Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Глава
l.
Финансовая
деятельность
государства
лом.
Общими
нуждами
являются
управление,
охрана
общественно
го
nорядка,
образование,
здравоохранение,
социальное
обесnечение,
оборона
и
т.д.
Государственные
(публичн~Iе)
финансьi
включают:
•
федеральный
бюджет;
•
бюджеты
субъектов
Российской
Федерации;
•
местные
бюджеты;
•
внебюджетные
фоНды;
•
фонды,
образуемые
nосредством
государственного
и
муни
циnального
кредита.
В
свою
очередь
государственные
централизованные
финансы
(бюд
жеты)
nодразделяются:
•
на
общие
бюджеты;
•
бюджетывнебюджетных
фоНдов
(пенсионного,
медицинско
го,
социального
страхования),
которые
в
совокуnности
мож
но
бьmо
бы
назвать
социальным
бюджетом.
В
другом
положении
находятся
государственные
(публичные)
де
централизованные
финансы,
т. е.
финансы
государственных
и
муници
nальных
предприятий.
Хотя
они
принадлежат
государству
и муници
пальным
образованиям,
эти
предприятия, будучи
хозяйствующими
сrбъектами,
сохраняют
в
определенной
степени
автономный
харак
тер
и,
так
же
как
все
коммерческие
предприятия,
подчиняются
за
конам
рынка,
что
приближает
их
финансы
к
финансам
других
(част
ных)
коммерческих
предприятий.
Государственные
и
муниципаль
ные
nредприятия
расnолагают
закрепленными
за
ними
денежными
средствами,
имеют
свои
денежные
фоНды,
уплачивают
налоговые
платежи
в
государственные
и
местные
бюджеты.
Анализ
государственных
(публичных)
централизованных
и
де
централизованных
финансов
позволяет
определить
достаточно
рас
пространенное
в
финансовой
литературе
понятие
казны.
Казна
-
это
часть
государственного
и
муниципального
имуще
ства
(денежных
средств),
не
закрепленная
за
государственными
и
муниципальными
предприятиями
и
учреждениями.
Государственную
казну
Российской
Федерации
составляют
сред
ства
федерального
бюджета
и
федеральных
внебюджетных
фоНдов,
а
TaiOI(e
средства
ЦБ
РФ,
золотой
и валютный
фоНды
РФ.
13
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Частные
(неrосударственные)
финансы.
Наука
финансового
права
изучает
нормы
финансового
права,
которые
подвергают
регламента
ции
государственные
финансы.
Но
данная
наука
в разделе
о
нало
говом
праве
изучает
также
процесс
превращения
(трансформации)
частных
финансов
в
государственные
финансы.
К
частным
(негосударственным)
финансам
относятся
денежные
средства,
принадлежащие
частным,
кооперативным
и
обществен
ным
организациям,
а
также
отдельным
лицам.
В
отличие
от
государ
ственных
и
муниципальных
финансов,
состояние
и
динамика
кото
рых
в
основном
определяется
решениями
государственных
и
мест
ных
органов
власти,
частные
финансы
подчиняются
законам
рынка
и
регулируются
нормами
гражданского
права
1
•
В
отличие
от
государственных
(публичных)
финансов,
которые
призваны
удовлетворять
общие
потребности
общества
(образова
ние,
культура,
социальное
обеспечение,
управление,
оборона),
част
ные
финансы
имеют
целью
получение
прибыли
их
собственниками.
Собственник
продуктового магазина
как
индивидуальный
предпри
ниматель
ведет
хозяйство
для
получения
прибьmи и
удовлетворения
своих
потребностей.
Каждое
частное
предприятие,
подобно
отдель
ному
дереву,
живет
своей
жизнью,
но
в
то
же
время,
соединяясь
с
другими
деревьями,
образует
лес,
т.е.
хозяйство
страны.
Вместе
с
государственными
и
муниципальными
предприятиями
частные
предприятия
образуют
систему
хозяйствующих
субъектов,
с
которыми
государство
вступает в
финансовые
(налоговые)
отно
шения.
Именно
эти
отношения
составляют
основу
финансовой
дея
тельности
государства.
Благодаря
этой
деятельности
в
руках
государ
ства
сосредоточиваются
огромные
денежные
средства,
позволяющие
ему
эффективно
выполнять
свои
функции.
§
3.
Финансовая
деятельность
государства:
двойственный
характер,
признаки,
определение
q)инансовая
деятельность
государства
как
разновидность
экономи
ческой
деятельности.
Финансовую
деятельность
государства
нужно
рассматривать
с
двух
сторон:
во-первых,
как
особый
вид
экономиче-
См.:
Годме
П.М.
Финансовое
право.
М.,
1978.
С.
54.
14
Глава
1.
Финансовая
деятельность
государства
ской
деятельности,
во-вторых,
как
разновидность
государственного
управления.
В
конечном
счете
этадвойственность
обусловленадвой
ственностью
денег,
которые,
с
одной
стороны,
являются
продуктом
экономических
законов
(закона
стоимости),
с
другой
стороны,
пред
ставляют
собой
один
из
механизмов
государственной
власти.
Назовем
признаки,
характеризующие
финансовую
деятельность
государства
как
экономическую
категорию.
В
процессе
финансовой
деятельности
Российское
государство
выпускает
денежные
знаки
(осуществляет
эмиссию),
организует
и
регулирует
денежное
обраще
ние
в
стране,
осуществляет
расчеты.
Это
важнейший
признак,
поко
ящийся
на
действии
закона
стоимости.
ДеньгИ
выполняют
роль
великолепного
измерителя
стоимости
товаров
и
услуг,
являются
всеобщим
эквивалентом,
помогающим
быстро
и
эффективно
обменивать
один
товар
на
другой,
способству
ют
нормальной
работе
хозяйственных
механизмов
в
сфере
как
госу
дарственного,
так
и
частного
бизнеса,
в
наиболее
удобной
форме
по
могают
гражданам
удовлетворять
свои
потребности.
Другой
признак
свидетельствует
о
том,
что
в
процессе
осущест
вления
финансовой
деятельности
государство
собирает
(мобилизу
ет)
денежные
средства
и
создает
разнообразные
финансовые
фонды:
бюджетные,
внебюджетные,
иные.
Дело
в
том,
что
совокупный
об
щественный
продукт
(товары,
услуги)
создается
частными
и
государ
ственными
предприятиями,
индивидуальными
предпринимателями,
фермерами,
гражданами.
Часть
этого
продукта
используется
на
ме
сте.
Основная
масса
продается
за
деньги.
В
итоге
реализации
у
част
ных
и
государственных
предприятий,
предпринимателей,
фермеров,
граждан
образуются
свои
денежные
средства.
Часть
этих
денежных
средств
государство
изымает
и
для
этого
вступает
в
финансовые
(на
логовые)
отношения
с
предприятиями,
предпринимателями,
ферме
рами,
гражданами.
При
этом
государство
использует
различные
ме
тоды:
установление
налогов
и
сборов,
добровольное
привлечение
де
нежных
средств
населения
посредством
государственного
кредита,
лотереи
и
т.д.
В
процессе
финансовой
деятельности
Российское
государство
распределяет
мобилизуемые
денежные
средства
(перераспределяет)
и
создает
бюджетные,
внебюджетные,
резервные
и
иные
денежные
Фонды.
Это
очень
существенный
признак
финансовой
деятельности
государства.
15
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
В
рассматриваемом
плане
огромное
значение
для
функциони
рования
государства
имеет
создание
федерального
бюджета
как
цен
трализованного
фонда
Российской
Федерации,
предназначенного
для
финансирования
ФУJfкций
и
задач
общегосударственного
зна
чения
(оборона,
иностранные
дела),
а
также
для
перераспределения
финансовЬiх
средств
между
субъектами
Российской
Федерации
в
це
лях
выравнивания
условий
их
социально-экономического
развития.
Бюджетный
кодекс
РФ
предусматривает
создание
основных
го
сударственных
внебюджетных
фондов,
к
числу
которых
относятся
Пенеионный
фонд
РФ,
Фонд
социального
страхования
РФ,
Феде
ральный
фонд
обязательного
медицинского
страхования
и
другие
фонды.
Финансовые
фонды
дисциплинируют
государство,
обязы
вают
должностных
лиц
использовать
денежные
средства
законно
и
на
цели,
указанные
в
законе.
Создание
денежных
фондов
в
процессе
мобилизации
денежных
средств,
их
распределения
и
перераспреде
ления
представляет
собой
основное
направление
в
финансовой
дея
тельности
государства.
В
процессе
финансовой
деятельности
государство
расходует
де
нежные
средства.
Данный
аспект
также
представляет
собой
один
из
важных
признаков
финансовой
деятельности
государства
как
эко
номической
категории.
Государство
не
может
бездействовать
-
оно
функционирует
непрерывно.
Все
его
действия
требуют
материаль
ных
и
денежных
затрат.
Есть
управленческий
афоризм,
гласящий:
управлять
-
значит
расходовать.
Из
федерального
бюджета
госу
дарство
осуществляет
расходы на
армию
и
оборону; из
Пенеионно
го
фонда
РФ
выплачивает
пенсии
гражданам;
из
резервных
фондов
восстанавливает
потери,
понесенные
городами
и
селами
в
результате
стихийных
бедствий,
и
т.д.
16
Расходуя
денежные
средства,
государство:
•
применяет
бюджетное
финансирование,
т.е.
целевой,
безвоз
мездный,
безвозвратный
отпуск
государственных
денежных
средств;
•
применяет
банковское
кредитование,
т.е.
выдачу
возвратных
ссуд,
за
пользование
которыми
граждане
и
юридические
лица
уплачивают
проценты;
•
выплачивает
страховые
возмещения
и
т.д.
Таким
образом,
финансовую
деятельность
государства
обра
зуют
прежде
всего
такие
ее
виды,
как
эмиссионная,
налоговая,
Глава
I.
Финансовая
деятельность
государства
бюджетная,
расходная
деятельность.
Однако
панорама
финан
совой
деятельности
государства
показывает
и
другие
ее
состав
ные
части
(виды):
валютную,
кредитную,
страховую,
финансово
контрольную
и
др.
Финансовая
деятельность
государства
как
разновидность
управлен
ческой
деятельности.
Финансовая
деятельность
государства
представ
ляет
собой
«специальную
отрасль
государственного
управления»
1
•
в
этом
качестве
финансовая
деятельность
государства
является:
1)
властной,
основанной
на
предписаниях
органов
государст
венной
(публичной)
власти;
2)
государственно-плановой,
осуществляе~ой
в
рамках
точно
определенного
времени
(квартала,
года);
3)
координирующей
деятельностью;
4)
контролирующей
деятельностью.
Управленческий
характер
финансовой
деятельности
проявляется
в
том,
что
она
осуществляется
на
основе
правовых
управленческих
ре
шений
как
представительных,
так
и
исполнительных
органов
власти.
В
иерархии
таких
решений
ведущее
место
принадлежит
актам
пред
ставительных
органов,
в
первую
очередь
федеральным
;законам
и
за
конам
субъектов
Федерации
о
бюджетах,
налогах
и
т.д.
Наибольшую
часть
управленческих
решений
в
области
финан
совой
деятельности
государства
составляют
акты
органов
исполни
тельной
власти,
и
это
естественно,
потому
что
преимущественно
эти
органы
осуществляют
финансовую
деятельность
(Минфин
России,
налоговые
службы)2.
При
этом
в
кЮIЩом
конкретном
случае
осущест
вление
финансовой
деятельности
представляет
собой
иерархическую
связь
двух
субъектов:
один
из
них
командует,
реализует
направляю
щее,
координирующее,
контролирующее
воздействие,
а
другой
субъ
ект
подпадает
под
его
власть.
Наиболее
заметно
такое
воздействие
в
налоговом
правоотношении
(налоговый
орган
-
налогоплатель
щик),
в
бюджетно-процессуальном
правоотношении
(законодатель
ный
орган
-
орган
исполнительной
власти).
Финансовая
деятельность
представляет
собой
управленческую
деятельность
координирующего
характера,
в
процессе
осуществле-
---------------------
Загряцков
М.Д.
Финансовое
управление
//
Финансовая
энциклопедия.
М.;
Л.,
1927.
с.
1098.
См.:
Тихомиров
Ю.А.
Управленческое
решение.
М.,
1972.
С.
43.
17
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
il
финансовое
право
ния
которой
устанавливается
в
зависимости
от
обстоятельств
целе
сообразное
соотношение
расходной
части
с
доходной
частью
бюдже
тов
различных
уровней
путем
бюджетного
регулирования:
процент
ных
отчислений
от
налогов
в
те
или
иные
бюджеты,
предоставления
дотаций,
субвенций
и
субсидий
и
т.д.
Однако
координацию
как
управленческое
воздействие
по
согласованию
действий
различных
финансовых
органов
вряд
ли
можно
ограничить
только
бюджетной
сферой.
Она
распространяется
на
эмиссионную,
налоговую,
валют
ную
и
другие
сферы
финансовой
деятельности
государства.
Планирование
имманентно
присуше
финансовой
деятельности
как
деятельности
управленческой.
Например,
исполнение
бюдже
та
как
по
доходам,
так
и
по
расходам
осуществляется
строго
по
пла
ну:
каждый
доход
и
каждый
расход
бюджета
предусмотрены
зако
ном
и
реализуются
в
установленное
законом
время.
Иначе
говоря,
финансовая
деятельность
любой
государственной
организации
осу
ществляется
не
произволъно,
а
на
основе
какого-либо
финансово
планового
акта:
сметы
доходов
и
расходов
бюджетного
учреждения,
баланса
доходов
и
расходов
предприятия,
кассового
плана
и
т.д.
Таким
образом,
финансовая
деятельность
государства
представ
ляет
собой
плановый
процесс
мобилизации
денежных
средств,
соз
дания
финансовых
фондов,
расходования
денежных
средств
для
эф
фективного
выполнения
государством
своих
задач
и
функций.
Составной
частью
финансовой
деятельности
государства
как
управленческой
категории
·является
финансово-контрольная
дея
тельность,
которую
осушествляют
компетентные
органы
государ
ства
(Минфин
России,
Департамент
экономической
безопасности
МВД
России,
Счетная
палата
РФ)
в
процессе
мобилизации
денеж
ных
средств
в
государственные
финансовые
фонды
и
их
использова
ния
в
интересах
общества
и
государства.
Государственный
финансовый
контроль
распространяется
как
на
государственные
и
муниципальные
финансовые
структуры,
так
и
на
частную
предпринимательскую
деятельность.
Так,
органы
го
сударственной
власти
Российской
Федерации
и
органы
государст
венной
власти
субъектов
Российской
Федерации
осушествляют
кон
тролъ
за
соблюдением
органами
местного
самоуправления
налогово
го
и
бюджетного
законодательства.
В
юридической
литературе
нередко
используются
такие
понятия,
как
<<государственное
управление
финансами>>,
<<управление
вобла
сти
финансов и
кредита»,
«финансовое
управление>>.
Представляет-
18
Глава
1.
Финансовая
деятельность
государства
ся,
что
во всех
случаях
использования
названных
понятий
имеется
в
виду
государственная
финансовая
деятельность,
но
с
акцентом
на
ее
управленческую
сторону.
При
этом
финансовое
управление
сле
дует
рассматривать
не
в
узком
(классическом),
а
в
широком
плане,
так
как
оно
осуmествляется
представительными,
исполнительными
и
банковскими
(Банк
России
и
его
филиалы)
органами,
но
на
основе
классического
правила
«команда-
исполнение>>.
Причем
действия
как
управляющего,
так
и
управляемого
связаны
с
движением
денеж
ных
средств
в
определенном
направлении.
Таково,
например,
дви
жение
денежных
средств
в
форме
налоговых
платежей,
субвенций,
дотаций,
бюджетных
ссуд
и
т.д.
1
Охарактеризованные
экономическая
и
управленческая
стороны
финансовой
деятельности
государства
неотделимы
друг
от
друга,
ор
ганически
слитны
и
составляют
единую
деятельность,
которая
имеет
универсальный
характер
во
времени
и
пространстве,
т.е.
осуществ
ляется
непрерывно
и
везде,
где
проживает
население
и
функциони
руют
публичные
органы
власти.
Вывод,
какой
можно
сделать
из
изложенной
характеристики
фи
нансовой
деятельности
государства,
следующий:
без
финансовой
деятельности
немыслима
нормальная
жизнедеятельность
государст
венного
организма,
общества
в
целом
и
отдельного
гражданина.
Не
даром
такой
глубокий
английский
мыслитель,
как
Т.
Гоббс,
сравни
вал
финансовую
деятельность
государства
с
его
кровообращением
2
•
Визуально
эта
деятельность
не
всегда
заметна,
но
благодаря
ей
госу
дарство
и
общество
функционируют
нормально.
Итак,
финансовая
деятельность
государства
представляет
собой
деятельность
по
выпуску
денежных
знаков
и
организации
денежного
обращения
в
стране,
мобилизации
денежных
средств
в
государстве
н
ные и
муниципальные
фонды,
использованию
их
в
интересах
обще
ства
и
государства,
причем
эта
деятельность
осуществляется
на
осно
ве
управленческих
решений,
финансового
планирования
и
контроля
за
правильиостью
всех
финансовых
операций
как государственных
(публичных), так
и
частных
структур.
См.:
Худяков
А.
И.
К
соотношению
понятий
<<финансовая
деятельность»
и
<<управ
ление
финансами»//
Правоведение.
1985.
NQ
1.
См.:
Гоббс
Т.
Сочинения:
в
2
т.
Т.
2.
М.,
1991.
С.
195.
19
Раздел
!.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Есть
еще
один
признак
финансовой
деятельности
государства,
о
котором
следует
сказать
отдельно:
эта
деятельность
осуществляется
на
строго
правовой
основе.
§
4.
Финансово-правовые
акты
Финансово-правовые
акты,
образующие
правовую
основу
финансо
вой
деятельности
Российского
государства,
по
своим
юридическим
свойствам
подразделяются
на
три
группы:
1)
нормативные;
2)
индивидуальные;
3)
финансово-плановые.
Нормативные
финансовые
акты.
Эти
акты
устанавливают
общие
правила
поведения
для
субъектов
(физических
и
юридических
лиц),
осуществляющих
финансовую
деятельность;
обращены
к
широко
му
кругу
физических
и
юридических
лиц;
рассчитаны
на
длительное
время
действия.
К
таким
актам
относятся
БК
РФ,
НК
РФ,
Положение
о
Феде
ральной
службе
финансово-бюджетного
надзора,
утв.
постановле
нием
Правительства
РФ
от
15
июня
2004
г.
N2
2781,
нормативные
приказы
и
инструкции
ЦБ
РФ
по
вопросам
денежного
обращения,
кредитования,
финансирования,
расчетов,
кассовых
операций
и
по
другим
вопросам
банковской
деятельности.
Например,
НК
РФ
опре
деляет
общие
и
типические
признаки
плательщика
налога,
объект
обложения,
ставки
налога
и
сроки
его
уплаты,
льготы,
предоставляе
мые
отдельным
категориям
плательщиков,
санкции
за
уклонение
от
уплаты
налога
или
за
неуплату
налога
в
срок.
По
органам,
издающим
нормативные
финансовые
акты,
они
подразделяются:
20
1)
на
федеральные
законы
и
законы
субъектов
Российской
Фе
дерации;
2)
подзаконные
акты,
к
которым
относятся
указы
Президен
та
РФ,
постановления
Правительства
РФ
и нормативные
СЗ
РФ.
2004.
NQ
25.
Ст.
2561.
Глава
1.
Финансовая
деятельность
государства
акты
ведомств
по
различным
вопросам,
отнесенным
к
их
компетенции.
Из
числа
второй
группы
можно
выделить
финансовые
акты,
из
даваемые
специальными
финансовыми
и
кредитными
органами:
Минфином
России,
ЦБ
РФ,
финансовыми
департаментами
и
управ
лениями,
входящими
в
состав
администрации
субъектов
Федерации
и
муниципальных
образований.
Эти
нормативные
акты
-
прика
зы,
инструкции,
письма
-
издаются
в·
пределах
их
компетенции
и
на
основании
действующих
законов,
указов
Президента
РФ
и
поста
новлений
Правительства
РФ.
Индивидуальные
финансовые акты
-
это
государетвенно-власт
ные
предписания
по
вопросам
финансовой
деятельности,
которые
рассчитаны
только
на
определенный,
строго
индивидуальный
слу
чай
и
обращены
только
к
поименно
указанным
лицам,
например,
Петрову,
Трифонову
и
т.д.
Например,
при наличии
у
налогоплательщика
недоимки
налого
вым
органом
направляется
требование
об
уплате
налога.
В
соответ
ствии
со
ст.
69
НК
РФ
требованием
об
уплате
налога
признается
на
правленное
переональна
налогоплательщику
письменное
извеще
ние
о
неуплаченной
сумме
налога, а
также
об
обязанности
уплатить
в
установленный
срок
неуплаченную
сумму
налога.
С
момента
полу
чения
налогоплательщиком
требования
об
уплате
налога
между
ним
и
налоговым
органом
возникает
конкретное
(индивидуализирован
ное)
налоговое
правоотношение.
Другой
пример:
ЦБ
РФ
в
предписании,
адресованном
кредит
ной
организации,
сообщает
последней
об отзыве
лицензии
и
лише
нии
права
заниматься
банковской
деятельностью.
И
требование об
уплате
налога,
и предписание
об
отзыве
лицензии
-
индивидуаль
ные
финансовые
акты,
содержащие
государетвенно-властные
реше
ния по
вопросам
финансовой
деятельности
и
переональна
адресо
ванные.
Финансово-плановые
акты.
Финансовая
деятельность
государ
ства,
как
было
сказано
выше,
представляет
собой
плановую
деятель
ность.
В
связи
с
этим
в
системе
финансово-правовых
актов
выделя
ются
в
специальную
группу
финансово-плановые
акты,
имеющие
очень
важное,
в
некоторых
случаях
даже
политическое
значение.
21
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Финансово-плановые
акты
-
это
акты,
принимаемые
в
процессе
финансовой
деятельности
государства,
которые
содержат
конкрет
ные
задания
в
области
финансов
на
определенный
период,
т.е.
яв
ляются
планами
по
мобилизации
денежных
средств,
созданию
де
нежных
фондов
и
использованию
их на
предусмотренные
законом
цели
1
•
К
этим
актам
относятся:
федеральные
законы
о
федеральных
бюджетах
на
соответствую-
щие
финансовые
годы;
•
законы
о
бюджетах
субъектов
РФ;
•
законы
о
бюджетах
внебюджетных
фондов;
•
сметы
доходов
и
расходов
бюджетных
учреждений;
•
сводные
планы
финансово-хозяйственной
деятельности
го
сударственных
унитарных
и
казенных
предприятий;
•
кредитный
и
кассовый
планы
ЦБ
РФ
и
т.д.
По
своему
содержанию
названные
финансово-плановые
акты
характеризуются
тем,
что
в
них
отражается
роль
государства
в рас
пределении
национального
дохода
страны
в
денежном
выражении,
образовании
денежных
фондов
и
использовании
денежных
средств
'из
фондов
в
интересах
общества
и
государства.
Теоретическая
конструкция
финансово-плановых
актов
позво
ляет
раскрыть
их
юридическую
природу.
С
одной
стороны,
они
могут
рассматриваться
как
разновидность
индивидуальных
актов,
которые
содержат
точные,
конкретизиро
ванные
плановые
задания
(например,
по
конкретному
налогу,
по
ступающему
в
определенный
бюджет),
касаются
административно
территориальной
единицы
(области,
города),
отрасли
управления,
бюджетного
учреждения,
предприятия.
Это
своеобразные
инди
видуальные
акты,
сила
которых
исчерпывается
их
исполнением
в
рамках
определенного
финансового
срока.
Но
это
такие
индиви
дуальные
акты,
которые
содержат
общую
установку
и
предполагают
совершение
комплекса
действий.
С
другой
стороны,
финансово-плановые
акты
содержат
чер
ты
нормативных
правовых
актов.
Например,
Федеральный
закон
от
22
См.:
Советское
финансовое
право
1
под
ред.
Л.К.
Вороновой,
Н.И.
Химичевой.
М.,
1987.
С.
47.