Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

752

Раздел VI. Административно-процессуальное право

ное право (на управление автомототранспортным средством,

охоту).

Очевидно, что изъятие документа, подтверждающего право

лица на управление транспортным средством, охоту, — лишь

формальная часть карательного воздействия, содержащаяся в

таком наказании, как лишение специального права. Главное же

в том, что виновный на определенный срок лишается права за-

ниматься определенным видом деятельности. А если он будет

ею заниматься, то, независимо от того, изъят у него соответст-

вующий документ или нет, его действия будут квалифици-

роваться как нарушение правил охоты, дорожного движения

и т. д.

Соответственно исполнение постановления о лишении спе-

циального права предполагает последующий контроль за тем,

чтобы наказанный не занимался соответствующей деятельно-

стью.

О водителях-профессионалах, которые работают в таком ка-

честве по найму в организациях, у частных лиц на переданных

им или на своих транспортных средствах и были лишены права

на управление, ГИБДД обязана сообщить по месту их работы

об этом. Постановление о лишении водителя права на управле-

ние транспортными средствами является основанием для

увольнения лица с работы или перевода его с его согласия на

другую работу.

Часть 2 ст. 32.7 КоАП РФ содержит правило исчисления

срока лишения специального права в тех случаях, когда доку-

менты на право управления транспортными средствами и охот-

ничьи билеты не были изъяты, а виновные уклоняются от их

сдачи после вступления постановления в законную силу. При

таких условиях срок лишения специального права прерывается.

Он начинает исчисляться со дня сдачи виновным или изъятия у

него документа.

Очевидно, что применение специального правила исчисле-

ния сроков влечет неблагоприятные последствия для лица, ук-

лоняющегося от исполнения наказания. Поскольку время до

сдачи (изъятия) документа не включается в срок лишения пра-

ва, общий (фактический) срок наказания становится больше,

чем срок, названный в постановлении судьи. По существу, ч. 2

ст. 32.7 содержит «исполнительскую санкцию» для виновных, а

значит, такая санкция не должна применяться, если лицо не

уклоняется от выполнения обязанности, но из-за болезни, по

Глава 28. Стадии производства

753

другим уважительным причинам не могло своевременно ее вы-

полнить.

Если лицо, ранее лишенное специального права за админи-

стративное правонарушение, за новое административное пра-

вонарушение подвергнуто такому же наказанию, то срок ис-

полнения нового наказания начинает идти со дня, следующего

за днем окончания первого назначенного административного

наказания.

§ 10. Исполнение постановлений

об административном аресте

Исполнение постановлений об административном аресте

имеет ряд особенностей.

Прежде всего следует отметить, что постановление судьи об

административном аресте исполняется немедленно после его

вынесения, а значит, фактически вступает в силу немедленно

после его вынесения.

Исполнение таких постановлений возложено на органы

внутренних дел. ОВД обязаны обеспечить доставление наказан-

ных в специальные помещения, содержание их там под стра-

жей, питание и необходимые для проживания в закрытых по-

мещениях условия. При размещении арестованных в камеры

мужчины и женщины должны находиться в разных помещени-

ях. Арестованные содержатся в специальных приемниках или в

специально оборудованных для этого камерах.

Перед водворением в камеру арестованные досматриваются

сотрудниками ОВД одного пола с арестованным в присутствии

двух понятых. У арестованных изымаются предметы и вещи,

кроме одежды, обуви, носовых платков, очков, предметов лич-

ной гигиены и туалетных принадлежностей. Изъятое имущест-

во подробно описывается в протоколе личного досмотра и дос-

мотра вещей.

Лица, подвергнутые административному аресту, дактилоско-

пируются и фотографируются.

Арестованным запрещается хранить и употреблять спиртные

напитки и наркотические средства, играть в карты и другие

азартные игры. Им предоставлены права:

обращаться с просьбой о личном приеме к руководству спе-

циального приемника;

один раз за время ареста пользоваться телефоном для связи

с родственниками продолжительностью до трех минут;

25 Административное право

754

Раздел VI. Административно-процессуальное право

иметь спальное место и постельные принадлежности во вре-

мя сна;

пользоваться настольными играми, читать газеты и журна-

лы,

слушать радио;

получать вещевые и продуктовые передачи;

на ежедневную часовую прогулку и др.

Срок отбывания административного ареста начинает идти с

того часа, когда произведено административное задержание ли-

ца, а последнее на основании ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ исчисляет-

ся с момента его доставления в помещение соответствующего

субъекта власти. Следует учесть, что срок административного

задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчис-

ляется со времени его вытрезвления.

Если задержанный был освобожден из-под стражи до рас-

смотрения судьей дела, время задержания приплюсовывается к

времени ареста. Если виновный был взят под стражу в зале су-

да, а ранее не задерживался в административном порядке, срок

ареста исчисляется с того часа, когда гражданин фактически

был взят под стражу.

Арест исчисляется сутками, начиная с часа, когда лицо было

изолировано от общества. В срок ареста не включается время,

когда виновный не находился под стражей (был госпитализи-

рован, самовольно оставил место отбывания ареста и т. п.).

За самовольное оставление места отбывания ареста гражда-

нин на основании ст. 20.25 КоАП РФ подвергается аресту на

срок до 15 суток. Новый срок ареста добавляется к старому, он

начинает идти сразу после окончания исполнения первого по-

становления об аресте.

Раздел VII

Обеспечение законности

в государственном управлении

Глава 29

Обеспечение режима законности в государственном

управлении (в сфере публичного управления)

§ 1. Содержание и значение законности

Законность — атрибут существования и развития демокра-

тически организованного общества. Она необходима для обес-

печения свободы и реализации прав граждан, осуществления

демократии, образования и функционирования гражданского

общества, научно обоснованного построения и рациональной

деятельности государственного аппарата. Законность обяза-

тельна для всех элементов государственного механизма (госу-

дарственных органов, государственных организаций, государст-

венных служащих), гражданского общества (общественных, ре-

лигиозных организаций, независимых газет, неформальных

объединений и др.) и для всех граждан.

В юридической науке законность нередко понимается как

неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных

правовых актов органами государства, должностными лицами,

гражданами и общественными организациями. Однако такое

понимание представляется односторонним. Прежде всего необ-

ходимо обратить внимание на качество юридических законов,

их соответствие объективно существующим социальным свя-

зям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юриди-

ческих норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к

выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, поли-

цейского государства законность находится на высоком уровне.

Как специфические регуляторы общественных отношений

закон, юридическая норма должны соответствовать существую-

щему в стране уровню экономики, организационной зрелости,

культуре, морально-этическим нормам. Законодательство долж-

но быть средством легализации права государством во имя ин-

756 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

тересов общества и граждан. Законность — это наличие доста-

точного количества юридических норм высокого качества, их

строгое соблюдение всеми субъектами права.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной

деятельности должна удовлетворять таким критериям, как соот-

ветствие юридических норм естественному праву, господство

закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее

стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая тех-

ника.

Как специфический регулятор общественных отношений

система юридических норм должна соответствовать объектив-

ным закономерностям социальной жизни, требованиям права,

быть адекватной экономико-политическому, культурному уров-

ню страны. Если государственный аппарат осуществляет право-

вые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом,

принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые ак-

ты,

это снижает эффективность его деятельности, подрывает

его авторитет, а самое главное, наносит большой ущерб гражда-

нам, регионам и даже стране в целом.

Иными словами, нашей стране нужна правозаконность. Это

не просто соединение двух известных юридических слов —

«право» и «законность». Правозаконность означает, что в обще-

стве,

в котором утверждается современная либеральная циви-

лизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона,

и в то же время сам закон — уже не продукт власти, ее произ-

вола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожден-

ного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав че-

ловека, основанных на высоком достоинстве каждой личности.

Для практики государственного строительства, для граждан

и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была

очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с форми-

рованием гражданского общества, с одной стороны, и «войной

законов», обострившимися национальными противоречиями,

ростом числа преступлений и иных правонарушений — с дру-

гой.

В юридической литературе законность рассматривается с

разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и

как метод государственного руководства обществом, и как ре-

жим системы взаимоотношений населения с государственными

органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в

определенной корректировке. Но очень важная сторона закон-

ности раскрывается в ее определении как режима взаимоотно-

Глава 29. Обеспечение режима законности

757

шений граждан и организаций с субъектами власти, который

благоприятствует обеспечению прав и законных интересов лич-

ности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и

развитию гражданского общества, успешной деятельности госу-

дарственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жиз-

ни,

но особую значимость он имеет в системе взаимоотноше-

ний субъектов административной власти между собой и с граж-

данами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют

многочисленную группу. С ними люди, негосударственные ор-

ганизации, трудовые коллективы контактируют намного чаще,

чем с прокуратурой, судами, представительными органами.

Число государственных служащих, связанных с исполнительно-

распорядительной деятельностью, во много раз превышает чис-

ленность всех служащих, занимающихся иной государственной

деятельностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной вла-

сти осуществляют правоприменение и издают большое число

нормативных актов, они обладают большими властными пол-

номочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными

материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы государственной исполнительной вла-

сти,

их должностные лица вправе осуществлять внесудебное

принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредст-

венном ведении находится механизм физического принужде-

ния, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения

и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями,

свободой усмотрения, которая служит одним из средств выпол-

нения государственными органами возложенных на них задач и

полномочий.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее

состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Ко-

гда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного

механизма неукоснительно выполняют юридические предписа-

ния, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима

законности. Если имеются многочисленные факты, что работ-

ники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них

имущество, что без достаточных законных оснований военно-

служащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят

758 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

людей, что квартиры распределяются в обход установленных

правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то да-

же строжайшее соблюдение законов при осуществлении право-

судия, в процессе прокурорского надзора не окажет существен-

ного влияния на общую картину взаимоотношений государства

и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь

островки законности в море административного своеволия.

Юридическая правомерность деятельности государственной

администрации — стержень всего режима законности в стране.

§ 2. Особенности и способы обеспечения

режима законности

Рассматриваемый режим является общим для всех сфер го-

сударственного строительства, всех организаций и граждан,

всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной

администрации он имеет ряд особенностей.

На государственной администрации лежит задача обеспе-

чить соблюдение юридических норм огромным числом субъек-

тов права, юридически правомерное функционирование огром-

ного числа государственных органов, иных государственных

организаций и их работников. И в то же время работа государ-

ственной администрации многообразна и с точки зрения пра-

вовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция),

и с точки зрения многообразия отраслей и функций.

Главное требование законности к государственной адми-

нистрации состоит в том, что законы и подзаконные норматив-

ные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому до-

верено их применение, их защита. Борьба с произволом адми-

нистрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов из-

дается исполнительно-распорядительными органами. Одно из

проявлений длительного господства в нашей стране админист-

ративно-командной системы — преобладание подзаконных

норм, регулирование многих важных общественных отношений

правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем чис-

ло действующих подзаконных актов будет значительным.

А значит, сохранится и такая особенность режима законности,

как подчинение администрации нормам, которые она сама вы-

работала, а также содержащимся в других подзаконных актах.

Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее

Глава 29. Обеспечение режима законности

759

отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем приня-

тия правоприменительного акта. И тем более такая подзакон-

ная норма обязательна для нижестоящих органов и организа-

ций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий

орган (если она, например, принята исполнительным органом

субъекта Федерации в рамках его исключительных полномо-

чий).

Все более возрастает роль международных, государственно-

правовых и административных (между административно-терри-

ториальными единицами, между разными управленческими

звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного

исполнения — важная задача административных структур.

Таким образом, важная особенность законности — необхо-

димость соблюдения наряду с законами международных и ряда

иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые

изданы самой государственной администрацией. Для исполни-

тельно-распорядительных органов и их служащих обязательны

и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной

власти, а также судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать

дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридически-

ми предписаниями. В рамках закона она должна иметь возмож-

ность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно исполь-

зуя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государст-

венная администрация должна добиваться положительных

результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффектив-

ной. Государственная администрация активно занимается пра-

вонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу

и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично

сочетаться.

Администрация обязана оперативно реагировать на собы-

тия реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях

чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих

подобных экстремальных ситуациях, субъекты административ-

ной власти действуют в условиях дефицита информации. По-

этому существует реальная и неустранимая возможность оши-

бок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно

оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обя-

зательно принимаются во внимание.

6. В ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены

действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы.

760 Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для

осуществления которых у администрации нет финансов.

Учитывая огромный объем и разнообразие властной дея-

тельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие

юридического образования у многих государственных служа-

щих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности

государственной администрации нужна большая система гаран-

тий.

Последовательная и строгая реализация законности предпо-

лагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди

них следует различать общие условия (предпосылки) и специ-

альные юридические, организационно-правовые средства обес-

печения режима законности.

Среди общих условий можно различать политические, эко-

номические, организационные, идеологические, юридические.

Политическими предпосылками законности являются режим

демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран,

будут реальными только в условиях существования независимо-

го от государства гражданского общества, политического плю-

рализма, свободы печати, разделения властей.

Только реальное разделение властей, а также существование

независимых от правящей партии, государства средств массо-

вой информации, движений и политических партий, децентра-

лизация государственных структур могут стать подлинными га-

рантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как

достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у госу-

дарства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантиро-

ванность прав граждан, организаций, их экономическую свобо-

ду, многоукладность экономики, существование рынков това-

ров,

капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь

экономических свобод, многоукладности рынка, конкуренции

с политическими свободами, плюрализмом, демократией вооб-

ще и в обеспечении законности в частности.

Огромное значение для существования правопорядка имеют

правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание,

основанное на признании абсолютной ценности основных прав

человека. Велико значение хорошо осуществляемого убежде-

ния, в частности, умело организованного поощрения (идеоло-

гические предпосылки).

На состояние законности немалое влияние оказывают такие

организационные факторы, как организационная структура ап-

Глава 29. Обеспечение режима законности

761

парата, квалификация служащих, эффективность деятельности

системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное

разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности,

создание ведомственных центров информации и связей с обще-

ственностью, совершенствование разрешительной системы, ли-

квидация аппаратных излишеств и иные организационные ме-

роприятия создают условия для укрепления правопорядка в

стране.

К числу общих условий законности относится и состояние

системы законодательства (юридические предпосылки). Речь

идет о качестве законов, полноте правового регулирования,

процессуальном обеспечении материально-правовых предписа-

ний, закреплении системы эффективных гарантий.

Специальные юридические, организационно-правовые сред-

ства обеспечения законности — контроль и принуждение.

§ 3. Понятие, содержание и виды контроля

В системах социального управления контроль — важнейший

вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти полу-

чают информацию о фактическом положении дел, о выполне-

нии решений. Он используется для повышения исполнитель-

ской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежела-

тельных последствий, оперативного регулирования процесса.

Содержание контроля состоит из:

наблюдения за функционированием подконтрольных объек-

тов,

получения объективной информации о выполнении ими

правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информа-

ции — изучение данных учета, отчетов, проверки документов,

инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;

анализа собранной информации, выявления тенденций,

причин, разработки прогнозов;

принятия мер по предотвращению нарушений законности и

дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случа-

ев,

нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресе-

чения противоправной деятельности в целях недопущения

вредных последствий, новых нарушений;

учета конкретных нарушений, определения их причин и ус-

ловий;

выявления виновных, привлечения их к ответственности.

В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить

вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответст-