Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

стихийно, а в результате сознательной, целенаправленной деятельности правящих политических сил.

Системный подход — фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования

и развития. Он отражает объективно необходимую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:

системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретической модели;

системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления. Организация и воспроизводство

системы связаны с системным анализом как практика с теорией.

Последняя в идеале предшествует системосозидательной деятельности управляющего субъекта, а также сопровождает его, иначе говоря,

образует его неотъемлемую сторону.

Системный анализ — это метод выявления и описания внутренних взаимосвязей между элементами государственного управления,

объединяющих их в единое целое; это вместе с тем, обоснование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов:

структур, процессов, действий. При этом акцент делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на анализе реализуемых ими

функций. Последние и есть отношения взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами,

процессами и т.д. Функциональные зависимости — это наблюдаемые объективные следствия, которые служат саморегуляции управляющей

системы и приспособлению ее к изменяющейся среде. Функция предъявляет соответствующее требование к структурным элементам, включенным во

взаимосвязь, детерминируя тем самым формирование системных признаков. Таково условие сохранения и действия системы. Например, в иерархии

исполнительной власти нарушение любого звена в связи подчинения нижестоящих органов вышестоящим неизбежно разваливает систему.

Изучение функциональных взаимосвязей включает рассмотрение как их объективной стороны, так и субъективной мотивации; предполагает

исследование альтернативных моментов механизма реализации каждой функции; раскрытие дисфункций; выявление возможностей осуществления

функциональных связей через посредство напряженностей, социально-политических стрессов и конфликтов. Игнорирование противоречивого

характера функциональных взаимосвязей приводит к утопическим представлениям о властных и управленческих отношениях. Признание наличия

дисфункций, конфликтности функциональных взаимодействий открывает возможность для понимания динамичности управленческой системы.

Внутреннюю организацию системы описывают такие понятия, как интеграция, дифференциация, централизм и взаимозависимость. Анализ

факторов, которые обеспечивают регуляцию и сохранение системы, осуществляется при помощи понятий: устойчивости, равновесия

(противоположных сил), негативной энтропии (рост числа и организационной сложности сил), гомеостаза (динамическая саморегуляция,

способность системы сохранять внутреннее равновесие даже под давлением различных изменений). Динамика системы отражается в понятиях:

адаптация, кри-.зис, напряженность, нагрузка и др. [14].

Системосозидательная деятельность управляющего субъек

та — практическая реализация системного подхода в государственном управлении.

Одним из основополагающих требований

этого подхода является необходимость соответствия цели управляющего государственного субъекта

целям составных частей управляемого объекта и превращение первой в общую цель системы. Объект управления становится управляемым, если

общая цель не только провозглашается, скажем, в политической стратегии, но и адекватно воспринимается социально значимыми слоями

общества и реализуется государством.

Как показывает политический опыт реформирования России, основная причина допущенных руководством государства ошибок кроется в том, что

главные цели реформ, во-первых, не были достаточно четко сформулированы, во-вторых, правящий субъект не добился превращения поставленных

им целей капитализации страны в общие цели большинства социальных групп. Вследствие этого общая система государственного управления не

сложилась как сбалансированный, отлаженный и высокоэффективный механизм. Многие секторы общественной жизни оказались неуправ

ляемыми. Надежда на «невидимую» руководящую силу механизмов рынка и всеобщей демократии не оправдалась.

Расхождение, а в ряде аспектов конфликт между целями управляющего государственного блока с одной стороны, и интересами и целями

значительной части управляемых, с другой — породили противоречия между законодательной и исполнительной ветвями власти, между

центральными (федеральными) и региональными органами управления. Причем противоречия оказались настолько существенными, что получили

отражение в несоответствии многих правовых норм, закрепленных в конституциях республик — субъектов Федерации, Основному Закону госу-

дарства. Сказанное объясняет наличие в обществе политического и идеологического раскола и острой политической борьбы в выс ших эшелонах

власти, да и на региональном уровне. Осознавая антисистемные тенденции в государстве, правящий субъект предпринимает действия

противоположного характера. Стремление вернуть государству функцию управления (или регулирования) наиболее важными отраслями

экономики; ориентация на развитие ее реального сектора в интересах большинства населения страны; попытка решать наиболее острые социальные

противоречия; деятельность Правительства и политического руководства, направленная на достижение согласия в обществе, призывы Президента

разработать общую идею для России, встретившие, правда, неоднозначные отклики со стороны интеллектуальной и политической элит, — все эти

мероприятия в русле системосозидатель-ной деятельности.

Общность целей управляющего субъекта и различных слоев и групп управляемых — цементирующая основа системной организации государства.

Подчинение общей цели системы всех других целей: отдельных управляющих институтов на федеральном уровне, целей субъектов Федерации,

корпоративных и частных целей — непременное условие действенности взаимосвязей соподчинения и координации между органами власти и

управления различных уровней. Общая цель есть общегосударственная цель, отражающая национально-государственные интересы. Признание

первенства их среди особенных и частных, в том числе личных, — стержневая установка организации государственного управления как системы.

Интересы и цели части не могут быть выше интересов и целей целого. Это положение отнюдь не противоречит демократическому постулату о

человеке как высшей цели государства, ибо для последнего интересы человека могут быть осуществлены только в рамках реализации интересов

общегосударственных, поскольку они составляют их часть.

Отсутствие естественного для системной организации управления единства интересов и целей управляющих и управляемых не позволяет создать

единую общегосударственную систему власти и управления. Конституционно установленный принцип организации функциональных взаимосвязей

на основе разграничения предметов ведения и полномочий пока фактически не всегда и не повсеместно реализуется. И это не вся проблема.

Думается, что несмотря на свой правовой потенциал, он недостаточен для обеспечения желаемой целостной системы управления. Поиск вариантов

системосозидательного характера — структур, функций, взаимосвязей между управляющими организациями и властными институтами —

продолжается.

Важную роль в этом отношении сыграли изменения, внесенные в 2000—2003 гг. в Федеральный закон «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», реформа Совета

Федерации, осуществленная в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерального Собрания Российской

Федерации» (2000 г.), Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» (2004 г.), новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» (2003 г.), вступающего в действие с 1 января 2006 г., а также ряд других федеральных законов.

В рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности

политическим руководством страны разработаны и реализуются административная реформа, реформы государственной службы, местного

самоуправления, народного образования, военная и судебная реформы, ряд других крупных преобразований.

Еще в 1998 г. Президентом России в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации была поставлена задача осуществить

административную реформу. При установленном но вом механизме власти, говорилось в Послании, сохранились многие из прежних принципов

построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительной власти. В

Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации

различных институтов власти». Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности ру-

ководства государства. ^

«Стержнем» программы является концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включает

обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой

дифференциации их правового статуса». Прежде всего требуется разграничение собственно управления и функции оказания государственных

услуг», чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Другое ме-

роприятие — уточнить классификацию и сделать стабильной струк-

УРУ органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий

механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов. Следующий шаг на пути

формирования планируемой системы: ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти. Это: министерство (опорный

элемент), федеральная служба (управление), федеральный надзор. «Другими словами, речь идет о создании правительства, функционирующего как

кабинет министров. Федеральная служба (управление) должно быть самостоятельным органом исполнительной власти, выполняющим не-

посредственно специализированные функции, в том числе применение мер государственного принуждения. Из других мероприятий отметим

необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означает установление и безусловное соблюдение рамок

компетенции и предполагает ответственность за решения и действия. Компетенция — это не только полномочия, которыми наделен орган власти или

должностное лицо, но и обязанность их применять при выполнении своих функциональных задач. Административная реформа должна сопровож-

даться изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Реформа включает формирование государственного аппарата на

основе «системы заслуг и достоинств».

Дальнейшее развитие идеи совершенствования государственного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе

Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003— 2004 годах», в Посланиях

Президента РФ Федеральному Собранию в 2002—2004 гг. и ряде других документов.

Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна.

И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.

Необходимо осуществить следующее.

Во-первых — модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они

продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Направляют усилия на то, чтобы подчинить себе -

финансово и административно - предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в

стране чрезвычайно сложно.

Прямая обязанность государства — создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять

населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной

власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической

политики.

Во-вторых, госаппарату нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений.

В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить за государственными органами только

необходимые.

Конечно, ревизия функций государства — задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины, которая обычно

заканчивается плавным «переливом» чиновников из одной структуры в другую. Но в стране уже три года идет речь о сокращении избыточных

функций госаппарата, ведомства «цепляются» за эти функции.

Придавая этим проблемам исключительно важное значение, Президент РФ В.В. Путин в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по

проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определил на этот период ее следующие приоритетные направления:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение

избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления

государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Значительным шагом на пути реализации административной реформы в России и перехода к заложенной еще в концепции 1997-1998 гг.

трехзвенной структуры федеральных органов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах,

явилось реформирование федеральных министерств, осуществляемое в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. №

314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [15].

Согласно Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные

агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной

политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской

Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование

которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской

Федерации и Правительства Российской Федерации. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору,

правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами

Президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных

органов, выполняя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном Указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной

безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской

Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых

актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев,

устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом

и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции

по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные

функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные

правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов,

актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства,

осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры;

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев,

устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия

федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных

органах исполнительной власти.

Федеральная служба и федеральное агентство могут быть подведомственными Президенту Российской Федерации.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9

марта 2004 г. № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет

Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной

власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской

Федерации.

При этом для целей настоящего Указа:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской

Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти,

органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на

неопределенный круг лиц;

б)

под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их

должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными

конституционными законами, федеральными за конами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на

осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изданий индивидуальных правовых актов;

в) под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и

кадастров;

г) под функциями по управлению государственным имущество понимается осуществление полномочий собственника в отношении

федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям

и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности

акциями открытых акционерных обществ;

д) подфункциями по оказанию государственных услуг пони мается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг,

имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях

неопределенному кругу лиц.

Такое не вполне традиционное для науки управления понимание категории «функции» позволяет, однако, четко разграничить, чем могут и

должны заниматься министерства, чем службы и чем ведомства.

В ходе реализации Указа Президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004

г. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 15, были преобразованы или переименованы, прекратив

функционирование в пре

жнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, 5 иных федеральных органов исполнительной ветви власти, с 6 до 1

сократилась численность вице-премьеров. Однако число федеральных служб увеличилось с 13 до 34, федеральных агентств — с 8 до 28, а общее

количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 59 до 76. Да и сокращение численности вице-премьеров произошло по сути

дела номинально — ими фактически стали все 17 министров, возглавивших «суперведомства» и курирующих подконтрольные им агентства и служ-

бы, наделенных полномочиями более весомыми, чем прежние вице-премьеры.

Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти еще будет совершенствоваться и дополняться адекватными

изменениями на уровне субъектов РФ. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы —

дебюрократизации и уменьшения чиновничьего давления на бизнес в регионах, повышения значимости саморегулируемых организаций, изменения

идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в концепции административной реформы. Речь не идет о разрушении механизма

управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрить новые

принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам

экономии энтропии и наименьшего действия. К сожалению, ими далеко не всегда руководствовались правящие круги России. При разрушении

советской системы государственного управления они зачастую исходили исключительно из политических и идеологических соображений.

Итак, практическая реализация системного подхода в государственном управлении (системосозидательная деятельность) означает:

— достижение общности целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев);

— подчинение общей цели системы всех других целей, а так же согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и

местного уровней как непременное условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

— признание первенства общегосударственных интересов и целей по отношению к интересам частей системы — стержневая установка

организации государственного управления как целостной системы;

— создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);

— системообразующим фактором по отношению к институту государственного управления в целом выступает политическая стратегия

центрального руководства, а по отношению к отдельным подсистемам — отдельные виды политики: принцип приоритета политики в

государственном управлении — база создания системы, регулирующий и направляющий фактор ее адаптации и развития (модернизации).

Нередко принцип системного подхода отождествляют с комплексным подходом в управлении. В действительности последний представляет

собою лишь грань, хотя и существенную, принципа системности. Не всякий комплекс объектов и процессов управле ния является системой.

В демократическом государстве система управления, естественно, должна быть адекватна ему. Проблема, неизбежно возникающая при построении

такой системы, — сочетание демократии с централизмом. Каков должен быть централизм? Конечно же, не олигархическим и не бюрократическим.

Делегирование власти только «наверх», концентрация ее в одном центральном органе и, тем более, в одном лице или узкой группе лиц завершается

утверждением режима авторитаризма. Подобную тенденцию блокирует делегирование определенных властных полномочий «вниз». Объем их,

однако, не может превышать тот уровень, за которым региональные и местные органы превращаются в самодостаточные, независимые от центра, и

система распадается. Ни бывшей советской системой, ни современной российской эта проблема не решена. Российскому политическому режиму

предстоят еще поиски путей оптимального сочетания централизма с демократией в государственном управлении, расширения самостоятельности

субъектов Федерации с преодолением тенденции к конфедеративности..

Необходимо усиление внимания к реализации одного из основных организационных принципов государственного управления: централизма на

демократической основе. Ранее было установлено, что централизация и децентрализация государственной власти и управления объективно

закономерны. Они могут осуществляться как на демократической, так и на авторитарной основе. Несмотря на то, что децентрализация —

необходимая предпосылка демократии, тем не менее эти явления не тождественные. На базе децентрализации государственной власти может

зародиться и получить развитие корпоративный авторитаризм. Подобие такого феномена наблюдается в некоторых регионах нашей страны, где

главы администраций сосредоточили в своих руках все полномочия власти в регионе, что, конечно, не стимулирует развитие демократии.

Демократия также закономерна. Она, как уже говорилось, принцип государственного управления, в определенном аспекте противоположный

централизму. Централизм — воплощение единства государства, его общих интересов и целей; без него не может быть целостной системы

государственного управления. Однако централизм несет в себе тенденцию чрезмерной концентрации властных полномочий и сосредоточения

управления в одном высшем органе. Демократия же, выражая противоречивые группы интересов, стимулирует центробежные силы,

многополюсность субъектов управления, не вписывающиеся в единую иерархическую систему. Противоположность преодолевается ограничением

централизма, комплексом организационно-политических и правовых механизмов системы управления, с одной стороны, и включением

демократии в пирамиду государственной власти, с другой. В обоих случаях речь идет прежде всего о механизме делегирования властных и

управленческих полномочий на основе разделения центров власти и принятия решений, а также — разграничения предметов ведения и

полномочий между общегосударственным Центром и субъектами регионального уровня. Делегирование — основной аспект демократического

принципа представительства, определяющего механизм формирования органов власти и управления на высшем и последующих уровнях. Суть его

в том, что интересы и воля народа как источника государственной власти агрегируются и артикулируются представляющими его институтами,

создаваемыми на основе всеобщих выборов и осуществляющими власть и управление общественными делами под свою ответственность.

Содержание принципа централизма на демократической основе включает комплекс требований, предъявляемых к деятельности управляющей

системы и к поведению управляемых:

— концентрация власти и управленческих полномочий, делегированных обществом, центральным государственным органом, в пределах

функций, масштабов предметов ведения, содержания общегосударственных интересов и целей, объема решаемых задач. Ответственность перед

обществом, перед государством, делегировавшими этим органам свою волю и властные полномочия, в рамках законом установленной компетенции;

— децентрализация власти в виде делегирования полномочий сверху вниз, необходимых для управления объектами, составляющими предметы

ведения органов регионального и местного уровней системы. Самостоятельность этих органов в пределах собственной компетенции, ответственность за

принимаемые решения и действия перед сообществами, которые они представляют, и перед Центром — за исполнение общегосударственной

политики;

— формирование и деятельность территориальных межрегиональных организаций, решающих по поручению Центра или ряда регионов

комплексные проблемы, затрагивающие интересы соответствующих сообществ;

— отлаженность взаимоотношений между общегосударственным, региональным субъектами и местным самоуправлением, характеризуемая:

а) подчинением субъектов нижестоящих уровней вышестоящим в пределах осуществления полномочий вышестоящего органа;

б) согласованием действий по вопросам, относящимся к предметам общего ведения;

в) самостоятельностью регионального субъекта и местных органов в управлении соответствующими сообществами в рамках утвержденной

законом их компетенции и вытекающей отсюда от ветственностью перед государством.

Указанная иерархическая структура взаимосвязей субъектов управления обеспечивается: соответствующим распределением материальных

ресурсов; политическими средствами; административным воздействием. Приоритет принадлежит правовому фактору: контролю

представительных, законодательных органов власти за деятельностью органов исполнительной власти. Управляющий центр должен быть

властным авторитетным органом, не только имеющим широкие полномочия, но и пользующимся всеобщим доверием. Практическая реализация

принципа централизма на основе демократии измеряется единством действий управляющих субъектов всех уровней системы по осуществлению

общих функций, целей и задач, а также достигнутым на данный момент уровнем самостоятельности и активности региональных и местных

органов управления; степенью участия граждан как в реализации государственной политики, так и в решении региональных и местных проблем.

Смысл данного принципа — в организации такого состояния управленческих отношений, при котором были бы реальными и устойчивыми

встречные, но взаимодополняющие вертикали власти и управления: снизу вверх и сверху вниз, скрепляющие систему государственного управления

как единое целое и вместе с тем включающие в нее горизонтальные взаимосвязи равноправных субъектов Федерации в виде целевых объединений.

В реализации принципа централизма на демократической основе как одного из важнейших для совершенствования государственного

управления в последние годы в России достигнуты определенные положительные сдвиги.

Государству удалось, наконец, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 2003 г. [16], юридически и

фактически восстановить единство страны, укрепить государственную власть, приблизить федеральную власть к регионам. Благодаря

восстановлению единого правового пространства стало возможным вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами.

Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству

дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах.

За последние годы стране удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути

дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов — как и обязанность

платить налоги в общефедеральную казну — стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Исключительно важную роль в этом отношении сыграли принятие и реализация Федерального закона «О принципах и порядке разграничения

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации», принятого Государственной Думой 4 июня 1999 г., а также работа по приведению конституций, уставов, законов и

других нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными

нормативными правовыми актами Федерации, проделанная при активном участии аппаратов Полномочных представителей Президента

Российской Федерации в Федеральных округах.

В итоге, как отмечается в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 2004 г., «...за четыре последних года мы

перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономически стабильной страной.

Страной независимой — и в финансовом отношении, и в международных делах» [16].

В деятельности государства, в частности Российского, определенную роль играет принцип единства отраслевого и территориального управления,

представляющий конкретное требование реализации централизма и демократии. В советской системе функционировали два конкурирующих

принципа: отраслевой и территориальный. Господствовал первый — отраслевой; территориальный же в условиях жесткого централизма занимал

второстепенное место. И только однажды (1958—1966 гг.) его сторонники временно одержали верх, что увенчалось созданием совнархозов — новых

территориальных организаций по управлению хозяйством. Командно-административная система управления, однако, не сдала своих позиций,

отраслевой принцип (управление через централизованные отраслевые министерства) был восстановлен. Этот эпизод из истории советской системы

государственного управления примечателен с двух точек зрения: он показывает, с одной стороны, косность гипертрофированного государственного

централизма — антипода территориальной демократии, отвергшего вполне целесообразную в тех условиях форму организации управления эконо-

микой; с другой — продемонстрировал наличие в системе возможности демократически обсуждать назревшие проблемы, причем на всех уровнях

партийно-государственной власти.

В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществле нием федеративной

формы организации государства, но не исчерпывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как

воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и территориального управления. В

официальных документах пока так вопрос не ставится. Он звучит лишь в выступлениях отдельных государственных деятелей.

Предполагается постепенно переходить от решения отраслевых задач к решению крупных инфраструктурных задач с помощью Федерального

центра. Тогда укрепится экономический скелет единого государства. В эту работу нужно внести элемент плановости.

Отраслевые проблемы, разумеется, не могут быть исключены из поля зрения центральных органов управления, поскольку из отдельных отраслей

производства складывается экономика страны, равно как и из различных сфер социальной жизни — общественная жизнь в целом. Например,

Правительство РФ своим постановлением от 15 марта 1999 г. одобрило основные направления развития автомобильной промышленности России

на период до 2005 г. и одновременно рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ «учитывать основные направления» при «фор-

мировании программ развития региональных машиностроитель-, ных комплексов». Правительство, как это явствует из данного постановления,

увязывает отраслевой подход в планировании развития автомобильной промышленности с региональным.

Государственное управление на уровне Федерации и ее субъектов пока строится в основном по отраслевому принципу, что подтверждается, в

частности, структурой Правительства РФ. Наряду с министерствами общефедерального значения в Правительство входят специализированные

(отраслевые) министерства и ведомства. Например, министерства сельского хозяйства, топлива и энергетики, транспорта, Государственный

комитет по рыболовству и др. Короткий период функционировало Министерство региональной политики.

Структура целей системы государственного управления останется, скорее всего, на многие годы такой же, какая она в настоящее время:

общегосударственные, региональные (особенные), местные (частные). В этой структуре найдут свое место цели, связанные с потребностями и

интересами групп населения, занятых в отдельных сферах и отраслях народного хозяйства и культурной жизни. А значит, необходимость

сочетания (единства) отраслевого и территориального подходов в управлении не перестанет быть актуальной задачей.

К числу организационных, системно-функциональных относятся принципы принятия государственных решений. Они обусловлены

основными функциями управления и определяют содержание и структуру процесса принятия решений. Данные принципы выражают

необходимость реализации функций в их единстве и последовательности. В них также фиксируются конституционные и другие нормативные

установки, сформулированные в виде правил принятия решений. Назовем некоторые принципы: поэтапный процесс принятия решений; единство

целей, направлений, задач, методов и средств управленческого действия; необходимость соблюдения установленных норм и единых процедур

принятия решений; сочетание коллективного обсуждения и принятия решений с единоличной ответственностью руководителя, и др. Конкретному

анализу принципов принятия государственных решений посвящена следующая глава.

В заключение следует подчеркнуть, что рассмотренные общесистемные принципы государственного управления характеризуют в основном

систему, складывающуюся в современной России. Универсальных, одинаковых для всех стран и режимов систем управления не бывает.

Некоторые общие принципы в каждой системе приобретают конкретное содержание и формы реализации. Кроме того, каждая данная система

вызывает к жизни принципы, адекватные содержанию ее целей, характеру функций и социально-политическому типу правящего субъекта.

ЛИТЕРАТУРА

1 . Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.

С. 187.

1. Эффективность государственного управления. С. 64.

2. Ельцин Б.Н. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту по

литических и экономических свобод // Парламентская газета.

1999. 31 марта.

3. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со

бранию Российской Федерации «России надо быть сильной и кон

курентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.

5. Там же.

6. Российская газета. 2003. 17 мая.

7. Российская газета 2004. 27 мая.

8. Мысин Н. Теория социального управления. С. 336.

9. Ключевский В.О. Соч. в 9 т. - М., 1989. Т. V. С. 281.

10. Бэкон Ф. Соч. в 2 т. М., 1972. Т. 2. С. 361.

1 1 . Пугачев В.П. Российское государство: попытка политоло

гического анализа // Власть. 1997. № 12. С. 13-15.

12. Матузов Н., Малько А. Указ. соч. С. 103—104.

13. Современное управление: Энциклопедический словарь.

Т. 1. - М., 1997. С. 70, 71.

14. Шварценберг Р.-ЛС. Политическая социология. - М., 1992.

Ч. 1. С. 110-111.

15. Указ Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни

тельной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта.

16. Послание Президента Российской Федерации Владимира

Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003.

17 мая; Российская газета. 2004. 27 мая.

Глава 8

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ

Деятельность политических институтов и органов административного управления воплощается в принятии и реализации соответствующих

государственных решений: политических и административных. Анализ решений — неотъемлемый аспект теории государственного управления. По

типу решений, способу их разработки, уровню участия различных субъектов, в том числе массовых, можно судить о существенных признаках

общественно-политической системы.

Решения принимаются на всех уровнях системы управления: на федеральном, региональном и муниципальном. Соответственно субъектами,

принимающими решения, выступают органы федеральной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления. Проблемы решений

определяются потребностями и интересами управляемых ими объектов. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые

общие черты, характеризующие процессы принятия и реализации. Теоретический анализ включает объяснение как общих признаков, так и

особенных, связанных со спецификой условий деятельности субъектов управления.

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕШЕНИЕ КАК НАУЧНОЕ ПОНЯТИЕ

Научное изучение интересующего нас явления предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих

решений, составляющих функцию государственной власти. Государственное решение — это выбор и обоснование определенного проекта действий

государственных органов, направленных на достижение общественных целей.

Следует различать политические и административные решения. Первые — концентрированное выражение политического руководства. Они

подчинены осуществлению общих интересов и общих целей социальных групп либо данного сообщества. Даже

если политические решения

принимаются на региональном уровне или в рамках какого-то местного сообщества, они затрагивают интересы государственного союза людей,

функционирование государственной власти. Административные решения представляют собой акты управленческих действий, регулирующих

функционирование отдельных видов производственно-хозяйственной, социальной и культурной жизни людей и текущей практической

деятельности отдельных организаций. Административные решения — функция органов исполнительной власти и управления.

Политические решения, в отличие от административных, всегда прямо или косвенно адресованы определенным общественным группам людей,

служат средством регулирования отношений между ними, являются способом выражения и реализации социальных интересов и целей. Они —

результат деятельности субъектов политической власти и политического руководства. В соответствии с принципом приоритетности политики в

государственном управлении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим.

Государственное решение характеризуется прежде всего субъектом, принимающим решение — руководящий орган государственной власти —

коллегиальный или индивидуальный — лидер; субъектом—исполнителем решения — аппараты государственной службы; объектом, которому

адресовано решение — нижестоящие органы управления, социальные группы, занятые в различных сферах жизнедеятельности общества,

политические и общественные объединения.

Другие характеристики государственного решения:

—

авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;

—

диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным

решением; политические решения, как правило, многоцелевые;

—

информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная;

—

технология и стиль принятия решения — совокупностьметодов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и

восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения

приоритетных из них; подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления;

—

типы принятия решений — демократический или авторитарный;

—

практическая значимость решения.

Государственные решения группируются по многим основаниям. В частности: по уровню субъектов в системе государственной власти и

управления — решения федеральных, региональных и местных органов; по характеру целей и задач — решения политические или

административные, руководящие и исполнительские, стратегические или оперативно-тактические, общегосударственные или относящиеся к

отдельным областям государственной жизни; по сферам жизнедеятельности общества — решения хозяйственно-экономические, социальные, по

проблемам государственного строительства и управления, культурного строительства и пр.; по масштабам охвата объекта управления — решения

общесистемные, общеполитические, макроэкономические, микросоциальные (относящиеся к отдельным группам производственно-экономических и

социальных коллективов); по управленческим функциям — вопросам планирования, организации, контроля и др.

Примерами политических решений служат: государственные программы, социально-экономические, социально-политические концепции и

военно-стратегические концепции, законодательные акты конституционного характера, принятые Федеральным Собранием РФ, указы

Президента России по общим вопросам деятельности государства и др. В числе административно-уп равленческих решений следует назвать

постановления Правительства России, а также приказы и распоряжения министерств и ведомств.

Решения на региональном уровне формулируются в виде законов, принимаемых представительными органами власти, конституций республик,

уставов областей, краев, постановлений глав администраций субъектов Федерации и др. Они могут быть как политико-правовыми, так и

административными актами.

Административные решения федеральных правительственных органов и субъектов Федерации могут нести в себе политический аспект в той мере, в

какой они выступают средством реализации

общефедеральной политики или Основного Закона государства. И вообще подчеркнутое нами

различие между политическими и административными решениями относительно, поскольку, как говорилось, государственное управление по

природе своей явление политическое. Политика же — определяющий уровень (в смысле значимости) управления. Это признается и отдельными

зарубежными авторами. Например, французский политолог М. Поня-товский разделяет руководство общественными делами на три уровня:

политика — означает, что делать и почему; исполнение — как делать и при помощи чего; администрирование — подсобное средство [1].

2. ВЫБОР ЦЕЛЕЙ —ОПРЕДЕЛЯЮЩЕЕ ЗВЕНО ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ. ПРИОРИТЕТНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ВЫБОРА

Управленческие решения (политические или административные) по сути своей сводятся к действиям по осуществлению избранных целей.

Выбор целей — отправной пункт в разработке и принятии любого решения.

Цель — элемент мыслительной деятельности управляющего субъекта; внутренний побуждающий мотив действия. Будучи идеальным образом

желаемого результата управляющего воздействия государственного субъекта на объект (общество, отдельные социальные группы, индивиды), цель

формируется под влиянием господствующих ценностей, выражает определенный замысел, идею, аккумулирует известные знания об управляемой

системе и данные опыта управления. Цели разнообразных текущих решений исполнительных органов мотивируются установками вышестоящих

организаций, здравым смыслом управляющих и повседневными потребностями людей.

Субъект государственного управления имеет дело с объектом, характеризующимся безграничным диапазоном разнообразия. Искусство

управления и состоит в том, чтобы реализовать принцип необходимого разнообразия, найти, как отмечалось, баланс разнообразий субъекта и

объекта (общества). Эта задача решается при выборе целей. Множество проблем, с которыми сталкивается управляющий орган, обусловливает

многоцелевой характер государственных решений, что требует распределения целей по значимости и по времени реализации. Отсюда задача

построения иерархии целей. Точнее говоря, — «ветви» целей, ибо решение ожет быть подчинено реализации одновременно двух и более

равнозначных целей.

Управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей — высшие цели и

цели обыденной практики; по степени общности - общенародные (общегосударственные), национальные, классовые, групповые (корпоративные),

коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества — экономические, социальные, политические,

культурологические, конфессиональные; по временным параметрам — долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности —

требующие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости - реально

достижимые и возможно (теоретически) выполнимые, и т.д. Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный аспект разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в

политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и другие цели,

связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих

политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального

и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.