Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

111

рода. При исполнении целевой части бюджета заявка на финансиро"

вание составляется Департаментом образования на основании за"

явок от руководителей школ и районных органов управления обра"

зованием.

Таким образом, несмотря на то, что модель нормативного финан"

сирования и не соответствовала полностью требованиям Закона РФ

«Об образовании» (по нашему мнению, эти требования выполнить

на практике не только невозможно, но и нецелесообразно), но позво"

лила значительно повысить степень финансово"хозяйственной са"

мостоятельности образовательных учреждений, что, в свою очередь,

обеспечило оптимизацию расходования бюджетных средств.

В Самарской области на нормативное финансирование перешли

в 1998 г. Одновременно с введением нормативного финансирования

средства на обеспечение учебного процесса в школах были центра"

лизованы на уровне областного бюджета, откуда они поступали не"

посредственно в местные органы управления образованием и рас"

пределялись по школам. Норматив включал в себя два компонента:

зарплата с начислениями и материальные затраты (мягкий инвен"

тарь, питание и т.д.) в расчёте на одного учащегося. Из средств мест"

ных бюджетов по фактическим расходам оплачивались коммуналь"

ные услуги. Кроме того, на местные бюджеты были возложены обя"

занности по ремонту зданий. За основу нормативов были взяты фак"

тические расходы областного и местных бюджетов на образователь"

ные учреждения различных типов. Норматив рассчитывался на

уровне области отдельно по различным районам (для школ, так как

в разных районах разное число малокомплектных школ), либо диф"

ференцировался по городской и сельской местности. Этот норматив

использовался для расчёта регионального бюджета и определения

необходимой суммы средств для каждой из территорий.

К 2001 г. Самара ушла от определения нормативов по каждому

району, введя единый норматив для всей области, с разбивкой на го"

род и село. Однако это всё равно является нарушением действующе"

го законодательства, не предполагающего такого деления нормати"

вов, так же, как и выведение из норматива значительной доли расхо"

дов образовательного учреждения.

В то же время здравый смысл при анализе стоимости обучения

учащихся говорит, что должно быть такое деление, ведь стоимость

обучения сельского ученика стабильна и намного выше, чем город"

ского. Поэтому практика (как самарская, так и рассмотренная выше

нижегородская) лишь доказывает несовершенство действующего за"

конодательства и необходимость его корректировать.

Кроме того, местные органы управления образованием рассчиты"

вали нормативы отдельно по каждому учебному заведению, учиты"

вая все конкретные нюансы, которые невозможно предусмотреть на

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 111

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

112

уровне региона. В результате норматив по каждому конкретному уч

реждению каждого вида мог быть и намного ниже, и намного выше

среднеобластного.

Таким образом, самарская модель нормативного финансиро!

вания не является подушевым нормативным финансированием.

При переходе учащегося из одной школы в другую даже в преде!

лах одного района деньги, «идя за ним», увеличивались или

уменьшались в своём объёме.

Иначе говоря, самарская модель нормативного финансирования

доказывает нереальность реализации механизма подушевого финан"

сирования, заложенного в действующем законодательстве, и необхо"

димость учитывать особенности конкретного образовательного уч"

реждения.

Очевидно, что если норматив будет учитывать средние по террито"

рии расходы, то обязательно будут школы проигравшие (если у них

расходы по объективным причинам выше) и выигравшие (объектив"

ные расходы которых ниже нормативов). Кроме того, сомнительно,

что такая уравниловка справедлива в условиях рыночной экономики.

Не случайно ставится вопрос о введении поправочного коэффициен"

та, учитывающего качество образования в конкретной школе (напри"

мер, через результаты Единого государственного экзамена).

Анализируя самарскую модель финансирования и то, что в Сама"

ре понимается под термином «нормативное финансирование», мож"

но выделить два аспекта:

1) нормативное планирование;

2) нормативное подушевое финансирование или «финансирова"

ние одной суммой в расчёте на ученика».

Первая часть требует своей формализации. Самара должна пред"

ставить технологическую схему, параметризуемую (настраиваемую)

компьютерную программу расчёта норматива. Только тогда экспери"

мент будет окончен и такая модель может с успехом использоваться

в других регионах. Пока ещё прозрачный механизм не представлен

на суд общественности.

Однако уже сегодня ясен принцип — единый норматив и ряд по"

правочных коэффициентов, учитывающих особенности образова"

тельного учреждения. Мы считаем, что это принцип верный. По су"

ти, он коррелируется и с нижегородской моделью нормативного фи"

нансирования.

Финансирование одной суммой в расчёте на одного учащегося

осуществляется в полном соответствии с Законом РФ «Об образова"

нии» и означает, что директор реально может самостоятельно расхо"

довать положенные по смете образовательному учреждению деньги.

Это уже доказало свою безусловную эффективность, и чем быстрее

такой механизм будет внедрён в другие регионы, тем лучше.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 112

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

113

По нашему мнению, модель нормативного финансирования, реа"

лизованная в Самаре, является большим шагом вперёд на пути вы"

полнения Закона РФ «Об образовании», но не буквы закона, а его

духа! Поэтому становится ясно, что некоторые плохо прописанные

положения Закона РФ «Об образовании» необходимо уточнять.

По результатам эксперимента в Самаре необходимо сформулиро"

вать необходимые изменения в законодательстве об образовании —

определении нормативного финансирования и порядка расчётов

нормативов.

Социальные стандарты и нормы

В некоторых регионах России разрабатываются системы соци"

альных стандартов и натуральных норм расходов на содержание уч"

реждений образования. По такому пути пошла, например, Республи"

ка Бурятия, где разработана система социальных стандартов и нату"

ральных норм расходов на содержание учреждений образования.

Распоряжением Правительства Республики Бурятия утверждены

социальные стандарты удовлетворения потребностей населения

и расходов на содержание учреждений образования, а также различ"

ные натуральные нормы расходов.

Социальные стандарты и натуральные нормы распространяются

на систему учреждений образования Республики Бурятия, муници"

пальных образований, содержание которых финансируется из мест"

ного и республиканского бюджетов.

Социальные стандарты и натуральные нормы при этом предназ"

начены для использования:

• в качестве нормативной базы для расчёта бюджетной потреб"

ности муниципальных и республиканских учреждений образо"

вания;

• при оценке фактического исполнения бюджетов;

• при оценке качества жизни населения и условий для его роста,

обеспечиваемых муниципальным бюджетом.

На базе социальных стандартов и натуральных норм в результате

мониторинга цен периодически рассчитываются социальные фи"

нансовые нормы.

К сожалению, обеспечить финансирование по этим нормам

вплоть до 2003 г. (вследствие дефицита консолидированного рес"

публиканского бюджета) не удалось, реальные нормативы финанси"

рования оказались в 2–3 раза ниже. Однако сам подход свидетельст"

вует о стремлении органов государственной власти Республики

обеспечить государственным бюджетным финансированием объек"

тивно существующие потребности школы в финансовых ресурсах

для качественной работы по образовательным программам.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 113

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

114

Будем надеяться, что Россия встанет на путь устойчивого эконо"

мического роста и расходы бюджета на образование будут увеличи"

ваться не на словах, а в реальном выражении. В этой связи назван"

ный подход к нормативному финансированию — шаг в правильном

направлении. Однако это лишь первый шаг. Социальные стандарты

и натуральные нормы можно и нужно совершенствовать. В них зало"

жена верная идеология, и такая модель нормативного финансирова"

ния может обеспечить развитие школы.

В качестве примера приведём таблицу норм расхода моющих

и дезинфицирующих средств в образовательных учреждениях. Ин"

тересно, что даже в столь детализированных натуральных нормах

можно найти непроработанные моменты. Более того, есть и комич"

ные пункты. Так, например, в натуральных нормах расхода предус"

мотрен даже расход туалетной бумаги на одного ученика (воспитан"

ника) в месяц. Наверное, было проведено соответствующее научное

исследование. Но вот норма расхода для общеобразовательных

школ — 0,05 рулона туалетной бумаги на одного ученика в месяц на

одно рабочее место — вызывает вполне обоснованный вопрос: не за"

нижена ли норма?

Методика фонда «Институт экономики города»

Специалисты, далёкие от нужд школ, но близкие к различным за"

рубежным фондам и банкам, разрабатывают подходы к нормативно"

му финансированию, направленные отнюдь не на развитие школы,

а на сокращение («оптимизацию») бюджетных расходов на образо"

вание. Так, московский фонд «Институт экономики города» презен"

тует нормативное финансирование как способ оптимизации расхо"

дов на муниципальном уровне. Возникает закономерный вопрос,

на который получить ответ от этих «специалистов» невозможно:

«Неужели американцы хотят помочь своим конкурентам? Или осно"

вой попыток распространить неудачный опыт США по введению ва"

учерного финансирования стало стремление окончательно загубить

систему образования России, снижая доступность качественного об"

разования и вводя платность школьного обучения де"юре?». Попыт"

ки специалистов фонда продемонстрировать возможности и пути

повышения эффективности расходов муниципальных бюджетов на

образование наталкиваются на обоснованное непонимание директо"

ров школ, замученных систематическим недофинансированием.

Специалисты фонда стремятся выделить некую стандартную ус"

лугу и определить её стоимость. Они называют такую услугу базо"

вой, конституционно гарантированной. На самом деле цель — мини"

мизировать расходы на ученика. Для этого далёкие от образования

люди используют бухгалтерские подходы и говорят о некоем

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 114

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

115

Таблица 1.8

Нормы расхода моющих и дезинфицирующих средств в образовательных учреждениях

Наименование

предмета

штук 1,000 0,500

Единица

измерения

Норма на одного ученика (воспитанника) в месяц

Оздоровительные

лагеря

Детские

дошколь

ные уч

реждения

Общеобра

зователь

ные, спе

циальные

школы, уч

реждения

начального

профобра

зования,

учебно

производ

ственные

комплексы

(норма на

одно рабо

чее место)

Учрежде

ния сред

неспеци

ального

и высшего

професси

онального

образова

ния, уч

реждения

подготов

ки и пере

подготов

ки кадров,

вечерние

школы

Школы

интерна

ты, дет

ские дома

Вне

школьные

учрежде

ния

Прочие

учрежде

ния обра

зования

(норма на

одного ра

ботающе

го в ме

сяц)

Загород

ные

Городские

лагеря

дневного

пребыва

ния

Мыло хозяйственное

(350г)

рулон 0,125 0,050 0,025 0,100 0,025 0,050 0,100 0,095

Туалетная бумага

упаковка 0,500 0,055 0,023 0,220 0,027 0,010 0,220 0,110

Стиральный порошок

(упаковка 400г)

"»" 0,055 0,055 0,023 0,220 0,027 0,010 0,220

Сода кальцинирован"

ная (упаковка 700г)

"»" 0,055 0,055 0,023 0,220 0,027 0,010 0,220

Хлорамин (упаковка 1кг)

штук 1,000

Мыло банное (200г)

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 115

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

116

конституционно"гарантированном минимуме образовательной ус"

луги. При этом они делают вид, что не понимают, что это одновре"

менно означает и минимизацию качества образования в школе. Та"

ким специалистам можно посоветовать прожить несколько месяцев

на минимальную заработную плату (или хотя бы на минимальный

потребительский бюджет), прежде чем предлагать свои конституци"

онно"гарантированные минимумы образовательной услуги. Вряд ли

своих детей они собираются учить на этот минимум…

Специалисты фонда также ввели понятие некой «педагогической

услуги» и предложили коэффициенты её удорожания, в том числе

и удорожание по видам классов.

Удорожание по видам классов

Обычные 1

Гимназические/лицейские 1,12

С углублённым изучением предметов/профильные 1

Коррекционные 3,22

Компенсирующего развития 2,27

Посмотрим внимательно на предлагаемые коэффициенты.

Нельзя не согласиться с тем, что за единицу можно взять так на"

зываемые «обычные» классы.

Можно даже согласиться с тем, что коэффициент удорожания по

гимназическим и лицейским классам составляет 1,12. Это на сего"

дняшний день так, если считать по"бухгалтерски, не учитывая реаль"

ной (полной) стоимости реализации образовательных программ

в лицеях и гимназиях. Коэффициент, очевидно, получен, исходя из

того, что труд педагогических работников в лицеях и гимназиях оп"

лачивается с повышением ставок на 15%. Учитывая, что финансиро"

вание учебных расходов школы за счёт средств бюджета стремится

к нулю и составляет считанные проценты от расходов на оплату тру"

да, становится понятно, что обеспечивать надлежащее бюджетное

финансирование школ, дающих качественное образование (сверх

«конституционно"гарантированного минимума») специалисты фон"

да «Институт экономики города» не собираются.

Сегодня, действительно, школы, имеющие классы с углублённым

изучением отдельных предметов или профильные классы, финанси"

руются в том же объёме, что и обычные школы. Но верно ли это? То,

что делается «по бедности», предлагается закрепить навсегда.

А ведь в профильных классах и классах с углублённым изучени"

ем отдельных предметов обучение также должно стоить дороже.

На это есть много объективных причин.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 116

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

117

Так, расходы на оплату труда педагогических работников в клас"

сах повышенного уровня объективно выше, чем в обычных школах.

Это связано с необходимостью привлекать преподавателей вузов,

учителей с более высокими категориями. Например, в Концепции

профильного обучения, утверждённой приказом Минобразования

России № 2783 от 18.07.2002, говорится о таком требовании к учи"

телю, как степень магистра педагогических наук. Речь идёт о присво"

ении 15"го разряда по Единой тарифной сетке и введении новой

должности «педагог профильной школы». Увеличат расходы на оп"

лату труда и деление учащихся на подгруппы в профильных классах

и классах с углублённым изучением отдельных предметов, оплату

часов факультативов, спецкурсов. Таким школам, как правило, выде"

ляются и большие штаты педагогов дополнительного образования,

другие дополнительные ставки. Это также увеличивает фонд оплаты

труда.

По мнению авторов рассматриваемой модели финансирования,

за всё, что сверх этого минимума, заплатят родители или добавят до"

полнительно муниципалитеты (естественно, если найдут средства,

но откуда?!). Рассматривать же школу повышенного уровня, работа"

ющую по качественным образовательным программам силами высо"

коквалифицированных педагогов, в качестве стандарта авторы этой

модели не желают: ведь это же дорого, а государство в их понимании

не должно платить за качественное образование. Пусть платят роди"

тели…

Учебные и хозяйственные расходы в классах повышенного уров"

ня в инновационных школах должны быть выше, по сравнению

с обычными: нужно больше средств на раздаточный материал, кни"

ги и учебники, методические пособия. В классах естественно"науч"

ного профиля, кроме того, обязательны намного большие, по сравне"

нию с обычной школой, расходы на приобретение химреактивов

и других расходных материалов. За всё это в данной модели норма"

тивного финансирования также должны заплатить родители.

Продолжение таблицы коэффициентов удорожания также весь"

ма интересно. Коррекционные классы имеют коэффициент 3,22,

а классы компенсирующего обучения — коэффициент удорожания

2,27. В результате, если исходить из коэффициентов удорожания

«педагогической услуги», то экономически выгоднее для школы от"

крывать не профильные классы или классы с углублённым изучени"

ем отдельных предметов, а классы компенсирующего развития.

Таким образом, если директор — экономически грамотный мене"

джер, желающий получить большие объёмы бюджетных ассигнова"

ний, ему не следует заниматься инновационной деятельностью, ему

не надо открывать профильные классы, а, наоборот, необходимо за"

пихивать детей в классы компенсирующего развития.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 117

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

118

Интересно, что в Москве педагоги спорят о целесообразности

обучения детей в таких классах и удивляются, почему же их так

много, почему директора стремятся открыть такие классы. Ведь это

же клеймо на ребёнке — отсталый… А ответ прост: это выгодно; шко"

ла получает за таких детей больше средств, причём, уже сегодня, да"

же без нормативов. На такие классы выделяется больший фонд оп"

латы труда (в расчёте на ученика), следовательно, формируется

надтарифной фонд в большем объёме. В распоряжении директора

оказывается больше средств на установление надбавок, доплат,

премий…

Исходя из предлагаемых на федеральном уровне нормативов фи"

нансирования, школа должна стараться учить детей в 2–3 смены

(«удешевлять» ученика по факту), а не стремиться повышать качест"

во образования. Ведь качество образования абсолютно не учитыва"

ется в нормативах финансирования. Все разговоры о голосовании

учащихся ногами — лишь разговоры, так как эффекта масштаба до"

стичь не получится, а качественно обученный ученик будет «стоить»

дороже по объективным причинам.

В связи с этим мы полагаем, что нормативы финансирования, ос"

нованные на минимизации расходов на школу, вредны для развития

школы так же, как вреден и минимальный размер оплаты труда (на

сегодня он установлен в размере 450 рублей) для экономики страны.

Так же как нельзя прожить на этот минимум, не сможет прожить на

предлагаемый конституционно"минимальный норматив инноваци"

онная школа.

1.5. Новые системы оплаты труда в образовании

Теоретически система оплаты труда педагогических работников

направлена на всеобъемлющий учёт их квалификации, экономичес"

кое стимулирование роста профессионализма, продуктивности и ка"

чества педагогического труда, развитие инновационной деятельнос"

ти и творческой инициативы. На практике же существующая систе"

ма оплаты труда педагогических и управленческих работников не

выполняет предназначенные ей функции, а недостаточный уровень

оплаты труда работников образования не обеспечивает процесс их

воспроизводства на высоком материальном и духовном уровне. Од"

нако и предлагаемые новые системы оплаты труда принципиально

не меняют положение в лучшую сторону. Это связано с тем, что не"

обходимым условием является значительное (не менее, чем в 2–2,5

раза) увеличение размеров оплаты труда, что требует соответствую"

щего увеличения фонда оплаты труда. К сожалению, выделять необ"

ходимые средства федеральные органы власти не собираются, а ис"

ходя из существующей политики централизации финансовых ресур"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 118

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

119

сов, регионы и муниципалитеты самостоятельно сделать могут не

так много (за исключением нескольких «богатых» регионов, в том

числе Москвы и Санкт"Петербурга).

Заработная плата работников образования

в сравнении с заработной платой в России

Уровень оплаты труда работников образования стабильно ниже

не только средней заработной платы в промышленности, но и сред"

ней заработной платы по стране. Меньше, чем в образовании, полу"

чают в среднем по стране лишь работники сельского хозяйства (хо"

тя в статистике чаще всего не учитывается фактически производи"

мая натуральная оплата продуктами сельскохозяйственного произ"

водства, кормами и удобрениями для личных хозяйств работников).

На диаграмме представлены данные о заработной плате работников

образования, в сравнении с заработной платой в среднем по России

и в среднем в промышленности.

Рис. 1.6

Данные из кн.: Образование в Российской Федерации: Статистический

ежегодник. М.: ГУ"ВШЭ, 2005.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 119

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

120

Из диаграммы видно, что за годы рыночных преобразований за"

работная плата в образовании не поднималась выше 70% от средней

заработной платы по стране и 2/3 от средней заработной платы

в промышленности. При этом различимы тенденции снижения отно"

сительного уровня оплаты труда педагогических и управленческих

работников в системе образования (на диаграмме представлены ли"

нейными трендами).

Проблемы недостаточного уровня оплаты труда стали подни"

маться в последнее время на самом высоком уровне. «Низкая зар"

плата педагогов — это одна из ключевых проблем российской шко"

лы», — сказал Президент РФ В.В. Путин, выступая на встрече с чле"

нами Правительства, руководством Федерального Собрания и чле"

нами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г.

Таким образом, модернизация системы оплаты труда в образова"

нии должна рассматриваться в двух аспектах: повышение уровня оп"

латы труда и совершенствование (в том числе возможное измене"

ние) самой системы оплаты труда. При этом выбор до недавнего вре"

мени фактически шёл среди трёх систем оплаты труда:

1. Действующей — на основе Единой тарифной сетки;

2. Отраслевой системы оплаты труда (предложения Миноб"

рнауки России);

3. Штатно"окладной системы оплаты труда (предложения рабо"

чей группы под руководством А. Пинского).

При этом перспективы введения новых систем оплаты труда не"

обходимо сегодня рассматривать в контексте произошедших с 1 ян"

варя 2005 г. изменений законодательства об образовании, а также пе"

рераспределения компетенций между различными органами управ"

ления, в том числе наделения определёнными полномочиями по оп"

ределению систем оплаты труда органов местного самоуправления.

Достоинства и недостатки названных систем оплаты труда, перспек"

тивы их введения с учётом норм действующего законодательства бу"

дут проанализированы далее.

Отметим также, что формирование системы оплаты труда педа"

гогических и управленческих работников должно учитывать также

и перспективы перехода к нормативному финансированию образо"

вательных учреждений. Нормативы финансирования могут иметь

ту или иную степень агрегации, т. е. включать в себя различное ко"

личество направлений возможных расходов образовательных уч"

реждений, вплоть до установления так называемого подушевого

норматива в расчёте на одного обучающегося, в который включа"

лись бы все статьи расходов. Однако практика показала целесооб"

разность установления нормативов финансирования по группам

Российская газета. 7 сентября 2005 г.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 120