Бахрах Д.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 67

В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности

армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения.

Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности

для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу,

возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в

административном порядке — важная черта административной власти'.

Названные выше признаки содержания административной власти — универсальность, предметность,

принудительность, организующий характер — детерминируют ее форму — иерархически построенный

административный аппарат и большое число профессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное

осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных

единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество

лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных

органов вместе взятых. Успех административной деятельности зависит от деловитости, активности, ком-

петентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого

числа профессионалов и рациональной организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья

подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная,

предметная, профессиональная административная власть приобретает новые признаки, она становится

вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным

(законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители

исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые

ими властные

' «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и

предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом,

исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т.

Учебник науки полицейского права. Вып. 1 М., 1891. С. 81).

68 Глава 4. Административная власть

акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в

конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его

исполнением, своею волей они дополняют законодательство. Поэтому органы управления называют

исполнительными, а власть — исполнительной.

Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на основе закона, но с

учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. Издают их субъекты управления, наделенные

административными полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать

административные акты относится к сущности административной власти. Поэтому органы управления

называют еще и исполнительно-распорядительными.

Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной,

административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высокой ступенью

развития администрации.

Исполнительная власть — это административная власть, преобразованная в условиях правового

государства.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Администрация —совокупность людских и

материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и

применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в

выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»'. Главные цели

исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию

экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной

политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет

защиту слабых, создает систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы

механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.

Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его

отдельных членов.

' Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5—6.

§ 2. Демония административной власти в СССР 69

Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее

требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставленные цели

будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно,

рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон.

Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность —основной принцип административной

деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и

принципов — еще одна существенная особенность исполнительной власти.

§ 2. Демония административной власти в СССР

Административная власть представляет собой огромную силу. Многие преобразования в

государственной и общественной жизни связаны с ее деятельностью, с использованием административных

полномочий.

Но властные полномочия реализуются, а огромные ресурсы используются людьми, служащими. Их

реализация — процесс волевой, интеллектуальный и эмоциональный, который может осуществляться как

правомерно и целесообразно, так и с различными отклонениями, ошибками, злоупотреблениями.

Нередко государственная власть присваивается (узурпируется) лицом, группой лиц и используется в

собственных интересах.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осуществляют управленческую

деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет

свои интересы, обусловленные спецификой труда и личными потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об

общественных, а о групповых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм

и методов реализации бюрократией своих корыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны:

формализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные

привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является злоупотребление ею. Более сложная форма

присвоения власти — демония административной власти, под которой понимается одержимость воли

руководителя (руководящей группы), стремящегося

70 Глава 4. Административная власть

решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические

цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление —стремление к ее

расширению, подчинению других властей, бесконтрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать все-охватывающей, неограниченной,

бесконтрольной обусловлено рядом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения

властей, отделения законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на

административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать

своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продолжительностью чрезвычайных

обстоятельств. Войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические ка-

тастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия

исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают

свою финансовую базу, арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бюрократия активно

участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-

материальное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для них вопросы и

дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их

должностями, квартирами, машинами, дачами, разнообразными привилегиями'.

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями

административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в

ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала

принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой

информации, развитой бюрократический ап-

' «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках — гениальное изобретение

современных царедворцев. Сейчас это самые эффективные средства «главной власти» влиять на поведение

других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием». // Комсомольская правда. 1995. 1

авг.

§ 2. Демония административной власти в СССР 71

парат, административная власть недавно ставшая исполнительной постоянно стремится к расширению.

Демония власти свое логическое завершение получает в образовании тоталитарных обществ,

административно-командных систем, где государственная власть подчиняет гражданское общество, в

структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой

глубокий деформации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-

разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система»,

«бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности

государственных и общественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной.

Именно ее характеризуют как командную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.

Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой пролетариата, а позднее политической системой

советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-

государственного аппарата.

Прежде всего это — власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе,

рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких

важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.

Вторая особенность диктатуры — ее опора на насилие, террор. Диктатура —власть тираническая,

деспотическая, осуществляемая меньшинством общества в отношении его большинства. Она

использовалась в интересах партийной, государственной и обслуживающей ее профсоюзной,

комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой

ценой власть.

Экономической основой бюрократического абсолютизма является господство государственной

собственности. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или

ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество

аппарата чиновников, Они распоряжались продукцией государственных предприятий, жилым фондом,

землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими не-

исчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.

Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм

государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его воз-

72 Глава 4. Административная власть

можности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, отнимает экономическую

свободу.

Политическая основа командно-бюрократической системах — однопартийность, превращение

правящей партии в государственную, слияние партийных верхов с государственными. На этой основе

исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-

государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции,

независимой печати, демократических традиций стали условиями бесконтрольной абсолютной власти

администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В

бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция,

контрразведка, исправительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое

дополняли друг друга. Однопартийная система, решительно искореняющая любую оппозицию,

укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.

Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-

ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к

господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в

творческую деятельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за

«чистотой» суждений и высказываний.

Суровый опыт 20—70-х годов XX века показал, что административная власть, предоставленная сама

себе, не контролируемая и не отвечающая за свои действия, становится деструктивной и деморализующей

силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании сис-

темы сдержек и противовесов административной власти, которые могли бы усмирить ее демонические

свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инструмент обеспечения

потребностей граждан и общества.

Одно из самых важных направлений преобразований в настоящее время в Российской Федерации —

реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-

бюрократической системы она должна превратиться в исполнительную власть правового государства.

Главным гарантом глубины и необратимости проводимых преобразований является развитое

гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно

защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоя-

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти 73

тельные экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения,

средства массовой информации, проводятся состязательные выборы, реализован принцип разделения

властей, только тогда создается надежный фундамент для демократической организации административной

власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают

превращению деспотической администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную

службу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства, реализация

принципа разделения властей — необходимые условия превращения административной власти в

исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы

преобразования в ней самой. Среди основных направлений административной реформы можно назвать

децентрализацию упоавления, совершенствование методов властвования, системы государственной службы,

структуры аппарата, расширение судебного контроля за государственной администрацией.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

Исполнительную власть можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как

систему органов государственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие)

осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является

непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более

простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть

общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание.

Общие функции — это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами

социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды

управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается

устойчивостью, стабильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием,

процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное

регулирование, мето-

74 Глава 4. Административная власть

дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять —это значит прогнозировать,

планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осуществляет несколько или

хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов,

структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции

структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые

занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность — важный признак

развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной

жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в

реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль

вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ,

госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов управления, их

взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их,

наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть,

что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая

информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимо-

действует с целым, а также с другими частями. Управление, реализация исполнительной власти —

целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует

различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) нормативное регулирование;

4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы:

5) кадровое;

6) материально-техническое;

7) финансовое;

§ 4. Линейная и функциональная власть 7Ь

8) организационно-структурное^

9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой:

10) непосредственное регулирование деятельности^;

11) учет;

12) контроль;

13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

§ 4. Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между

индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены еди ной

воле. Субъект управления воздействует на общественные отношения, социальные процессы, вещи через

волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.

Подчинение — оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там

существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения

корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует

только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых —

право в одностороннем порядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллегиально или

единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным,

административным) и функциональное.

Существует два основных принципа деления труда по управлению, два принципа его специализации —

линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным

признакам на автономные группы, и

'Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз' делений, реорганизацию

системы, распределение, перераспределение полномочий и т. д.

' Этим занимаются производственные и диспетчерские отделы предприятий учебные отделы вузов, эта

деятельность связана с устранением сбоев в работе и т. д.

76 Глава 4. Административная власть

руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В

результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном)

подчинении объектов субъекту, — т. е. системе типа «начальник — подчиненный». Для линейной власти

характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции исполнительной

власти;

2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и

очень часто —дисциплинарную власть;

3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое

подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания,

решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами,

непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает

несколькими из названных полномочий.

Функциональная власть чаще всего означает, что субъект управления в рамках конкретной функции

вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение

или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор —кон-

тролируемый ».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках

определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях довольно узок.

Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять,

осуществлять методическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право

приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональ-

ная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный

характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении^ Оно распространяется на

подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности.

Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии

органи-

* В Вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель называется прямым

начальником (непосредственным или вышестоящим).