Грин Д. Возвращение в гражданское общество: Социальное обеспечение без участия государства

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 11

Возрождение

гражданского общества

В этой главе речь пойдет о практических проблемах — в пер-

вую очередь о реформе «государства всеобщего благосостоя-

ния». Сначала я расскажу о трех существенных, на мой взгляд,

общих вопросах, а затем перейду к рассмотрению трех конк-

ретных сфер для осуществления реформ. В моем первом пред-

ложении подчеркивается значение подчинения политиков

и государственных чиновников закону. Второе включает

критерии для выявления сфер ответственности государства,

совместимых с принципами свободы; здесь же я ставлю под

сомнение эффективность мнения большинства в качестве

средства, которое должно ограничивать злоупотребления

властью со стороны государства. В третьем речь идет об ин-

дивидуальных ценностях, на которых основывается свобода,

причем особое внимание я уделяю роли семьи в воспитании

граждан, способных жить в свободном обществе. Наконец,

три конкретные сферы для осуществления реформ в духе

гражданcтвенного капитализма — это здравоохранение, об-

разование и социальная защита бедных.

1. Деполитизация законодательного процесса

Самая насущная задача сегодня — «освежить» наше пред-

ставление о свободе в рамках закона. Хайек продемонстри-

ровал, что первый либерально-демократический экспери-

мент провалился из-за того, что институциональная система,

которую сторонники классического либерализма выбрали

в качестве инструмента поддержания свободы, оказалась не

в состоянии справиться с этой задачей. Основоположники

[ ВОЗРОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ] 167

классического либерализма возлагали надежду на разделе-

ние властей — законодательной, судебной и исполнитель-

ной, — но оно так и не было в полной мере осуществлено.

Самый «продвинутый» эксперимент в этой области — Конс-

титуция США, основанная на разделении полномочий меж-

ду федеральным правительством и штатами, а также разделе-

нии властей на федеральном уровне, — не позволил обуздать

Центр, поскольку законодательный процесс не был в долж-

ной мере отделен от политического. Сдерживать политиза-

цию законодательного процесса был призван Верховный суд,

однако он сам подвергся политизации.

Выход из положения, утверждал Хайек, заключается

в том, чтобы поставить закон выше государства. Созданные

ранее институты не работают, поскольку теоретики класси-

ческого либерализма проявили недостаточную бдительность

в вопросе об извращении законодательного процесса поли-

тическим. В XVII–XVIII столетиях законодательство в основ-

ном основывалось на обычном праве. Судьи и ученые просто

«открывали» его, а не создавали сами. Идея о том, что закон

не должен подвергаться вмешательству «земной» власти, от-

части вытекала из существовавшего издревле представления

о том, что закон дан нам Богом. Считалось само собой разу-

меющимся, что простой смертный или «земное» государство

не вправе менять Божественный закон. Сегодня нам трудно

понять, что в свое время законы страны воспринимались

в том же свете, что и законы Божьи. Но именно такова была

точка зрения первых либералов: никакому земному прави-

тельству нельзя позволить вмешиваться в сферу законода-

тельства, поскольку именно оно призвано ограничивать зло-

употребления правителей. В этой связи Хайека волнует та же

проблема, что и Оукшота. В обществе, организованном как

гражданская ассоциация, закон не должен быть ни инстру-

ментом групповых интересов, ни орудием государства. Этот

массив моральных и разумных норм носит обязывающий ха-

рактер для всех.

Как можно вновь превратить законодательный про-

цесс в механизм выработки беспристрастных правил спра-

ведливого поведения? Ответ Хайека заключается в следу-

ющем: законотворчество в этом особом смысле следует

поручить отдельному собранию. Историческая ошибка Бри-

тании заключается в том, что там одно и то же собрание при-

168 [ ВЫВОДЫ ]

нимает законы и устанавливает налоги. Законотворчество —

слишком важное дело, чтобы осуществлять его таким спосо-

бом. Для этого нужен другой настрой, дух беспристрастности

и определенная мудрость, что в накаленной обстановке по-

литической ассамблеи просто невозможно.

Механизм, предложенный Хайеком для преодоления

«фракционности» в государстве, основан на практике, су-

ществовавшей в Древних Афинах; этот же метод рекомен-

довал и Дж.С. Милль

. В период расцвета афинской демо-

кратии народное собрание могло принимать только указы

по конкретным политическим вопросам. Совершенствова-

нием законов, воспринимавшихся в качестве норм справед-

ливого поведения и называвшихся nomos, занималось дру-

гое собрание — Nomothetae. Чтобы разделить разработку

эдиктов по конкретным вопросам и правил справедливого

поведения, Хайек предложил учредить два новых народных

собрания: одному следует поручить управление в смысле

реализации определенной программы, а второму — фор-

мулирование nomos. Он считал, что в состав этих двух со-

браний люди будут выбирать совершенно разных предста-

вителей:

Выбирая тех, кто будет наиболее эффективно пред-

ставлять их интересы, и тех, кому можно было бы

доверить беспристрастную заботу о справедливос-

ти, избиратели, скорее всего, выберут разных лю-

дей: эффективность, которая нужна в первом слу-

чае, предполагает в человеке свойства, отличные от

честности, мудрости и рассудительности, которые

нужны во втором.

Хайек также предложил способ защиты членов зако-

нодательного собрания от партийной дисциплины и опасе-

ний оказаться без гроша после окончания срока их депутат-

ских полномочий — что очень важно для обеспечения их

неукоснительной беспристрастности. Он предложил, чтобы

каждый календарный год все, кто достиг 45 лет, могли голосо-

вать за кандидатов из той же возрастной группы. Срок работы

в собрании должен составлять 15 лет. В результате собрание

будет состоять из людей в возрасте 45–60 лет, и пятнадцатая

часть депутатов будет каждый год выходить в отставку

. Пока

[ ВОЗРОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ] 169

идеи Хайека по деполитизации законодательного процесса

не привлекают большого внимания, и сегодня новые законы

по-прежнему напоминают скорее политические указания,

чем нравственные правила.

Конкретное предложение Хайека — пожалуй, не луч-

шее из возможных, но недостатки этой схемы не снижают

значение его главного тезиса: свобода основывается на бес-

пристрастном законе и подрывается, когда закон начинает

служить групповым интересам.

2. Задачи государства и компетенция народа:

где провести границу?

Помимо своей роли в разработке и реализации беспристра-

стных правил справедливого поведения государство полезно

и тем, что устанавливает налоги для финансирования важ-

ных для общества услуг. Эти полномочия, однако, являются

сферой особых злоупотреблений, если их единственное огра-

ничение состоит в том, что государство должно заручиться

поддержкой большинства населения. Можно ли определить

некие основополагающие принципы, которые помогли бы

налогоплательщикам в принятии решений о том, какие из

предлагаемых государством услуг действительно соответ-

ствуют его компетенции?

Некоторые рекомендации на этот счет дал Милль, но

затем дискуссия по данному вопросу фактически заглохла,

пока в 1950-х годах Хайек вновь не пробудил к нему интерес.

Милль проводил различие между «директивными» и «неди-

рективными» действиями государства

. «Директивными» он

считал те функции, что связаны с возможностью наказания

виновных, а «недирективными» — остальные. Милль приво-

дил три довода в пользу ограничения услуг государства «не-

властного» характера. Во-первых, когда ту же услугу более ка-

чественно могут оказывать частные лица, государству не

следует заниматься подобной деятельностью. Во-вторых, да-

же если государственные служащие могут справиться с делом

лучше, все равно должна существовать «презумпция» в поль-

зу оказания такой услуги частными лицами — потому что это

способ обучения людей навыкам добровольного сотрудниче-

ства. Наконец, в-третьих, лучше в принципе не увеличивать

чересчур полномочия государства, поскольку чем больше

они становятся, тем больше у государства возможностей

170 [ ВЫВОДЫ ]

действовать во вред. Хайек развил тезисы Милля. Во-первых,

он отверг принцип laissezfaire:

Привычные апелляции к принципу невмешательства

государства в борьбе с любыми непродуманными или

вредными мерами привели к размыванию фундамен-

тального различия между категориями мер, совмес-

тимыми или, наоборот, несовместимыми с принци-

пами свободного общественного устройства.

По Хайеку, «значение имеет характер, а не масштаб де-

ятельности государства»

. Прежде всего, государство не долж-

но стремиться к достижению заранее определенного резуль-

тата. Оно может законодательно запрещать вредные виды

деятельности и обеспечивать услуги в целях расширения воз-

можностей, имеющихся у частных лиц. Но оно не должно рас-

сматривать граждан как средство достижения целей, жела-

тельных для властей. Доктрина верховенства закона, по

мнению Хайека, призвана лишить государство возможности

использовать такой метод, как конкретные приказы и запре-

ты в отношении конкретных лиц. Считается, что это должно

максимально расширить возможности, открывающиеся пе-

ред индивидами. Но эта доктрина не предназначается для

того, чтобы помешать государству оказывать услуги, спо-

собствующие также расширению простора для действий сво-

бодных граждан.

Некоторые считают этот критерий недостаточно чет-

ким, утверждая: поскольку он не позволяет провести кон-

кретную «линию на песке», полномочия государства в этой

ситуации будут и дальше расширяться. Никто, однако, пока

не придумал принципа, позволяющего провести искомую

окончательную границу. Артур Селдон — идейный вдохно-

витель ИЭП — полагает, что обязанности государства долж-

ны ограничиваться «функциями неизбежно коллективного

характера»

, т.е. государство «должно заниматься только тем,

что невозможно сделать в условиях рынка»

. Во всех подоб-

ных формулировках есть элемент субъективности.

Как признает Джон Грей в книге «Нравственные осно-

вы рыночных институтов», непреложного принципа для опре-

деления масштаба деятельности государства не существует.

Поэтому нам следует искать не неизменную аксиому на все

[ ВОЗРОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ] 171

случаи жизни, а некий установочный принцип, исходящий из

того, что вначале нам придется иметь дело с государством

в его нынешнем виде и вооружены мы будем лишь правилом,

помогающим нам решить, в каком направлении двигаться.

Эту «грубую реальность» полностью признавал и Хайек.

Для него главное состояло в том, что государство не

должно лишать индивидов основных инструментов, средств,

позволяющих им контролировать собственные дела. Таким

образом, государство не должно контролировать цены, до-

ступ к различным видам деятельности, условия купли-прода-

жи, а также объемы производства или реализации продук-

ции. Главный критерий здесь заключается в следующем:

обеспечивает ли государство людям средства, позволяющие

им преследовать те цели, которые они считают нужными,

или оно использует людей как средство достижения целей,

которые само считает необходимыми. Например, государ-

ство вправе требовать от людей, выбирающих определенный

род занятий, некоего уровня квалификации, но лишь при ус-

ловии, что все, кто им обладают, имеют юридическое право

заниматься данной деятельностью. Требование об овладе-

нии определенной квалификацией обеспечивает людям по-

вышение их профессионального уровня и в то же время слу-

жит ориентиром для потребителей. Таким образом, это

требование усиливает потенциал прогресса. Но контроль над

доступом к профессии ведет к монополии, фаворитизму, уду-

шению творчества и инициативы. Кроме того, Хайек катего-

рически исключает перераспределение богатств и доходов,

поскольку это несовместимо со свободной реализацией ин-

дивидом его способностей. Однако, с учетом этих исключе-

ний, государству, по его мнению, позволительно действовать

по многим направлениям.

Возможно, исключению подлежат и другие виды госу-

дарственной деятельности, поясняет Хайек, но только по сооб-

ражениям целесообразности. В таких случаях основной кри-

терий состоит в том, соответствуют ли издержки выгоде. Есть,

к примеру, некоторые виды услуг, которые не будут предостав-

ляться в рамках частной конкуренции, поскольку взимать за

них плату с потребителей невозможно или чрезвычайно

трудно. В эту категорию входят некоторые услуги здравоохра-

нения или пользование некоторыми автодорогами. Занима-

ясь подобными видами деятельности, государство дополняет

172 [ ВЫВОДЫ ]

действия частных лиц и предоставляет в распоряжение талант-

ливых индивидов или ассоциаций новые средства.

Однако способы, которыми предоставляются такие

услуги, также могут нарушать принципы свободы. Здесь оза-

боченность вызывают две проблемы: монополизм и админи-

стративный произвол. Первый принцип заключается в том,

что государство никогда не должно становиться монополис-

том. Во всех остальных случаях кроме своей роли хранителя

закона оно должно действовать на тех же условиях, что и все

остальные

. Однако постулат о том, что государство должно

действовать на тех же основаниях, что и частные лица, реа-

лизовать непросто, поскольку для создания фактической мо-

нополии можно с легкостью использовать налоги. Поэтому

здесь необходима неусыпная бдительность.

Во-вторых, следует избегать административного про-

извола. В свободном обществе, конечно, могут существовать

правила, обязательные для всех, например строительные

нормативы и фабричное законодательство. В этих случаях из-

держки могут превышать выгоду или носить скрытый харак-

тер, но такие правила не обязательно следует считать нару-

шением свободы — при условии, что они распространяются

на всех. В этой ситуации взаимодействие людей по-прежнему

осуществляется в форме ассоциации граждан

Так, требование, чтобы все новые кирпичные здания

строились с применением определенного количества метал-

лических скреп на квадратный метр кладки (они соединяют

две кирпичных стены, образуя пустотную стену), не наруша-

ет принципов свободы. Подобное правило оправданно, по-

скольку покупатель построенного здания не может опреде-

лить, сколько скреп использовалось для его постройки, не

разобрав саму стену. Регулирование строительства создает

уверенность в соблюдении определенных стандартов, эконо-

мит время покупателей и позволяет им более продуктивно

использовать свою энергию. Увеличение издержек в данном

случае не нарушает свободу, поскольку нормативы должны

соблюдать все застройщики. Однако, если предоставить го-

сударственным чиновникам полномочия решать, какие

именно дома должны строиться с использованием опреде-

ленного количества стеновых скреп, возникнет простор для

злоупотреблений. Чиновники смогут отдавать субъективное

предпочтение одним застройщикам в ущерб другим. Таким

[ ВОЗРОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ] 173

образом, застройщики превратятся в простое средство для

достижения целей, поставленных властями.

Конечно, даже если правило распространяется на всех,

это все равно означает, что государство указывает людям, как

им тратить свои деньги, но подобная «обязаловка» допусти-

ма, если ее цель заключается в том, чтобы защитить всех

граждан от обмана. Главная цель и результат таких мер — об-

легчение добровольного сотрудничества. Таким образом,

обязательный или необязательный характер той или иной

меры не может служить разграничительной линией. Водо-

разделом здесь должен быть результат этих обязательных

мер: позволяют ли они максимальному количеству граждан

использовать свои знания по собственному усмотрению, уси-

ливая тем самым потенциал прогресса, или, затрагивая лю-

дей, находящихся в фаворе или немилости у властей, приво-

дят к тому, что именно государство отбирает тех, кто сможет

полностью задействовать свои способности во благо челове-

чества. Если в стране существует много нормативов, повыша-

ющих издержки домостроения, ее граждане, возможно, не

смогут конкурировать с жителями других стран. Однако, со-

гласно терминологии Хайека, такие правила нельзя считать

нецелесообразными: они не нарушают принципов свободы.

Сторонники гражданственного капитализма утверж-

дают: для процветания цивилизации людям необходим прос-

тор, позволяющий им углублять свои знания. Нам неведомо,

в каком состоянии наши знания будут находиться в будущем,

и мы не способны определить заранее, кто именно принесет

человечеству наибольшее благо. Соответственно, необходи-

мо позволить каждому действовать исходя из его собствен-

ных убеждений и на свой страх и риск, выявляя методом проб

и ошибок, кто именно сделает открытия и родит идеи, улуч-

шающие условия жизни людей.

Эта необходимость обеспечивать условия для развития

знаний — главная причина, по которой сторонники граждан-

ственного капитализма опасались предоставления различных

услуг государством, особенно монопольных. На любом конк-

ретном этапе процесса познания государственная монополия,

возможно, будет в состоянии эффективно обеспечивать огра-

ниченный, заданный уровень тех или иных услуг. Но подоб-

ная система, если она вытесняет альтернативные варианты,

будет препятствовать переменам и прогрессу и тем самым

174 [ ВЫВОДЫ ]

лишать нас тех средств, с помощью которых мы могли бы ока-

зывать услуги еще более высокого качества, чем мы сейчас мо-

жем себе представить. Подобная тенденция к застою отлича-

ла коммунистический строй, но она же характерна и для более

мягких форм коллективизма. После того как в конце 1989 го-

да коммунистическое иго в Восточной Европе было сброше-

но, часто отмечалось, что эта система почти не улучшила ус-

ловия жизни людей. Коммунистический режим жил за счет

человеческого капитала и навыков, созданных европейской

цивилизацией за предшествующие столетия. Цель государ-

ства, приверженного свободе, — постоянно расширять прос-

тор для инициативы, творчества и энергии людей, способных

улучшить жизнь всех.

«Проверка на необходимость»

Какие задачи подобает решать государству? Если Хайек прав,

то нам следует подвергнуть список услуг, предоставляемых

сегодня госсектором, «проверке на необходимость». Этого

можно достичь, проведя «аудит необходимости» всех суще-

ствующих (или предлагаемых) видов деятельности государ-

ства, который определит, должны ли они осуществляться

в рамках госсектора. Общих «деклараций о намерениях»

в пользу невмешательства, laissezfaireили «малого» государ-

ства для этого недостаточно. Основополагающий вопрос дол-

жен звучать так: использует ли государство свои полномочия

для того, чтобы направлять энергию граждан на осуществле-

ние определенной цели? Иными словами, использует ли госу-

дарство людей как средство или, напротив, дает необходи-

мые средства им в руки? Если цель государства состоит не

в том, чтобы заместить собой частную инициативу, а, напро-

тив, в том, чтобы ее поддерживать и дополнять, то, следуя те-

ории Милля и Хайека, целесообразно будет оценить услуги,

оказываемые государством, в свете пяти прямых вопросов:

1. Могут ли ассоциации частных лиц оказывать те же

услуги, но более качественно? И если так, то почему

вообще ими занимается госсектор?

2. Даже если государство оказывает данную услугу бо-

лее качественно, есть ли основания для передачи ее

частному сектору — в целях ее совершенствования

за счет практического опыта «моральных, интеллек-

туальных качеств и активности» людей?

[ ВОЗРОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ] 175

3. В случаях, когда для оказания тех или иных услуг го-

сударством есть основания, занимается ли оно этой де-

ятельностью на монополистической основе? Если да,

то такая деятельность будет подавлять новые инициа-

тивы, необходимые для прогресса. Услуги совершен-

ствуются путем экспериментирования, рождающего

новые идеи, которые в дальнейшем, при позитив-

ной оценке, воспроизводятся, а если не становятся

популярными — то отвергаются. Любая монополия,

и в особенности монополия госсектора, подрывает

разнообразие, от которого зависит прогресс.

4. В случаях, когда для оказания тех или иных услуг го-

сударством есть основания, существует ли возмож-

ность избежать административного произвола? Чем

шире простор для принятия административных реше-

ний, тем больше возможностей для злоупотреблений.

5. В случаях, когда для оказания тех или иных услуг го-

сударством есть основания, необходимо ли, чтобы

данную услугу предоставляли центральные власти,

или можно передать ее местным органам?

Центр или местные власти?

В качестве общего правила там, где это возможно, услуги, ко-

торые подобает оказывать государственному сектору, лучше

передавать на места — самоокупаемым органам государства.

Абсолютно правильного ответа на вопрос о том, как предо-

ставлять данную услугу — усилиями государства или частных

лиц, или она должна финансироваться государством, а ока-

зываться частными структурами, не существует, а потому мы

должны оставить за различными местными административ-

ными единицами пространство для экспериментов — в од-

них за государством будет зарезервирован больший объем

услуг, в других — меньший, в одних они будут оказываться

напрямую, в других финансирование местными органами

власти будет сочетаться с конкурентными тендерами среди

частных фирм. Однако этими экспериментами местные ор-

ганы власти должны заниматься за собственный счет. Это

означает, что финансирование данных органов должно осу-

ществляться за счет местных налогов без каких-либо субси-

дий из общенационального бюджета, чтобы решения на

местном уровне принимались самими налогоплательщика-

176 [ ВЫВОДЫ ]