Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
РАЗДЕЛ
1
ФИНАНСОВАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
И
ФИНАНСОВОЕ
ПРАВО
Глава
1
Финансовая
деятельность
государства
§ 1.
Чистые
истоки
финансового
права
На
пороге
человеческой
цивилизации
бьши
сделаны
три
величайших
изобретения:
первое
-
колесо,
давшее
толчок
скорому
техническому
прогрессу;
второе-
письменность,
создавшая
литературу,
законода
тельство,
великие
религиозные
тексты;
третье
изобретение
-деньги,
способствовавшие
необыкновенному
развитию
экономики,
финан
совой
деятельности
государства
и
финансовой
науки,
а
параллельна
с
ними
-
зарождению
первых
норм
финансового
права.
Финансовое
право,
каким
оно
видится
сегодня,
отличается
от
других
отраслей
права
тем,
что
тесно
связано
с
<(феноменом
денег>>.
В
Бюджетном
и
Налоговом
кодексах
РФ
практически
все
нормы
пря
мо
или
косвенно
связаны
с
денежными
средствами.
Правда,
следует
отметить,
что
другие
отрасли
права,
например,
гражданское
и
трудо
вое,
тоже
связаны
с
этим
феноменом,
но
вторично
и
не
абсолютно.
Именно
нормы
финансового
права
сыграли
роль
государственно
правовой
<.nовивальной
бабки>>,
которая
оказала
помощь
в
рождении
денег,
их
легитимации,
наименовании
как
денежной
единицы
опре-
3
Раздел
!.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
деленной
страны
и
объявлении
официальным
всеобщим
средством,
способным
обмениваться
на
любой
другой
товар.
До
тех
пор
пока
им
предшествовали
первобытные
деньги
и
об
менными
эквивалентами
служили
сначала
три-:-четыре,
а
затем
один,
наиболее
ходовой
и
ценный
товар
(меха,
скот,
раковины
и
т.д.),
мож
но
бьшо
говорить
об
обычаях,
закреплявших
эти
товары
в качестве
денег,
но
не
о
правовых
нормах.
Однако
эволюционное
развитие
первобытных
денег
с
учетом
хозяйственных
потребностей
людей
привело
к
тому,
что
в качестве
более
совершенного
измерителя
стои
мости
товаров
стали
использоваться
железо
и
медь,
а
затем
-
сере
бро
и
золото,
которые
произвели
революцию
в
хозяйственной
дея
тельности
общества
и
ввели
в
торговый
оборот
и
платежные
опера
ции
подлинные
деньги.
Если
государство,
находившееся
на
ранних
ступенях
развития,
бьшо,
по
существу,
сторонним
наблюдателем
за
экономическими
процессами,
осуществлявшимися
посредством
примитивных
обмен
ных
эквивалентов,
то
с
появлением
в
качестве
денег
металла,
особен
но
серебра
и
золота,
государство,
будучи
хозяйствующим
субъектом,
берет
проблему
выпуска
денежных
знаков
и
организации
денежного
обращения
на
себя,
причем
появившаяся
письменность
приходит
к
нему
на
помощь
в
этом
деле.
Путем
принятия
законодательных
актов
государство
закрепляет
монополию
на
ведение
денежного
дела
и
управление
им.
Оно
вносит
порядок
в
производство
денежных
знаков
и
организацию
денежно
го
обращения,
создает
монетные
дворы,
как
это
было
в
государствах
Древнего
Востока
и
Средиземноморья,
и
придает
металлическим
деньгам
ярко
выраженные
<<денежные>>
преимущества.
Металл
руби
ли
и
резали
на
куски
(отсюда слово
<<рубль>>)
разного
веса,
делали
их
круглыми
и
плоскими,
а
для
предупреждения
обмана,
т.е.
подделки,
ставили
на
одной
стороне
известный
знак
с
обозначением
стоимо
сти,
а
на
другой
стороне
изображали
профиль
монарха.
Процедуры
по
изготовлению
и
размещению
денежных
знаков,
их
санкционирование
государством,
наказания
за
их
подделку
име
ли
правовое
основание,
т.е.
регламентировались
специальными
пра
вилами,
составившими
первые
нормы
финансового
права,
которые
сегодня
названы
нормами
эмиссионного
права
и
образуют
подотрасль
финансового
права.
При
этом
следует
подчеркнуть
следующее:
пре
восходные
качества
серебряных
и
золотых
монет
вытекали
теперь
не
только
из
собственных
экономических
свойств,
но
и
из
санкции
го-
4
Глава
l.
Финансовая
деятельность
государства
сударства.
Иначе
говоря,
устойчивость
и
сила
металлических
денег
гарантиравались
авторитетом
и
законом
государства.
Опыт
и
история
экономических
отношений,
связанных
с
при
менением
металлических
денег,
быстро
подсказали
государственной
власти,
какие
экономические
и
культурные
блага
даст
государству
монополия
на
управление
денежным
делом
и
организацию
денеж
ного
обращения
с
использованием
металлических
денежных
знаков.
До
появления
металлических
денег
сбор
дщjи
и
иные
налоговые
по
ступления
имели
натуральную
форму,
что
создавало
массунеудобств
как
для
власти,
так
и
для
подвластного
населения.
Русской
истории
известен
<<казус»
князя
Игоря:
неудовлетворенный
собранной
с
древ
лян
данью
(продуктами
земледелия,
медом,
мехами),
размер
которой
не
бьш
определен,
князь
возвратился,
чтобы
собрать
дань
вторично,
и
был
убит.
Применение
металлических
денег
привело
к
тому,
что
взимание
с
подвластного
населения
налогов
и
сборов
пшеницей,
ме
дом,
мехами
сменилось
постепенно
взиманием
платежей
в
денежной
форме,
причем
такая
форма
позволяла
властям
устанавливать
отно
сительно
точные
размеры
этих
платежей.
Точно
определенные
размеры
налоговых
платежей
с
населе
ния,
во-первых,
ограничивали
«аппетиты»
сборщиков
податей,
во
вторых,
позволяли
государству
планировать
поступление
денежных
средств
в
казну
и
более
эффективно
осуществлять
управленческие
функции,
в-третьих,
сами
налогоплательщики
могли
уплачивать
платежи
в
предсказуемых
условиях.
Так,
в
Древнем
Риме
в
эпоху
империи
налоги
представляли
собой
уже
вполне
развитую
систему,
основанную
на
довольно
точных
и
сложных
приемах
измерения
по
датных
источников,
которые
устанавливались
правовыми
нормами,
позднее,
в
XIX-XX
вв.,
получившими
название
<<нормы
налогового
права».
Военная
добыча,
дань
с
покоренных
народов,
затем более
ци
вилизованные
платежи,
которыми
являлись
налоги
и
сборы,
были
обусловлены
тем,
что
уже
раннее
государство,
вышедшее
из
недр
первобытно-общинного
строя,
могло
функционировать
при
усло
вии,
если
оно
имело
значительную
собственность
и
центральный
фонд
для
обеспечения
существования
представителей
власти
(кня
зя,
его
дружины),
организации
общественных
работ,
в
частности,
ирригационных
сооружений,
оказания
помощи
в
случае
стихийных
бедствий.
Первоначально
этот
фонд
складывался
из
материальных
средств
и
представлял
собой
комплекс
кладовых,
в
которых
храни-
5
Раздел
I.
Финаl!совая
деятельность
и
финансовое
право
лись
одежда,
оружие,
драгоценности,
продовольствие,
посуда
и
т.д.
Такие
централизованные
фонды
бьши
характерны
для
первых
круп
ных
государств
Древнего
Востока:
Вавилона,
Шумера,
Древнего
Из
раиля.
Переход
от
первобытных
денег
к
металлическим,
которые
пре
красно
выполняли
функцию
накопления,
в
силу
того
что
могЛи
из
ыматься
из
обращения
и
концентрироваться
в
соответствующем
ме
сте,
определил
превращение
централизованных
материальных
фон
дов
государства
в
денежные.
Металлические
деньги
оказались
в
высшей
степени
подходящи
ми
для
организации
такого
рода
фондов:
монеты
вследствие
своей
нормативности,
будучи
золотыми или
серебряными,
были
удобны
для
хранения;
являлись
прочными
и
не
портились
от
воздействия
окружающей
среды
и
времени;
были
хороши
как
средство
плате
жа
и
имели
широкую
сферу
применения, особенно
когда
речь
шла
о
выплате
жалованья
чиновникам,
солдатам
и
полицейским.
А
так
как
монеты
изготавливались
из
редких
и
дорогих
металлов
(золота
и
серебра),
которые
люди
высоко
ценили
за
красоту
и
возможность
делать
из
золота
и
серебра
красивые
изделия,
за
возможность
хра
нить
такие
монеты
длительное
время,
то
поступление
металлических
монет
в
централизованный
денежный
фонд
или
казну,
их
хранение,
распределение
и
расходование
на
запланированные
цели
регламен
тировалось
правилами,
которые
позже,
в
Новое
время,
назовут
нор
мами
бюджетного
права.
Отсюда
можно
сделать
вывод,
что
металлические
деньги
послу
жили
фундаментом
для
формирования
цивилизованного
государст
венного
бюджета и
возникновения
бюджетных
отношений,
которые
требовали
правового
регулирования.
В
Древнем
мире,
в
Средневековье
и
в
Новое
время
функция
на
копления
денег
играет
важную
роль
в
формировании
крупных
де
нежных
фондов-
состояний
частных
лиц,
которыми
были
пред
ставители
аристократии,
купцы,
ростовщики
и
менялы,
хозяева
ре
месленных
мастерских
и
мануфактур.
Появляются
банкирские
дома
(Медичи,
Фугчеры)
и
знаменитые
на
всю
Европу
банки.
Деньги
становятся
мощной
социальной
силой,
суверенной
и
од
новременно
манипулируемой.
Возникает
денежный
фетишизм
-
преклонение
перед
деньгами
и
господство
над
другими
людьми.
Эта
сторона
металлических
(золотых)
денег
замечательно
показана
А.
С.
Пушкиным
в
«Скупом
рыцаре>>.
Вспомним
слова
барона
из
сце-
6
Глава
I
Финансовая
деятельность
государства
ны
в
подвале перед
своими
сундуками
с
золотом
и
золотыми
моне
тами:
Что
не
подвластно
мне?
Как
некий
демон,
Отселе
править
миром
я
могу;
Лишь
захочу
-
воздвигнутся
чертоги;
В
великолепные
мои
сады
Сбегутся
нимфы
резвою
толпою;
И
музы
дань
свою
мне
принесут,
И
вольный
гений
мне
поработится;
И
добродетель,
и
бессонный
труд
Смиренно
будут
ждать
моей
награды.
Я
свистну,
и
ко
мне
послушно, робко
Вползет
окровавленное
злодейство
И
руку
будет
мне
лизать,
и
в
очи
Смотреть,
в
них
знак
моей
читая
воли.
Но
если
понимание
экономических
преимуществ
металлических
(затем
бумажных)
денег
для
функционирования
государства
и
благо
состояния
общества
приходит
к
государственной
власти
быстро,
то
осмысление роли
денег
как
суверенной
силы,
экономической
и
вме
сте
с
тем
политической,
способной
влиять
положительно
и
отрица
тельно
на
все
стороны
жизни,
приходит
медленно
-
уже
в
Новое
время
с
началом
буржуазных
отношений.
Указывая,
что
деньги
-
мощный
политический фактор
и
государство
должно
этот
фактор
использовать
в
своих
интересах,
известный
английский
ученый
финансист
В.
Петти
(XVIIв.)
писал:
<<Ибо
деньги-
это
только
жир
политического
тела,
избыток
которого
столь
же
часто
мешает
его ак
тивности,
как
часто
недостаток
влечет
за
собой
болезнЬ»
1
•
В
XVI-XVII
вв.
государство
осознает,
"что
одной
монополии
на
выпуск
денежных
знаков
недостаточно
для
воздействия
на
экономи
ческие,
культурные
и
политические
процессы
в
обществе,
и
забирает
часть
банковского
дела,
которым
традиционно
занимались
частные
лица.
Создаются
специальные
государственные
банки:
Шведский,
Английский,
Русский
и
др.,
которые
позже,
в
XIX-XX
вв.,
получат
названия
<<центр.щьные»,
«Национальные>>,
<<государственные>>.
Эти
банки
выполняли
две
обособленные
группы
функций:
публично-
Петти
В.
Экономические
и
статистические работы.
М.,
1940.
С.
85.
7
Раздел
I
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
правовые
и
частноправовые.
Первая
группа
функций-
инноваци
онная
для
того
времени,
направленная:
•
на
монопольное
осуществление
эмиссионной
деятельности
государства;
•
на управление
банковской
системой
страны,
обеспечение
устойчивости
национальной
валюты;
•
на
управление
золотовалютными
ресурсами
и
другими
драго
ценностями,
принадлежащими
государству.
Вторая
группа
функций
имела
дело
с
кредитными
операциями
и
была
направлена на
получение
прибьши.
Если
вторая
группа
функ
ций
традиционно
устанавливалась
нормами
банковского
(частного)
права,
то
первая
группа-
нормами
банковского
(публичного)
пра
ва,
которые
составят
еще
один
крупный
раздел
финансового
права
-
подотрасль
банковскоrо
(публичноrо)
права.
Изложенное
можно
дополнить
замечанием,
что
только
в
услови
ях
денежного
обращения
появляется
нормальная
финансовая
дея
тельность
государства
в
.ее
классическом
виде,
т.е.
деятельность
го
сударства
по
выпуску
денежных
знаков
и
организации
денежного
обращения,
по
мобилизации
денежных
средств
в
централизованные
фонды
(бюджетные),
по
использованию
денежных
средств
в
интере
сах
общества
и
государства.
Возникает четыре
типа
первых
финансо
вых
правоотношений:
1)
между
государством
и
монетным
двором
по
поводу
выпуска
денежных
знаков
и
организации
денежного
обращения;
2)
между
государством
и
налогоплатеЛьщиком;
3)
между
исполнительной
и
представительной
ветвями
власти
по
поводу
поступления
денежных
средств
в
бюджет,
их
рас
пределения
и
расходования
в
процессе
осуществления
госу
дарством управленческих
функций;
4)
между
государственным
банком
и
кредитными
организация
ми
страны
в
процессе
осуществления
надзорных
функций
и
обеспечения
устойчивости
национальной
валюты.
Эти
правоотношения
могут
быть
названы
эмиссионными,
нало
говыми,
бюджетными
и
публично-банковскими.
В
будущем
они
об
разуют
остов
сИстемы
финансового
права.
Но
для
этого
потребуется
пройти
долгий
исторический
путь,
который
завершится
сменой
ме
таллических
денежных
знаков
бумажными.
Бумажные
деньги
«достраивали>>
систему
финансового
права.
С
точки
зрения
денежных
свойств
бумажные
деньги
по
сравнению
8
Глава
!.
Финансовая
деятельность
государства
с
металлическими
имели
ряд
преимуществ.
Они
имели
хартальную
природу
(лат.
charta-
бумаrа)
и
совершенно
теряли
свое
товарное
качество.
Их
выпуск
для
государства
бьm
намного
дешевле
выпуска
металлических
денег.
Бумажные
деньги
оказались
более
удобными
в
обороте,
и
ими_
охотно пользовались
население
и
деловая
часть
общества.
Самое
главное
их
преимущество
заключалось
в том,
что
бумажные
деньги
обладали
огромным
<<творческим
потенциалом>>.
Бумажные
деньги,
а
за
ними
«безналичные
деньги>>
ускоряли
проведение
финансовых
операций,
стимулировали
развитие
промышленности
и
банковско
го
дела,
расчищали
и
увеличивали
пространство
для
функциониро
вания
ценных
бумаг,
способствовали
инвестиционным
вложениям
в
различные
отрасли
хозяйства.
Недаром
попытка·
М.М.
Сперанско
го
стабилизировать
национальную
валюту
и·
уничтожить
бумажные
·
деньги
(ассигнации)
в
1810
г.
закончилась
неудачей.
Распространение
в
XVIII-
ХХ
вв.
режима
бумажных
денег
во
всех
государствах
мира
привело к
возникновению
и
формированию
зна
чительного
числа
новых
финансовых
общественных
отношений:
в
области
государственного
кредита,
·страховых,
валютных,
в
области
рынка
ценных
бумаг
и
т.д.,
которые
требовали
финансово-правового
регулирования.
Во
второй
половине
XVIII
и
XIX
вв.
в
Западной
Европе
и
в
России
формируются
финансовые
правовые
институты
государственного
кредита,
рынка
ценных
бумаг,
валютного
регулирования
и
финан
сового
контроля
и
т.д.
Но
если
до
конца
XVIII
в.
нормы
финансово
го
права
<<работали»
и
«проходили
стажировку>>
в
составе
других
от
раслей
права
(государственного,
гражданского,
административного,
полицейского),
то
в
первой
половине
XIX
в.
их
бурный
количествен
ный
рост
переходит
в
качественное
изменение:
ученые-правоведы,
выражая
интересы
общества,
прежде
всего
промышленных
и
финан
совых
кругов,
приходят
к
выводу,
что
финансово-правовые
нормы
могут
быть
выделены и
объединены
в
самостоятельную
отрасль
пра
ва
-
финансовое
право.
После
этого
замечательного
события
прошло
более
150
лет.
В
Российской
Федерации
с
начала
90-х
rr.
ХХ
в.
с
переходом
стра
ны
к
рыночной
экономике
система
финансового
права,
при
внима
тельном
на
нее
взгляде,
складывается
из двух
уровней.
Говоря
мета
форически,
эта
система
напоминает
македонскую
фалангу,
боевой
порядок
которой
состоял
из
построенных
впереди
тяжеловооружен-
9
Раздел
L
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
ных
воинов-гоплитов
и
выступающих
за
ними
более
многочислен
ных
и
легковооруженных
воинов-пелтастов.
Система
финансового
права
на
сегодняшний
день
включает
в
себя
находящиеся
в
первом
эшелоне
укрупненные
части
финансового
права
-
подотрасли,
к
ко
торым
относятся
эмиссиоюtое
право,
налоговое,
бюджетное,
публично
банковское
и
финансово-контролыюе
право.
За
этим
построением
во
втором
эшелоне
следует
вторая
часть
финансового
права,
складывающаяся
из
значительного
числа
менее
крупных
подразделений
-
правовых
институтов:
• правового
регулирования
государственного
кредита;
•
правового
регулирования
лотерейного
дела;
•
страхового
права;
•
валютного
регулирования
и
контроля;
•
правового
режима
финансов
предприятий
всех
форм
собст
венности;
•
правового
регулирования
рынка
ценных
бумаг.
Все
подотрасли
и
правовые
институты
финансового
права
взаи
моевязаны
и
функционируют
как
единое
целое.
§
2.
Понятие
финансов
Определение
финансов.
Давно
существующее
слово
«финансы»,
несмотря
на
различные
оттенки
в
содержании
в
разные
времена,
в
основном
с
XVIII
в.
обозначало
денежные
платежи,
денежные
средства.
Отдельный
человек
может
говорить
о
своих
финансах:
тог
да
под
финансами
понимаются
его
личные
денежные
средства,
на
ходящиеся
непосредственно
при
нем,
денежные
отношения
с
бан
ком,
предоставившим
ему
кредит,
его
налоговые
платежи
в
бюджет
ит.д.
Чаще
говорят
о
финансах
промышленных
предприятий,
госу
дарственных,
кооперативных
и
частных,
о
финансах
муниципаль
ных
образований:
городов,
районов, сельских
населенных
пунктов.
В
этих
случаях
говорят
о
<<местных
финансах>>.
Но
главным
образом
слово
<<финансы>>
употребляется
тогда,
когда
речь
заходит
о
доходах,
расходах
и
долгах
государства,
страны.
В
таких
случаях
используют
понятия
<<государственные
финансы>>,
<<финансы
страны»,
<<денеж
ное
ХОЗЯЙСТВО>>.
10
Глава
I
Финансовая
деятельность
государства
Под
финансами
страны
понимаются
ее
денежное
хозяйство
и
воз
никающие
на
его
основе
посредством
оборота
денег
финансовые
от
ношения,
.в
результате
которых
образуются
различные
фонды
де
н
еж
ных
средств
как
государственные,
так
и
негосударственные
(част
ные).
В
этом определении
содержится
три
элемента:
1)
денежное
хозяйство;
2)
финансовые
отношения;
3)
фонды
денежных
средств.
Рассмотрим
вкратце
каждый
из
названных:
элементов.
Прежде
всего
финансы
страны
-
это
денежные
средства
страны
(финансовые
ресурсы),
внешне
выражающие
стоимость
имеющихся
в
стране
товаров
и
участвующие
в
обороте
денег
в
наличной
и
безна
личной
формах.
При
этом
не
следует
забывать,
что
деньги
являются
особым
товаром,
который
служит
денежным
измерителем
всех
дру
гих
товаров
и
всеобщим
орудием
обмена.
Финансовые
отношения,
возникающие
на
основе
денежного
хо
зяйства
страны,
имеют
«вещное>>
содержание,
так
как
представляют
собой
процесс
движения
ресурсов
в
денежной
форме,
например,
от
коммерческого
банка
к
предприятию
в
форме
кредита,
от
налого
плательщика
к
государству
в
бюдЖет
в
форме
налогового
платежа.
Благодаря
финансовым
отношениям
возможно
создание
различных
фондов
денежных
средств:
государственных
и
негосударственных,
централизованных
и
децентрализованных,
бюдЖетных
и
внебюдЖет
ных
и
т.д.
Применительно к
денежным
средствам
государства,
муници
пальных
образований,
хозяйствующих
субъектов
возникает
необхо
димость
формирования
их
·в
определенные
фонды,
каждый
из
ко
торых
имеет
строго
целевое
назначение
(для
содержания
органов
управления,
для
погашения
государственного
долга,
для
нужд
обо
роны
и
т.д.).
С
помощью
фондов
денежных
средств
создается
рацио
нальный
и
правовой
порядок
в
денежном
хозяйстве
страны
1
•
В
состав
финансов
страны
включаются
денежные
средства
бюд
жетов
всех
уровней,
государственных
внебюджетных
фондов,
денеж
ные
средства
государственных
и
негосударственных
предприятий,
См.:
Карасева
М.В.,
Крохина
Ю.А.
Финансовое
право.
М.,
2001.
С.
3-4.
11
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
все
доходы
государственного
бюджета
как
в
форме
налоговых
плате
жей,
так
и
в
форме
государственного
кредита.
Финансы
страны
подразделяются:
•
на
государственные
(публичные)
финансы;
•
частные
(
негосударственные)
финансы.
Центральное
место
в
системе
финансов занимают публичные
финансы,
к
которым
относятся
государственные
финансы
и финан
·сы
муниципальных
образований.
Государственные
(публичные)
финансы-
это
те
денежные
сред
ства,
которыми
распоряжаются
органы
государственной
власти
Рос
сийской
Федерации
и
местные
органы.
Сюда
относятся
денежные
средства
бюджетов
всех
уровней,
государственных
и
внебюджет
ных
фондов,
денежные
средства
государственных
и
муниципальных
предприятий.
Такое
же
понимание
публичных
финансов
предлагается
фран
цузским
«Юридическим
словарем>>
под
редакцией
Ж.
Корню,
в
ко
тором
финансы
определяются
как
<<совокупность
денежных
средств,
принадлежащих
государству
и
публичным
коллективам>>
1
•
Исторически
становление
государственных
финансов
завер
шилось
в
период
формирования
централизованных
государств
в
XVIII
в.
(Франция,
Пруссия,
Россия)
ростом их
расходов
на
аппа
рат
управления,
полицию,
армию.
Казна
в
это
время
постепенно
от
деляется
от
личных
средств
монарха,
а
сами
средства
все
более
при
нимают
денежную
форму.
В
итоге
складывается
система
государст
венных
финансов
в
современном
ее
понимании.
В
настоящее
время
различаются
два
вида
rосударственных
фи-
нансов:
1)
централизованные;
2)
децентрализованные.
Государственными
(публичными)
централизованными
финанса
ми
являются
денежные
средства,
которыми
непосредственно
распо
ряжаются
органы
государственной
власти
Российской
Федерации
и
органы
местного
самоуправления.
Эти
денежные
средства
исполь
зуются
для
удовлетворения
общих
нужд
соответствующих
террито
риальных
образований:
района,
города,
области,
государства
в
це-
12
Vocabulaire
juridique.
PuЬ!ie
sous
!а
direction de Gerard Cornu. 4• ed. mis
а
jour. Paris.
Quadrige/Puf. 2003.
Р.
397-398.