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве
РФ.
Общество, включая закрытое общество, в случае публичного
размещения им облигаций или иных ценных бумаг обязано
опубликовывать информацию в объеме и порядке, установленных
Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при
Правительстве РФ (ст. 92).
ФЗ «О финансово-промышленных группах» содержит главу V
«Контроль и отчетность в финансово-промышленной группе» (ст. 16-17).
В тематических законах устанавливается в необходимых случаях
порядок учета показателей состояния отрасли, подотрасли или участка
деятельности органов и организаций.
Например, ст. 9 ФЗ «О безопасности дорожного движения»
посвящена организации государственного учета основных показателей
состояния безопасности дорожного движения. Установлено, что на
территории РФ осуществляется государственный учет основных
показателей состояния безопасности дорожного движения. Такими
показателями являются количество дорожно-транспортных
происшествий, пострадавших в них граждан, транспортных средств,
водителей транспортных средств; нарушителей правил дорожного
движения, административных правонарушений и уголовных
преступлений в области дорожного движения, а также другие
показатели, отражающие состояние безопасности дорожного движения и
результаты деятельности по ее обеспечению.
Система государственного учета обеспечивает организацию и
проведение федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления работ по формированию и реализации государственной
политики в области безопасности дорожного движения.
Порядок ведения государственного учета, использования учетных
сведений и формирования отчетных данных в области обеспечения
безопасности дорожного движения устанавливается Правительством РФ.
Организованы учет, отчетность и контроль во всех организациях.
Они в установленном порядке осуществляют оперативный и
бухгалтерский учет результатов своей работы, ведут статистическую и
бухгалтерскую отчетность. Должностные лица несут установленную
законодательством РФ дисциплинарную, административную и уголовную
ответственность за искажение государственной отчетности. Контроль за
исполнением законодательства РФ в области бюджетной и финансовой
дисциплины в организациях осуществляют органы законодательной и
исполнительной власти в пределах своих полномочий.
Широко используются средства функционального контроля в
соответствующих сферах, когда пользователи, клиенты осуществляют
своего рода самоконтроль. Государственные органы проверяют их
действия.
В случаях необходимости вводится отчетность для анализа и
оценки развития отраслей, подотраслей хозяйства и культуры,
различных видов деятельности, а также работы должностных лиц.
Во исполнение Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О
некоторых мерах по обеспечению государственного управления
экономикой» Правительство РФ утвердило Порядок отчетности
руководителей федеральных государственных предприятий,
действующих на основании контрактов, заключаемых в соответствии с
гражданским законодательством, и представителей государства в
органах управления акционерных обществ (товариществ и иных
предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи)
которых закреплены в федеральной собственности, форму отчета
руководителя федерального государственного предприятия и форму
отчета представителя государства в органе управления акционерного
общества (товарищества или иного предприятия смешанной формы
собственности).
§ 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
Разновидностью государственного контроля, осуществляемого
органами исполнительной власти, органами управления, является
административный надзор. Ученые-административисты дали устойчивую
характеристику административного надзора - это проверка не всей
деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь
выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные
административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью
контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без
которых они не могут нормально функционировать.
Такова позиция М.С. Студеникиной (См. подробно: М.С. Студени-
кина. Государственный контроль в сфере управления. - М.: Юриздат,
1974, с. 103). Сходное мнение высказывает Д.Н. Бахрах, выделяющий
две функции административного надзора - ограждение граждан,
предприятий, организаций от чрезмерной государственной опеки,
ограниченное воздействие проверяющих на деятельность проверяемых
при отсутствии у них организационной подчиненности. Резонно
замечание' при сокращении объема государственного вмешательства в
деятельность организаций и жизнь граждан удельный вес
административного надзора будет возрастать. Его содержание служит
частью общего государственного надзора, включающего в себя
конституционный, прокурорский и судебный надзор (См.: Д.Н. Бахрах.
Административное право, с. 169-175).
Административный надзор можно определить как
специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго
определенных правил в деятельности юридических и физических лиц.
Ему присущи следующие свойства: а) осуществление главным образом
уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции;
б) заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и
правил, подлежащих проверке; в) неограниченный круг лиц и
организаций, подлежащих проверке в связи с применением
вышеназванных правил; г) принятие предупредительных мер
воздействия; д) наложение санкций на юридических и физических лиц,
виновных в нарушениях правил; е) юрисдик-ционные процедуры, когда
субъекты административного надзора совершают определенные
процедурные действия (сбор информации и доказательств, их оценка,
фиксирование правонарушений, разбор дел, принятие
административных решений, передача дел органам управления или
прокуратуры); ж) непрерывное осуществление функций
административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное
действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения.
Административный надзор регламентируется прежде всего в
законах, а также подзаконных актах. Он может обеспечиваться системой
собственных нормативных средств, либо включаться в систему
государственного контроля, либо отождествляться, «прикрываться»
понятием «государственная охрана». Рассмотрим подробнее эти
проявления.
В соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный
орган - Государственная противопожарная служба обладает
полномочиями федерального надзора России в области пожарной
безопасности, является государственным заказчиком пожарно-
технической продукции, центральным органом системы сертификации.
Территориальные органы, управления Государственной
противопожарной службы субъектов РФ являются самостоятелъны.ми
оперативными структурными подразделениями министерств (главных
управлений, управлений) внутренних дел субъектов РФ и руководят
деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях
подразделений Государственной противопожарной службы, за