Воробьев Ю.Ф. и др. Налоги: история, теория, практика

Подождите немного. Документ загружается.

131

ральный округ и г. Москва в частности. Это и понятно, т.к. в г. Москве

находится больше всего предприятий и организаций, занимающихся

бизнесом, к тому же г. Москва дает до 40% доходов Федерального

бюджета.

Таблица 4

Структура задолженности по налогам и сборам

в консолидированный бюджет Российской Федерации

по состоянию на 1 января 2003 года

Задолженность, млн. руб.

Российская Федерация, млрд. руб. 521 850,00

Центральный федеральный округ 125 072,37

в частности, г. Москва 47 829,61

Северо-западный федеральный округ 57 768,27

Южный федеральный округ 46 854,35

Приволжский федеральный округ 109 616,06

Уральский федеральный округ 66 769,59

Сибирский федеральный округ 78 771,72

Дальневосточный федеральный округ 36 994,32

4.10. Налоговая амнистия

Исходя из определения амнистии, применяемого в уголовном

праве, можно сказать, что амнистия представляет собой освобождение,

но особого рода – применение любого вида освобождения как от ответ-

ственности, так и от наказания, и практически на любой стадии уголов-

ного процесса. Относительно налоговых правоотношений амнистия

будет, естественно, действовать в нескольких плоскостях, но наиболее

важно

– освобождение от налоговой ответственности, административ-

ной и уголовной ответственности, т.к. за уклонение от уплаты налогов

применяется и та, и другая, и третья ответственность. Налоговая ответ-

ственность заключается во взыскании всей суммы неуплаченного нало-

га, пени и штрафных санкций, административная ответственность в

виде административных взысканий – штраф, предупреждение, запрет

на занятия

определенными видами деятельности – налагается на руко-

водителя организации и главного бухгалтера, уголовная ответствен-

ность применяется также к руководителю и главному бухгалтеру фир-

мы.

Амнистия оправданна и применительно к некоторым правонару-

шениям, носящим временный характер, совершенным в результате сте-

132

чения определенных неблагоприятных обстоятельств, так как применя-

ется в случае улучшения этих обстоятельств либо представляет собой

попытку направить развитие ситуации в более благоприятное русло.

Обычно амнистия не распространяется на лиц, совершивших го-

сударственные и иные особо опасные преступления, лиц признанных

особо опасными рецидивистами, лиц, ранее освобождавшихся от нака-

зания в силу

акта амнистии или помилования, злостных нарушителей

режима отбывания наказания.

Суть налоговой амнистии состоит в освобождении от одного,

двух или всех видов ответственности. Полная налоговая амнистия с

освобождением от всех видов ответственности применяется довольно

редко, в основном в беднейших странах мира. Освобождение от адми-

нистративной и уголовной ответственности и части налоговой

ответст-

венности практикуется гораздо чаще. Как правило, для введения амни-

стии выпускается закон или указ, который провозглашает налоговую

амнистию, где указываются все особенности применения различного

рода санкций. Этим законом гарантируются права субъектов и освобо-

ждение их от ответственности. В законе может быть предусмотрен по-

рядок проведения налоговой амнистии, а иногда этот

порядок разраба-

тывается отдельно правительством.

Порядок проведения налоговой амнистии должен предусматри-

вать, что налогоплательщики сами добровольно приходят в налоговый

или финансовый орган, заполняют там специальную декларацию, где

указывают все заявляемые к амнистии доходы, источники их образова-

ния, пути направления (инвестирования) средств и другую информа-

цию. Далее эта декларация рассматривается и

выносится решение о на-

логовой амнистии. Иногда такое решение принимается просто путем

заполнения специальной декларации. Далее согласно условиям, преду-

смотренным в законе, амнистированные капиталы перестают числиться

в списках запрещенных, если они там были обозначены, и направляют-

ся на цели, предусмотренные законом. В случае нарушения указанного

порядка налоговой амнистии применяются нормы действующего

зако-

нодательства. Очень важным является здесь представительство налого-

плательщика юридическими фирмами (или банками), которые могут

сами за него произвести эту нелегкую с психологической точки зрения

процедуру. Как правило, амнистированные средства должны быть час-

тично инвестированы в национальную экономику.

По общему правилу налоговая амнистия распространяется лишь

на те правонарушения, которые были

осуществлены до момента вступ-

ления в законную силу акта об амнистии.

133

Можно выделить характеристики налоговой амнистии:

– редкость проведения, чтобы у налогоплательщиков не было

стимула опять укрывать налоги;

– четкая определенность норм и правил проведения;

– неотвратимость наказания для организаций и физических лиц,

которые не согласились пройти процедуру амнистии;

– продолжительность действия (минимум 1 год), чтобы все орга-

низации смогли заявить амнистию;

– возможность продления (

не больше чем на 3 месяца) с учетом

национальных поведенческих особенностей;

– открытость, публичность и ряд других.

В разное время многие страны прибегали к практике налоговой

амнистии: США, Италия, Франция, Ирландия, Турция, Колумбия и т.д.

Существует уже целый спектр различных видов этой процедуры. "На-

логовая амнистия", в частности, может быть однократной

и многоразо-

вой, с некоторыми интервалами или, наоборот, непрерывная. Может

охватывать всех налогоплательщиков, а может предназначаться лишь

для отдельных групп.

Одними из первых по пути амнистирования нелегальных капита-

лов пошли США еще в 30-е годы прошлого века после отмены "сухого"

закона. Полученные от этого деньги в сравнительно короткий срок со-

ставили

базу для инвестиций в возрождающуюся экономику страны.

Инициатива проведения амнистии в России уже обсуждаются на

довольно высоком уровне, равно как и существует мнение, что подоб-

ная амнистия не нужна, особенно объявляемая публично. По сути, в

неявной форме, она уже предоставлена низким подоходным налогом с

единой ставкой 13%. Однако такая низкая ставка

не есть налоговая ам-

нистия в классическом варианте. Во-первых, есть множество юридиче-

ских тонкостей, которые должны быть оговорены в законе об амнистии,

но отсутствуют в налоговом законодательстве. Во-вторых, если мы хо-

тим расчистить атмосферу для частной инициативы, улучшить деловой

климат, нужен именно публичный акт, способный устранить недомолв-

ки и

вызвать доверие.

По мнению профессора Е.Г. Ясина, «ускоренная реструктуриза-

ция долгов плюс налоговая амнистия для физических лиц помогут рас-

чистить почву для серьезного сдвига в улучшении делового и инвести-

ционного климата в стране, необходимого для модернизации россий-

ской экономики». Речь идет о том, чтобы объявить налоговую амни-

стию для

физических лиц за период до 2000 г.

При принятии решения о налоговой амнистии следует учитывать,

что срок давности привлечения к налоговой ответственности составляет

134

три года, а к уголовной – шесть лет. Таким образом, под амнистию уже

могут попасть доходы, полученные в "бурные девяностые", когда фор-

мировались основные личные капиталы. Имеется в виду "налоговая

амнистия" накоплений физических, а не юридических лиц. При этом об

амнистии доходов, полученных от уголовно наказуемой деятельности,

не может быть и речи

. Но, на мой взгляд, не стоит проводить амнистию

для юридических лиц сейчас, а только физических, т.к. в отношении

юридических лиц уже была проведена процедура реструктуризации.

Поэтому в отношении юридических лиц не должно быть в ближайшее

время налоговой амнистии – она может быть проведена для них только

через 3-5 лет, т.к.

сейчас необходимо отсечь недобросовестных налого-

плательщиков, которые не прошли реструктуризацию и перерегистра-

цию и провести в отношении их процедуру банкротства и ликвидации.

В случае проведения амнистии по самым предварительным под-

счетам, налоговые поступления в бюджеты России могут составить

около 4 миллиардов долларов. Эти средства во избежание инфляцион-

ного давления могут быть целиком

направлены на обслуживание внеш-

него долга, который только в одном 2004 году составит 7,8 миллиарда.

Но в принципе этот вопрос по важности стоит далеко не на первом мес-

те. Куда важнее до минимума снизить долю теневого оборота в россий-

ской экономике. Необходимость легализации доходов в России назрела.

Аналогичные процессы происходят в ряде

других стран, и вполне мож-

но ожидать своеобразной конкуренции в этой сфере. Как бы нам не

пришлось "бороться" за право дать свое "гражданство" амнистирован-

ным финансовым средствам Время для законотворчества пока есть, но

уже в следующем году его может попросту не хватить.

На сегодняшний день существует много проектов налоговой ам-

нистии

. Рассмотрим три наиболее распространенных проекта.

Первый проект налоговой амнистии предложен мэром г. Москвы

Ю.М. Лужковым. Суть его заключается в том, что гражданам могут

разрешить вкладывать деньги в строительство жилья, не разъясняя ис-

точники дохода. Также предлагается разрешить гражданам вкладывать

деньги в строительство жилья, школ и больниц, не объясняя источни-

ков своих доходов. Между тем, когда налоговая амнистия превращается

в инструмент для получения инвестиций, – это неприлично, считает

автор первого законопроекта о налоговой амнистии, адвокат Андрей

Макаров. Амнистия капиталов освобождает от уголовной ответствен-

ности при нарушении налогового, валютного или таможенного законо-

дательства.

Второй проект – проект индивидуальных счетов граждан, кото-

рый был направлен

Федеральной комиссией по ценным бумагам РФ

135

(ФКЦБ РФ) 25 июля 2002 года в Правительство РФ, позволит гражда-

нам совершенно легально выводить часть своего дохода из-под налого-

обложения. Предлагается установить максимальный размер ежегодного

дохода гражданина, который направляется на долгосрочное инвестиро-

вание. Эта сумма не будет облагаться налогом в текущий налоговый

период – налог придется платить в момент изъятия этих

средств со сче-

та. Доход же от этих инвестиций будет облагаться по ставке, дейст-

вующей на момент изъятия денег со счета, но она будет уменьшаться со

сроком нахождения денег на счете. Эта схема во многом напоминает

принцип, по которому устроены паевые инвестиционные фонды

(ПИФ): не являясь юридическими лицами, они не

платят налог на при-

быль, а инвестор платит подоходный налог при продаже пая. В обоих

случаях налог платится по окончании инвестиции, при изъятии денег.

Сейчас налогообложение доходов физических лиц от операций

на рынке ценных бумаг не зависит от срока инвестиций. Граждане мо-

гут выбрать один из двух вариантов базы для уплаты

налога: прибыль

по итогам года или доход от реализации ценных бумаг, превышающий

необлагаемый минимум 1000 МРОТ (минимальных размеров оплаты

труда). Ставка в обоих случаях составляет 13 процентов.

Третий проект – правительственный. Кабинет министров соби-

рался разрешить россиянам вернуть капиталы, заплатив с них 13-

процентный налог. Затем четвертую часть суммы нужно перевести в

банки страны,

а остальные деньги можно оставить за границей. Но

Минфин РФ не одобрил предложение Правительства РФ.

Теперь приведем примеры из опыта других стран, в которых уже

проводилось налоговое амнистирование.

С 1982 года в Соединенных штатах проводятся налоговые амни-

стии – освобождения от санкций за сокрытие доходов, причем не по-

всеместно, а в более чем

в половине штатов.

В Ирландии, после того как там был установлен льготный режим

налогообложения нерезидентов (в частности, доходов по их счетам),

местные предприниматели и компании открыли более 300 тыс. нерези-

дентных счетов в ирландских банках с льготным налогообложением.

Средства с этих счетов были амнистированы, то есть переведены на

резидентные счета.

Во

Франции налоговая амнистия была проведена в 1986 году, в

это же время правительство пошло на снижение налогов. Это позволи-

ло одновременно увеличить и внутренние инвестиции, и внешние – до

этого бегство капитала происходило именно из-за высоких налоговых

ставок.

136

В 1990-х гг. были проведены налоговые амнистии в Индии, Тур-

ции и Эквадоре.

В Италии массовая волна размещения капиталов в швейцарских

банках началась в 1960—70-х — в разгар внутриполитической неста-

бильности, участившихся случаев похищения людей с целью выкупа, а

также слишком высокой инфляции. В результате на сегодня за рубе-

жом, по оценкам

экспертов, оказалось более 100 млрд. евро (88 млрд.

долл.). Если учесть, что весь инвестиционный рынок Италии составляет

500 млрд. евро, то возврат выведенных за границу капиталов воспри-

нимается как объективная необходимость.

Широкую известность приобрела налоговая амнистия правитель-

ства Берлускони в Италии в конце 1980-х.

Третья амнистия в Италии, которая еще проводится, – состояла в

объявлении амнистии на капиталы, возвращаемые из-за рубежа. Прави-

тельство Сильвио Берлускони продолжает свою политику повышения

прозрачности всех финансовых операций в стране. Ранее уже был ан-

нулирован налог на наследство. По мнению правительственных экспер-

тов, комплекс принятых мер позволит значительно сократить общий

объем теневых финансовых транзакций, который, по отдельным оцен-

кам, сейчас составляет более 15 процентов всего объема ВВП четвертой

по величине европейской экономики. Кроме того, таким образом пра-

вительство надеется существенно укрупнить, а может, даже и удвоить

капитал, аккумулированный частным банковским сектором. Ведь сей-

час на депозитах частных банков лежит всего лишь 70 млрд. евро инди-

видуальных вкладчиков. А это составляет лишь

пятую часть всего того

капитала, которым владеют 180 тыс. самых богатых итальянцев.

Правда, тут уже все зависит от расторопности и предприимчиво-

сти руководства частных банков. Так, например, многие из них обеща-

ют даже взять на себя выплату 2,5-процентного налога, которым обла-

гаются репатриированные деньги. И делают это, кстати, на условиях

строжайшей

анонимности. То есть о том, кто заплатил налог на воз-

вращенную сумму, не будут знать даже в налоговой инспекции.

Это звучит особенно привлекательно, так как вслед за пряником,

без всякого сомнения, последует и кнут. И против тех, кто не успеет

вернуть свои капиталы из-за границы будут предприняты весьма суро-

вые

санкции. Об этом правительство предупредило открыто. Однако

большинство богачей опасаются, что следующее правительство сможет

посчитать нынешний пряник излишне щедрым и предпринять санкции

против тех, кто соблазнился нынешней налоговой амнистией. В этом

случае решающим фактором как раз и может послужить заманчивая

анонимность, обещанная частными банками.

137

В Казахстане же "налоговая амнистия" была проведена совсем

недавно. В результате удалось легализовать 480 миллионов долларов:

до 5 процентов от общего вывоза капитала за рубеж. Освободив граж-

дан, легализовавших свои доходы, от ответственности за большинство

налоговых и экономических нарушений, власти Казахстана в качестве

гарантии принятых решений уничтожили все налоговые декларации

физических лиц за

последние пять лет. На период амнистии были за-

прещены любые проверки коммерческих структур. А вот в Турции, где

размеры теневой экономики составляли почти 40 процентов от ВВП,

амнистия капиталов проводилась с июля по сентябрь 1998 года. В ре-

зультате из теневого оборота было возвращено около 20 миллиардов

долларов.

Самое интересное, что предложения по

введению налоговой ам-

нистии звучат и в такой высокоразвитой стране, как Германия. Цен-

тральное объединение немецких предпринимателей предложило объя-

вить в стране налоговую амнистию в связи с введением в обращение с

1 января 2002 г. наличных евро. Согласно данным, которые приводит

генеральный секретарь объединения Ганс-Эберхард Шлайер, а также

выступающие с аналогичным

предложением финансовые эксперты

Свободной демократической партии Германии, за пределами страны в

наличном обращении находятся 280 миллиардов немецких марок, кро-

ме этого, на счетах, открытых за рубежом, – около 500 миллиардов не-

мецких марок, при этом примерно 10% из них разными способами бы-

ли выведены из-под налогообложения. По мнению экспертов, налого-

вая амнистия должна предусматривать

освобождение от уголовного

наказания владельцев этих средств, при условии уплаты ими налога в

размере 30% от возвращаемой суммы, или же в случае предоставления

их федеральному правительству в виде займа сроком на 8 лет при по-

ниженной процентной ставке – 2% годовых. Таким образом, налоговая

амнистия позволит вернуть в хозяйственный оборот около 80 миллиар-

дов немецких

марок и пополнить государственный бюджет на 25 мил-

лиардов немецких марок. О серьезности проблемы теневого бизнеса в

Германии говорят данные ведущих институтов экономических иссле-

дований и Международного валютного фонда, согласно которым годо-

вой оборот теневой экономики страны составляет около 650 миллиар-

дов немецких марок в год. В связи с предстоящим обменом старых де

нежных знаков на новые уже сейчас в банках ФРГ установлен контроль

со стороны финансовых инспекций и органов прокуратуры за банков-

скими операциями, в ходе которых на счета зачисляются единовремен-

но или через короткие промежутки времени наличные деньги в сумме,

138

превышающей 30 тысяч немецких марок. Эксперты предсказывают

также появление "черного рынка" по обмену "черных марок на белые

евро".

Таким образом, можно видеть, что даже разовый акт амнистии

может органично вписаться в русло экономических реформ и иметь

очень позитивные инвестиционные и социально-экономические по-

следствия.

Рассмотренные инструменты налогового стимулирования пред-

ставляют собой силу

только в применении их в комплексе. Т.е. нельзя

амнистировать капиталы, но при этом не создать условий для инвести-

рования этих средств, также как нельзя ввести льготы, но не создать

возможности их использования. Таким образом, можно подытожить,

что инструменты налогового стимулирования инвестиционной дея-

тельности должны присутствовать в любой стране мира,

в том числе и в

России, но нужно четко понимать, что поспешное и непродуманное их

введение скорее навредит экономике и отобьет желание ими пользо-

ваться. Следовательно, перед тем, как задействовать на практике какие-

либо инструменты налогового стимулирования следует тщательно про-

считать условия их применения, отдачу, которую они должны принести

и экономический

эффект от введения для инвесторов.

Как уже было сказано ранее, в высокоразвитых странах проблема

привлечения инвестиций и налоговой политики стоят также остро, как

и в России. Налоговая политика зарубежных стран (имеются в виду

страны Западной Европы, США и Япония) направлена на стимулирова-

ние инвестиционной и инновационной деятельности частных предпри-

ятий

и предпринимателей. Политика строится в основе на разумном

консенсусе интересов государства и частного капитала. Однако формы

стимулирования везде разные. Рассмотрим наиболее яркие примеры

построения налоговой политики развитых стран.

Для всех стран характерно преобладание налогов, взимаемых в

центральный бюджет, и подчиненное положение местных налогов. Но в

то же время урбанизация приводит к

росту доходов городских бюдже-

тов, поэтому местные налоги повышаются наиболее быстрыми темпа-

ми. В отличие от государственных налогов местные налоги характери-

зуются множественностью и регрессивностью. Их ставки не учитывают

доходов налогоплательщиков. При этом множественность налогов име-

ет специфическую цель – сделать общее налоговое бремя менее замет-

ным; охватывая разнообразие форм доходов,

воздействовать на потреб-

ление и накопление. Эффективное функционирование множества нало-

говых форм предполагает одновременно умеренность налогообложения

каждым налогом и всей их совокупностью.

139

Тем не менее налоговая политика во всех странах имеет свои

особенности. Они заключаются в приоритетах в налоговой системе По-

доходный налог лидирует в таких странах, как США, Дания, Велико-

британия, Финляндия, Швеция. В других странах – отчисления на со-

циальную защиту, например в Нидерландах Наибольшая доля налогов

на товары и услуги в

Португалии, Греция, Ирландии.

В Соединенных штатах Америки, как и во многих странах, нало-

ги формируют основную часть доходов государственного и местных

бюджетов, представляя возможность финансового воздействия на эко-

номику через расходную часть бюджетов. Соединенные штаты, нахо-

дясь во Всемирной торговой организации (ВТО), принципы членства в

которой подразумевают отказ от введения

дополнительных налоговых

(фискальных) барьеров по отношению к другим странам-участницам

этой организации. Однако, несмотря на это, США проводит политику

протекционизма, заключающуюся в установлении повышенных нало-

гов и пошлин на иностранную продукцию. Примером может служить

скандал, разразившийся в ВТО, когда Соединенные штаты ввели огра-

ничительные пошлины на импорт стали для России

и некоторых стран

Евросоюза.

Налоговая политика США рассчитана на привлечение частного

капитала. Стимулирующее влияние налоговых льгот можно рассматри-

вать как форму косвенного субсидирования предпринимательской дея-

тельности. В федеральных доходах преобладают прямые налоги, а в

доходах штатов – косвенные. По структуре в доходах преобладает по-

доходный налог на физических лиц (более 40% всех доходов

), на вто-

ром месте – отчисления на социальное страхование (около 10%). Налог

на доходы корпораций занимает третье место.

При расчете подоходного налога учитываются все деловые рас-

ходы, связанные с получением дохода, как у предпринимателей, так и у

обычных граждан. Также законодательством предусмотрены индивиду-

альные налоговые льготы.

Налог на доходы корпораций исчисляется по

прогрессивно-

регрессивному методу, т.е. чем больше доход, тем больше ставка нало-

гообложения, но при достижении определенной величины ставка ста-

новится регрессивной. Это стимулирует, с одной стороны малые пред-

приятия, т.к. при небольших доходах они и платят меньше налог, а, с

другой стороны, производится стимулирование крупных корпораций,

побуждая их увеличивать

доходы с тем, чтобы уменьшить налоговые

выплаты. При этом налог на доходы имеет большое количество льгот, в

том числе и инвестиционных – применение методов ускоренного воз-

140

мещения стоимости основного капитала, налоговый кредит в размере

до половины стоимости оборудования, использующего солнечную или

ветряную энергию.

В особых случаях с корпораций может взиматься налог на сверх-

прибыль, представляющий собой часть антимонопольного механизма

регулирования экономики, заключающегося в изъятии части сверхпри-

были в бюджет государства. Однако законы о конкуренции не распро-

страняются

на инфраструктурные отрасли (транспорт, банковское дело,

коммунальные службы). Это объясняется тем, что государство напря-

мую регулирует объемы, цены, доступ на рынки этих компаний.

Важной особенностью местных налогов в США является то, что

местные налоги являются действительной доходной базой штатов, но

при этом штаты не обходятся без финансовой помощи из федерального

бюджета. Причем эта помощь может формировать до трети всех дохо-

дов бюджетов штатов.

Далее перейдем к налоговой системе европейских стран. Следует

отметить, что в большинстве стран Западной Европы налоговая поли-

тика и система налогообложения представляют из себя очень сложные

и многоуровневые образования. Схожесть, в том числе и налоговых

систем, наравне с

другими факторами была одной из предпосылок объ-

единения стран-членов Еврозоны. Рассмотрим типичный пример – Ав-

стрийская республика. В Австрии, большая часть налогов собирается

через Федеральную налоговую службу. Местные налоги не являются

значительными. При создании корпорации взимается 2-ух процентный

налога на инвестиции, при покупке австрийского недвижимого имуще-

ства с компании-покупателя

взимается налог на передачу имущества в

размере 3,5 процента, а при покупке акций австрийской компании, в

которой имеется недвижимое имущество, также уплачивается налог в

размере 3,5 процента.

Заслуживает внимания норма, стимулирующая экспорт продук-

ции из Австрии в другие страны. Состоит норма в том, что в расходы,

уменьшающие налогооблагаемую базу, относятся до 15% дебиторской

задолженности

. Таким образом государство стимулирует экспорт и по-

крывает часть рисков, связанных с предпринимательской деятельно-

стью в других странах. Однако, вызывает вопрос норма, согласно кото-

рой в Австрии не допускается ускоренная амортизация – это тормозит

процессы обновления основного капитала и развития лизинговых и

других правоотношений, но амортизационная политика государства

частично компенсирует этот

недостаток.

Австрийским предприятиям разрешено формирование так назы-

ваемого инвестиционного фонда в размере до 10 процентов от прибыли