Бахрах Д.Н. Административное право
Подождите немного. Документ загружается.
§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 37
граждан в СССР» от 24 июня 1981 г., утвержденными Кабинетом Министров СССР 26 апреля 1991 г.
«Правилами пребывания иностранных граждан в СССР», и рядом других российских и союзных актов.
Некоторые субъекты Федерации тоже издали законы, влияющие на административно-правовой статус
иностранцев (регулирующие вопросы их регистрации, передвижения, проживания). Так, Свердловская
областная Дума 29 ноября 1994 г. приняла областной Закон «О порядке регистрации иностранных граждан
на территории Свердловской области».
Групповые особенности административно-правового положения иностранных граждан и лиц без
гражданства обусловлены многими обстоятельствами: временем пребывания в РФ, целью пребывания
(туризм, учеба, служебные дела, поиски убежища и др.), из какой страны -прибыл иностранец^ и т. д.
По времени пребывания на территории России всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно
поделить на: — постоянно проживающих; — временно пребывающих;
— проезжающих через территорию РФ транзитом. Для постоянного проживания необходимо
разрешение органа внутренних дел субъекта Федерации. Заявления о выдаче такого разрешения подаются
лицами, проживающими за границей, в консульские службы, а иностранцами, временно пребывающими в
РФ, непосредственно в ОВД.
Основной документ, удостоверяющий личность постоянно проживающего иностранца или лица без
гражданства, — вид на жительство. Он выдается ОВД негражданам РФ, достигшим 16-летнего возраста, на
срок действия их заграничных паспортов, но не более чем на 5 лет. Достигшим 45-летнего возраста
иностранным гражданам вид на жительство выдается на весь срок действия их заграничных паспортов, а
лицам без гражданства — бессрочно. Если иностранец в течение года со дня окончания срока действия
своего заграничного паспорта не предъявит новых или подлинных документов, ему выдается вид на
жительство для лица без гражданства.
Лица, желающие получить статус беженца, обязаны незамедлительно по прибытии обратиться с
ходатайством в орган мигра-
' Для граждан отдельных государств в порядке ответной меры в России могут устанавливаться и иные
ограничения прав и обязанностей. В качестве примера можно назвать такую норму: «В случае введения
иностранными государствами сбора за проезд по их автомобильным дорогам устанавливаются аналогичные
сборы на территории Российской Федерации» (ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 15).
38 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
ционной службы субъекта Федерации, а при его отсутствии — в орган исполнительной власти. В
случае регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение. Ему обеспечивается
проезд и провоз багажа к месту временного поселения, проживание и пользование коммунальными
услугами. Оно вправе получать питание, медицинскую помощь, денежное пособие.
Решение о признании лица беженцем принимается органом миграционной службы, и ему выдается
удостоверение соответствующего образца.
Статья 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» закрепляет право лиц, постоянно
проживающих в России и не имеющих ее гражданства, ходатайствовать о приеме в гражданство РФ. По
общему правилу условием приема является срок проживания: всего пять лет или три года непрерывно
непосредственно перед подачей ходатайства. Для лиц, признанных беженцами, указанные сроки
сокращаются вдвое. Названные сроки могут быть сокращены, если лицо в прошлом было гражданином
СССР, имеет высокие достижения в науке, технике и в связи с иными, названными в законе,
обстоятельствами.
Временно прибывшие в РФ лица, не являющиеся гражданами России, проживают по своим
заграничным паспортам. По прибытии в пункт назначения заграничные паспорта в течение трех суток
представляются на регистрацию. От регистрации освобождены дипломаты, туристы, совершающие круизы,
члены экипажей морских и воздушных судов и ряд иных лиц, названных в законе. Одни лица регистрируют
заграничные паспорта в МИДе, другие — в гостиницах, третьи — в принимающих организациях, а
четвертые — в ОВД. Запись о регистрации производится по месту первоначального пребывания граждан.
Особый срок регистрации устанавливается в соответствии с Положением о привлечении и
использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, утвержденным Указом Президента
Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. На основании разрешения о привлечении иностранных
рабочих срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление
еще до одного года.
В соответствии с указанным Положением иностранный гражданин (кроме постоянно проживающего,
признанного беженцем, получившего убежище), въехавший в Россию с целью осуществления
профессиональной деятельности, может работать по найму только при наличии подтверждения на право
трудовой деятельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.
§ 3. Административно-правовой статус иностранных граждан 39
Выдача подтверждений на право трудовой деятельности иностранным гражданам, осуществляющим
работу по найму у работодателя, в пределах установленной разрешением численности привлекаемой
иностранной рабочей силы, производится территориальными органами Федеральной миграционной службы
России по представленному работодателем ходатайству, при наличии согласия иностранного гражданина.
Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифицированных специалистов осуществляется
без оформления разрешения в случаях найма работодателями для работы на предприятиях с иностранными
инвестициями, действующих на территории РФ, на должности руководителей предприятий, их
заместителей, руководителей подразделений.
Таким образом, установлен следующий порядок принятия иностранных граждан, временно
находящихся в РФ, на работу:
— работодатель должен обратиться в миграционную службу и получить разрешение на прием на
работу определенного числа иностранных граждан;
— на основании полученной квоты работодатель просит миграционную службу выдать подтверждение
конкретному лицу на право работать по найму;
— после получения подтверждения работодатель вправе принять конкретного иностранца на работу.
Личные и служебные автотранспортные средства иностранных граждан, прибывших в РФ на срок до 6
месяцев, ставятся на учет в таможенных органах, а ввозимые на срок более 6 месяцев — регистрируются в
ГАИ.
Важной особенностью административно-правового статуса лица, не имеющего российского
гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по ис-
течении определенного ему срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если: 1) отпали
основания для дальнейшего пребывания иностранного гражданина в РФ; 2) он нарушает законодательство о
правовом положении иностранных граждан и апатридов.
В настоящее время еще действуют Правила транзитного проезда иностранных граждан через
территорию СССР, утвержденные Советом Министров СССР 10 мая 1984 г. В соответствии с ними
транзитный проезд через Россию воздушным, железнодорожным и морским транспортом лиц, не
являющихся ее гражданами, разрешается при наличии документов, действительных для въезда в
сопредельное государство и соответствующих проезд-
40 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
ных документов. Транзитный проезд на легковых автомобилях, а также осуществление международных
транзитных автоперевозок производятся на основе межгосударственных соглашений при наличии
документов, дающих право на въезд в сопредельное государство. Транзитные визы выдаются, как правило,
без права остановки. Безвизовый транзит разрешается при наличии межправительственных соглашений в
беспересадочных полетах через территорию РФ.
В пограничный пункт выезда иностранные граждане и апатриды следуют по установленным
маршрутам с остановками в пунктах, названных в транзитных визах. Автомобильный транзит
осуществляется по дорогам, открытым для международного сообщения. Желающие изменить маршрут
следования обязаны получить на это разрешение ОВД. Там же следует получить разрешение на пребывание
в РФ, если гражданин сделал вынужденную остановку на срок более суток. За разрешением в последнем
случае нужно обратиться в течение последующих суток с момента остановки.
§ 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов
В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых
статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых
общностей. И в том числе выделить статусы:
1) членов административных коллективов;
2) субъектов административной опеки;
3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом;
4) субъектов разрешительной системы.
Понятие «административный коллектив» в юридической науке не используется. Но оно необходимо.
Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллектив», под которым
понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организаций. Во втором случае речь
идет об организованной группе людей, участвующих своим трудом в деятельности организации. Отношения
членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права
регулируются трудовым правом.
Административным коллективом предлагается именовать личный состав организации, в которой
отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются
административным правом. Это — органы внутренних
§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 41
дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, лечебно-трудовые
профилактории, студенческие коллективы и др.
Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом
административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус,
комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о
личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкретизация полномочий коллективного
субъекта — организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника
милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «О милиции» от 18 апреля 1991 г.^ права
на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государственное страхование и возмещение ущерба в случае
гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск
(ст. 20).
Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных
коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи
денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции,
студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и
соответствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде
случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни;
предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права
членов административных коллективов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права.
Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы:
1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.);
2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции, работников военизированных
формирований);
3) лиц, свобода которых ограничена в административном порядке (профилактируемых,
несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.).
Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно
правовое положение лиц,
^ ВВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 18
февраля 1993 г. (ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360).
42 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в военно-морском флоте, во внутренних
войсках, в железнодорожных и иных войсках.
Одним из ярких проявлений социальной политики государства является установление государственной
опеки над лицами, которые нуждаются в помощи.
Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном содействии, оказании специальных
медицинских услуг, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность
по оказанию помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, осуществляет аппарат исполнительной
власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нормами административного права,
может быть названа административной.
Ее субъекты — безработные; чернобыльцы; беженцы и вынужденные переселенцы; инвалиды
Отечественной войны; «афганцы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные родители; лица,
страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие
категории граждан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими основаниями для приобретения
рассматриваемого социального административно-правового статуса могут быть демографические
обстоятельства, технические и экологические катастрофы и неблагоприятные социальные факторы. Именно
последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социальной защите
военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.
В политике административной опеки высшие государственные органы России проводят курс на
децентрализацию, предоставляя республиканским, краевым, областным органам, органам местного
самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее
субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот.
Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты — выплаты пенсий,
связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место
социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном
состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, по инвалидности и другие тоже могут
быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные
льготы, ссуды, выплачены дополнительные суммы. К сожалению, невнимание административно-правовой
науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим
§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 43
категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания
возникновения административной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости
населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов свидетельствует о социальной
направленности государственной политики.
В качестве примера административной опеки можно привести положения Закона Российской
Федерации от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального закона от 22
ноября 1995 г. Законом установлено, что вынужденный переселенец имеет право:
1) самостоятельно выбрать место жительства на территории РФ, в том числе в одном из населенных
пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец
может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или иных лиц при условии их
согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами
жилой площади;
2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на
территории РФ получить у органа миграционной службы направление на проживание в центре временного
размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного
поселения вынужденных переселенцев;
3) на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или
к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица — одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья,
состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребен ком
или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до
восемнадцати лет -обеспечиваются правом на бесплатный проезд и провоз багажа от места временного
поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории РФ.
Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и
связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно
подать заявление в компетентный орган о признании его безработным, многодетным, беженцем,
вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтверждающие его право на
государственную помощь, он обязан прило-
44 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
жить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается
решение о признании (безработным, беженцем и т. д.), которое является юридическим основанием для
оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной
опеки вправе проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусловили помощь, следить за сроками
ее предоставления и принимать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении.
Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А
некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом правовом
положении'.
Главная разновидность особых территориальных режимов — специальные административные режимы.
Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (территориальных
образований), заповедников, зон экологического бедствия, территорий, на которых введено чрезвычайное
(военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загрязнению, свободных экономических
зон.
На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-
правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выезда, передвижения,
деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принужде-
ния. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного
положения, есть и льготные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий
контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый контроль ослаблен.
Чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов. А
временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены
разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава
администрации. Так, ст. 24 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
предоставляет главе администрации право «в случае опасности распространения инфекционных и массовых
неинфекционных заболеваний и отравлений людей на отдельных территориях и населенных пунктах...
вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения»^.
' Обычно законодатель называет такие территории «зонами», и можно говорить о режимах зон.
^Российская газета. 1991. 29 мая.
§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 45
Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы
включали в последующие учебники специальные параграфы о разрешительной системе'.
Под «разрешительной системой» понимается совокупность правил, предписывающих получение
разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.
Получение предварительных разрешений исполнительных органов на совершение определенных
действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппаратом
управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно
выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который
регулируется нормами права, содержащимися в законах и подзаконных актах. Его целью является
обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и
правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые представляют повышенную опасность для граждан,
общества, государства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал
социальной справедливости. В условиях чрезвычайных обстоятельств, военного положения пределы
разрешительной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и
экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост
власти государственных служащих.
Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках административно-правовых отношений
между органами исполнительной власти, должностными лицами, с одной стороны, и индивидуальными или
коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влекущим
возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными
субъектами заявлений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.
В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение разрешения на действие (бездействие), т. е.
принятие индивидуального управомочивающего акта. Оно является завершением предварительного
контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или
неопределенный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертифи-
^ См.: Советское административное право. М„ 1940. С. 294; Советское административное право. М.,
1950. С. 297; и др.
46 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России
катом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия
субъекта власти. Последовательная реализация идеи расширения прав и свобод граждан предполагает
ограничение свободы усмотрения государственной администрации при рассмотрении заявлений граждан,
более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.
В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за
тем, как осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после
выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными
органами сохраняются административно-правовые отношения.
В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры
административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение
действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).
Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на определенное время попадает в орбиту
разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-правового статуса'.
Последний включает в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему
документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществления разрешенных
действий. Кроме дополнительных обязанностей, с этим статусом связано расширение административной
деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых
правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения
огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.
Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные
правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных действий, так
и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у
субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная
ситуация, появление новых технических средств). При наличии законных поводов содержание разрешения
может быть ограничено или расширено.
' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегулирован еще один
специальный административно-правовой статус — статус государственного служащего. Его содержание
будет проанализировано в главе 6.