Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 3. Система административного права 7
закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во
внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое
регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических
начал.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование
превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И
властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а
подвластному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала
формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организа-
ции управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры разрешения споров с исполнительной
властью и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованной
характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.
§ 3. Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права
является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый
предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопреде-
лили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.
Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет,
цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые
определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной
юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-
правовой — режим регулирования.
«Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия
—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления,
спецификой санкций, способов их реали-
' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласованность норм и даже
противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.
8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную
совокупность норм»'. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового
регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых
норм".
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим
административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование
публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений,
регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в
первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К
сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел
была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.
В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И
отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его
права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина — обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят
выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме
целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности
исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.
Основные цели административного права можно определить так:
1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как
важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;
2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной
администрации);
^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника
«Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил
следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой
режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей
(см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).
§ 3. Система административного права 9
3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление
которых связано с функционированием исполнительной власти;
4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений,
небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.
То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень
важно для существования и развития и граждан, и государства.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя
нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах
отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть
входят пять групп институтов (подотраслей):
1) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата
государственного управления);
3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;
4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного
права четыре подотрасли, объединяющие нормы:
1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-
политическую деятельность;
2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;
4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению
политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что
предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и
народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного
движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения
10 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического
опосредования нужны разные административно-правовые нормы'.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в
ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в
связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового
регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются
в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции
исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.
Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации
в России очень велика^ От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной
власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих
прав.
Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются
фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро: В
административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в
ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т. е. оно
стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и
в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.
§ 4. Нормы административного права
Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью.
Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых строится система
отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или
санкциониро-
' Не случайно в общеправовом классификаторе отраслей законодательства нет административного, но
есть отрасли законодательства о государственной службе, обороне, образовании, охране общественного
порядка, административной ответственности и многие другие (см.: СЗ. 1996. № 7. Ст. 679).
' Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной территории,
многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной
собственности в ее экономике.
§ 4. Нормы административного права II
ванные государством правила, регулирующие отношения в сфере деятельности исполнительной
власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением.
Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий
(гипотезы).
Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может.
Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАН РСФСР, устанавливающая ответственность за мелкое
хулиганство, действует только «с связке» с нормами ст. 13, в соответствии с которой административной
ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста; ст.
202 и 203, определяющих, кто рассматривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол об
административном правонарушении, и др.
Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным
критериям. Наиболее важными для понимания этих норм являются критерии их сущности, содержания и
формы.
По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие
правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспечить защиту, охрану
урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно
рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность
исполнительной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная
администрация»).
По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанности субъектов
правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры осуществления власти). Если
уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках
административного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и
административно-процессуальное право.
Используя в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъектов, можно
выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномачивающие, поощрительные.
Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные
нормы от внутриаппарат-ных. В числе общеобязательных — федеральные, субъектов Федерации
(республиканские, областные, краевые, окружные), городские, районные, поселковые, сельские. Среди
внутриаппаратных
12 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
можно выделить общеаппаратные, межведомственные, ведомственные, локальные (действующие в
пределах отдельной организации).
Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы.
Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Различаются нормы
законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента, постановлениях
Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.
По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различие между нормами
общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют равную юридическую силу, то при их
конкуренции действует специальная. Конкуренция возникает, если конкретные обстоятельства
соответствуют гипотезам разных юридических норм. Специальную норму можно рассматривать как
исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в
ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП РСФСР закрепляет
ответственность работников торговли за нарушение правил торговли, а ст. 148 — за нарушение порядка
продажи огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия. Если продавец нарушит специальные
правила торговли оружием, его привлекут к ответственности по ст. 148, а не по ст. 146.
По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных
организаций и их работников, негосударственных организаций, граждан, а также разных субъектов.
Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы
действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они действуют до тех пор,
пока не будут отменены. Срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически,
когда наступает заранее названная дата.
Реализация норм административного права представляет собой процесс претворения в жизнь
государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с
требованиями юридических норм. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: 1)
исполнение; 2) соблюдение; 3) использование и 4) применение.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний,
содержащихся в норме.
§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 13
Суть соблюдения — в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от
исполнения пассивным поведением субъекта.
При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным
ему субъективным правом (например, на жалобу).
Применение состоит в принятии компетентным государственным органом (уполномоченным
должностным лицом) индивидуального юридически-властного решения (акта) на основе действующей
нормы.
Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности
исполнительной власти и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение
административного взыскания, лицензирование, призыв на военную службу).
§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его
правильного решения довольно часто зависит, какой закон — новый или старый — будет применяться к
конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания.
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и
когда ее действие прекратилось. Для этого следует знать два обстоятельства: 1) дату вступления нормы в
силу; 2) пределы ее действия при вступлении в силу.
По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и
содержащаяся в нем норма, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если
законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении о введении в действие закона либо в самом
законе оговаривается разное время начала действия разных норм, содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней
после опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», если в
акте не установлен иной срок^
' Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской
газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». См.: Федеральный закон о порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов
палат Федерального Собрания от 14 июня 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801).
14 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные
интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в
Министерстве юстиции РФ, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если
иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в
акте даты после дня опубликования^
Акты других органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если в
них или в других актах не назван иной срок.
Следовательно, норма административного права начинает действовать: через 7, 10 дней после
официального опубликования; немедленно; после специально названного срока.
Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три типа действия:
1) перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, нормы,
усиливающей наказание);
2) немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в
силу (например, норма, увеличившая срок военной службы, была распространена и на военнослужащих,
которые были призваны ранее, но не были демобилизованы к дате ее вступления в силу);
3) с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее
вступления в силу, но с более ранней даты (например, нормы устраняющей или смягчающей
ответственность).
А когда прекращается действие нормы? Для решения этого вопроса необходимо знать дату ее отмены, а
также полностью ли она прекратила свое действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует
еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.
Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма
перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает
прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой. Если норма была
срочной, т. е. заранее установлено время ее действия, то по его истечении она утрачивает силу.
' Нормативные акты Государственного таможенного комитета общего характера вступают в силу по
истечении 30 дней после их опубликования (ст. 11 ТК РФ).
§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени 15
Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы: 1) норма
«переживает» себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты
вступления в силу новой нормы; 2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее
регулировала, с даты утраты силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше
регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. При таком
понимании обратная сила нормы — это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию)
урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного
действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении адми-
нистративного взыскания, признания права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила
означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.)
изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, речь идет о его немедленном действии.
В качестве примера, когда старая норма «переживает себя», можно назвать сохранение прежнего
размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад.
Соотношение пределов действия по времени старой и новой норм схематично может быть выражено
так:
Новая норма: Старая норма:
1) перспективное действие 1) переживание
2) немедленное действие 2) немедленное прекращение
действия
3) обратное действие 3) досрочное прекращение
__________________________действия________________
Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма
ухудшает правовое положение граждан (устанавливает или усиливает ответственность, увеличивает возраст,
стаж для получения права и т. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая норма должна
«переживать себя». И наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется,
может быть придана обратная сила.
Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен ст. 54 Конституции: «Закон,
устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».
16 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы
Все три вида действия нормы во времени названы в ст. 9 КоАП РСФСР: «Лицо, совершившее
административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства,
действующего во время и по месту совершения правонарушения.
Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют
обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные До издания этих актов. Акты,
устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы
не имеют.
Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании
законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении».
В части 2 данной статьи приведен типичный случай «переживания» старой нормы. В части 3 речь идет
о немедленном действии процессуальной нормы.
Во всех остальных случаях следует руководствоваться следующим принципом: немедленное действие
нормы — это общее правило, допущение «переживания» старой нормы, придание обратной силы новой
норме должно быть специально оговорено компетентным органом.
§ 6. Источники норм административного права
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены
так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как
статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые
нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения.
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся
административно-правовые нормы'. Четвертой важнейшей особенностью самостоятельной отрасли является
разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли: раз-
нообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического
опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной
власти.
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше
конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
^ См. также гл. ?