Лушникова Т.Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

личных формах доходов, которые в конечном счете определяют

положение субъектов присвоения в социально-классовой струк-

туре общества.

В результате анализа содержания собственности, с позиции

единства экономики и права и их диалектической связи, выявля-

ются следующие ее особенности как объекта управления: через

доход как исходный мотив и конечный результат экономического

функционирования собственности и комбинацию экономиче-

ских правомочий, которые реализуют в хозяйственной деятель-

ности и воздействие на которые путем регулирования ведет к из-

менениям отношений присвоения.

Так, реализуясь на поверхности экономической жизни, отноше-

ния собственности проявляются прежде всего через различные

формы доходов. Доход как конечная цель процесса присвоения,

как один из важнейших его признаков опосредован отношения-

ми собственности в экономическом процессе. Он одновременно

содержит в себе и условие, и результат движения собственнос-

ти, поэтому представляет собой всеобщую форму ее регулиро-

вания. С позиции единства экономики и права регулирование

доходов через юридические отношения собственности, т. е. пу-

чок прав собственности, приводит к различным комбинациям

экономических правомочий, а значит, к различным отношениям

субъектов собственности к ее объектам, что отражается в итоге

на социально-экономическом статусе участников экономиче-

ского процесса, на максимализации доходов от использования

соб ственности как таковой, на росте общего благосостояния

общества. Экономическое поведение субъектов собственности

в данном случае диктуется только одним принципом — принци-

пом экономической эффективности.

1.6. Государственная и муниципальная собственность

как объекты управления

В силу того что собственность является многоплановой

категорией, включающей в себя типы и уровни отношений,

существуют различные подходы к определению ее содержания.

Рассмотренные нами подходы раскрывают многообразие ее

особенностей в качестве объекта управления, что, в свою оче-

редь, опре деляет особенность механизма воздействия на соб-

ственность, состоящего в единстве многообразия. В этом смысле

управ ление государственной (муниципальной) собственностью

должно исходить из многообразия ее особенностей, а не сводить-

ся к какой-либо одной ее стороне, хотя бы и очень важной.

Таким образом, в результате анализа существующих подходов

к собственности, можно выделить следующие направления ре-

гулирования, преобразования ее отношений.

1. Подход к собственности как отдельному отношению эко-

номического базиса утверждает, что следует воздействовать

лишь на один элемент системы производственных отношений,

выражающейся через владение, распоряжение, пользование

факторами производства. И тогда собственность, в силу своего

определяющего статуса, сама создаст адекватную себе систе-

му всех общественных отношений. Односторонность данного

подхода проявляется, во-первых, в узком понимании отноше-

ний соб ственности, в сведении всего их многообразия только

к факторам производства; во-вторых, взгляд на собственность

как основное, главное отношение общественной системы ведет

к усилению идеологической оценки эффективности функцио-

нирования государственной (муниципальной) собственности,

к преобладанию политических критериев управления над эко-

номическими.

2. При системном подходе, рассматривающем собственность

как выражение всей совокупности производственных отно-

шений, ее содержание раскрывается на различных уровнях

производственных отношений и только их совокупность дает

полную характеристику собственности. В этом случае пробле-

ма управления сливается с проблемой изменения содержания

всего базиса — экономических отношений. С точки зрения уп-

равления позитивный смысл данного подхода состоит в том, что

он обращает внимание на необходимость при управлении учи-

тывать проявления всех форм и элементов реализации государ-

ственной (муниципальной) собственности в социально-эконо-

мической системе.

3. Подход, основанный на принципе многообразия форм

собственности, утверждает положение о том, что их содержа-

ние также не является чем-то однородным, а представляет собой

сложную внутреннюю структуру — многосубъектную и много-

уровневую. В результате этого отношения собственности регули-

руются через субъекты экономической деятельности, что позво-

ляет организовывать, структурировать, распределять различные

процессы реализации отношений собственности, проявлять их

на каждом конкретном уровне, в каждом конкретном субъекте.

4. Правовой подход исследует содержание собственности как

волевое отношение между людьми по поводу вещей. В этом смыс-

ле собственность выражает только факт присвоения, соответ-

ствующий экономической форме присвоения. Выражение в пра-

вовых нормах экономического содержания собственности сводит

принцип регулирования отношений присвоения исключительно

к праву собственности, которое в силу своих свойств воспроиз-

водит лишь особенности экономического содержания собствен-

ности, а именно материально-вещественные отношения. Поэто-

му с позиции правового подхода нельзя рассмотреть реальный

процесс присвоения, происходящий в процессах образования

благ, превращения их в имущество. Между тем регулирование

отношений собственности, с точки зрения ее юридической трак-

товки, позволяет активно воздействовать на динамику системы

правовых, волевых отношений, которые постоянно возникают,

осуществляются и прекращаются в результате процессов воспро-

изводства. Изменения в этом движении собственности влияют

на формирование производственных отношений, на оборот иму-

щества, приводящий к смене собственников. Правовой подход

получил особенно большое распространение в условиях ради-

кальных преобразований социально-экономической системы.

5. В единстве экономических и юридических правомочий пред-

стает содержание собственности с позиции следующего подхода.

Управление отношениями собственности в этом случае осуще-

ствляется через пучок прав, представляющий собой определен-

ную комбинацию экономических и юридических правомочий

собственности, необходимую для выгодной ее реализации. Такая

взаимосвязь определяет поведение участников экономического

процесса, в основе которого лежит принцип экономической эф-

фективности. Управление собственностью с точки зрения под-

хода единства экономики и права позволяет перейти от идеоло-

гической оценки эффективности функционирования структур

к более объективному анализу, непременным условием которого

должна быть экономическая целесообразность, основанная на

расчетах.

6. Реализуясь на поверхности экономической жизни, отноше-

ния собственности проявляются прежде всего через различные

формы доходов, которые есть конечный результат экономической

реализации собственности. Являясь конечной целью процесса

присвоения, доходы при этом содержат в себе все необходимое

для воспроизводства экономических отношений собственнос-

ти. Помимо этого, в них отражается социально-экономический

статус субъектов присвоения, их положение в социально-клас-

совой структуре общества. Рост доходов и их структура необя-

зательно отражают распределение факторов производства меж-

ду соб ственниками, но являются важными показателями того,

как в конечном счете осуществляется присвоение результатов и,

следовательно, факторов производства. В силу своей многофун-

кциональности доходы представляют собой всеобщую форму

управления отношениями присвоения. Данный аспект управ-

ления особенно необходимо учитывать при формировании го-

сударственной и муниципальной политики в сфере отношений

собственности на современном этапе.

Таким образом, чтобы управлять государственной (муници-

пальной) собственностью, необходимо воздействовать на ее

объекты, субъекты, правовые формы, на распределение прав

собственности и формы доходов.

Г л а в а 2

Формы и уровни оТношений

собсТвенносТи

2.1. Классификация форм собственности

При анализе форм собственности приходится сталкивать-

ся с различными подходами, отсутствием единой терминоло-

гии, смешением базовых понятий. Такие формы собственности,

как общенародная, государственная, муниципальная, обществен-

ная, воспринимаются отдельными авторами как синонимы, дру-

гими — как разные понятия. То же самое относится и к понятиям

индивидуальной, частной, личной собственности. Попытаемся

вначале прояснить, что такое форма собственности, что лежит

в основе ее определения и какие формы собственности надо раз-

личать между собой.

Так, у Н. Д. Колесова характер и способ соединения субъек-

тов с объектами присвоения образуют форму собственности.

Различие между формами собственности автор видит в природе

экономических отношений, которые она выражает. К. А. Хуби-

ев определяет форму собственности как комбинацию основных

экономических правомочий, таких как право на труд, распоря-

жение доходом и имуществом и право на управление. Сочетание

всех этих правомочий раскрывает сущность той или иной формы

собственности. В. И. Кошкин считает, что форма собственнос-

ти — это ее вид, определяемый по признаку субъекта собствен-

ности. Представленная автором классификация форм присвое-

ния является одной из самых распространенных.

В. И. Кошкин выделяет следующие формы собственности.

Прежде всего, частная.

Самым существенным признаком частной собственности

в классической исторической форме является то, что в качестве

ее субъекта выступает отдельный человек, свободный гражда-

нин, который осуществляет наиболее полную власть над при-

надлежащими ему вещами, образующими в совокупности его

имущество или объекты собственности. Классическое юриди-

ческое закрепление отношения частной собственности нашли в

Гражданском кодексе Наполеона I (1804).

Частная собственность может быть как индивидуальной,

так и групповой. Основной признак, главное свойство индиви-

дуальной собственности состоит в персонификации субъекта

собственности как физического лица, индивида, обладающего

правом (в рамках законности) владения, распоряжения, пользо-

вания принадлежащим ему объектом собственности. При такой

форме собственности собственник знает, что принадлежит имен-

но ему и никому другому.

В пределах индивидуальной собственности, в зависимос-

ти от природы объекта собственности и характера его исполь-

зования собственником, можно выделить личную и частную

соб ственность. Личную собственность отличают от частной

по характеру использования. Личная собственность охватыва-

ет объекты индивидуальной собственности, используемые, по-

требляемые только самим собственником или предоставляемые

им другим лицам в бесплатное пользование. Частная собствен-

ность — это объекты индивидуальной собственности, предо-

ставляемые в пользование и потребление за отдельную плату

другим лицам, т. е. выступающие как товар или капитал.

Вторая основная форма частной собственности — груп-

повая.

В пределах этой формы субъект собственности не персони-

фицирован как индивид, а представляет собой совокупность,

сообщество, группу собственников. От имени субъекта соб-

ственности могут вы ступать уполномоченное лицо или группа

лиц, выражающие собст веннические интересы всего сообще-

ст ва, но обычно оформляется юридическое лицо (хозяйствен-

ное общество, предприятие, компания, общественная органи-

заци я).

Говоря о групповой частной собственности, В. И. Кошкин

исходит из са мого широкого понимания ее — как многообра-

зия объединенной собственности. Это любая интегративная,

в извест ном смысле — общественная форма.

Наличие групповой частной собственности порождает про-

блему установления прав собственности каждого участника

группы, вла деющей и распоряжающейся единым объектом соб-

ственности. Для решения этой проблемы в Гражданском кодек-

се РФ введено понятие общей собственности (глава 16 ГК РФ

« Общая собственность»).

Согласно ст. 244 ГК РФ «Понятие и основания возникнове-

ния общей собственности» вводится следующее представление

об общей собственности:

1. Имущество, находящееся в распоряжении двух или несколь-

ких лиц, принадлежит им на праве общей собственности.

2. Имущество может находиться в общей собственности с опре-

делением доли каждого из собственников в праве соб ственности

(долевая собственность) или без определения таких долей (со-

вместная собственность).

Характерное свойство общей и групповой частной собствен-

ности состо ит в том, что это одновременно многосубъектная и

односубъектная собственность. Долевая собственность заведо-

мо многосубъектна, так как владелец каждой доли есть субъект

собственности, собственник. Но и совместная собственность

многосубъектна, в том смысле, что, даже когда объект общей соб-

ственности (имущество) неделим, каж дый участник совмест ной

собственности обладает определенными правами собственности

на этот объект и вправе считаться собствен ником. В то же вре-

мя групповая общая собственность в виде доле вой и совмест-

ной односубъектна в том смысле, что при наличии не скольких,

многих субъектов собственности — владельцев должен су-

ществовать единый субъект, которому доверено распоряжаться

соб ственностью как единым объектом. Такой субъект выступает

в роли юридического лица, генерального директора, совета ди-

ректоров, со брания акционеров, любого другого уполномочен-

ного органа управ ления.

Групповая собственность может перейти в общественную,

если она распространяется на все общество, каждый член кото-

рого обладает равными правами собственности, устанавливае-

мыми и ограничивае мыми законом.

Право владения объектами общественной собственности

у граж данина существует чисто номинально, ибо он не вправе

отчленить условно принадлежащую ему часть собственности

в свою пользу. Право распоряжения общественной собствен-

ностью гражданин способен реализовать только опосредован-

ным образом, избирая органы управления общественной соб-

ственностью или высказывая свою по зицию в ходе референдумов,

опро сов общественного мнения. Граж дане обладают ограничен-

ным набором прав пользования обществен ной собственностью.

Поэтому общественная собственность не может рассматриваться

как групповая частная собственность, ее скорее сле дует рассмат-

ривать как разновидность государственной и муници пальной

формы собственности.

Определяя групповую частную собственность рядом при-

знаков, ее допустимо характеризовать как кооперативную, кол-

лективную, корпоративную, акционерную. В то же время по-

лучившую самое широкое распространение акционерную соб-

ственность правомерно выделять в особую форму присвоения.

К. А. Хубиев, например, называет акционерную собственность

мультипликативной частной собственностью, потому что она

создает возможность присваивать не только чужой труд, но и чу-

жую собственность в виде дивидендов.

Акционерная собственность может сочетать в себе черты ин-

дивидуальной и групповой частной собственности. Например,

общая собствен ность с участием трех базисных форм: частной,

государствен ной, муниципальной.

Отношения собственности в акционерных обществах (АО)

осуществляются как бы в двух плоскостях. С одной стороны,

в таких обществах имеется принадлежащий ему действительный

капитал, существующий в форме производственных, товарных

и денежных средств. Этот капитал реально функционирует как

одно целое и как таковой представляет собой общую (коллектив-

ную, ассоциированную) собственность. Владение, пользование

и рас поряжение этой собственностью совершается общим соб-

ранием всех акционеров и выражающими его волю правлением

и советом директоров.

Действительный капитал функционирующего АО не явля-

ется объектом чьей-либо частной собствен ности. Это совмес-

тная собственность АО как юридического лица. Поскольку ее

субъектом нельзя считать то или иное физиче ское лицо, такую

собственность называют иногда акционерной. Практически

невозможно непосредственно созерцать лицо собствен ника,

даже если в названии общества сохранилась фамилия его осно-

вателя.

Однако, с другой стороны, существует собственность на акции

общества, которые, в отличие от действительного капитала, явля-

ются ценными бумагами, обладающими денежной стоимостью

на фондо вых рынках («фиктивным» капиталом) и отражающи-

ми действительный капитал.

Субъектами этой формы собственности могут быть и от-

дельные физические лица (граждане как отдельные акционеры),

и различные юридические лица или так называемые институци-

ональные инвесто ры (государство, банки, страховые компании,

пенсионные фонды и т. д.). Как имущество отдельных граждан

(акционеров) акции составляют объ ект частной собственности

этих лиц.

Необхо димо также иметь в виду и то, что акция как таковая

не дает непо средственного права на какую-либо долю действи-

тельного капитала иначе чем в случае ликвидации АО, например

при его разорении, банкротстве. Тогда после продажи имуще ства

для погашения долгов акционеры могут получить в денежной

форме ос тавшуюся часть собственности.

Таким образом, акционерная собственность может быть от-

несена к групповой частной или к совместной, но фактически

образует разновид ность смешанной формы собственности.

Следующие формы собственности, которые следует рассмат-

ривать вместе,— это государственная и муниципальная соб-

ственность.

Они возникли в результате глобального обобществления иму-

щества в виде природ ных богатств, материально-вещественных

средств производства, предметов потребления денежных средств.

Выведение этих объектов из частной собственности, передача

прав распоряжения, а частично и прав пользования в руки ор-

ганов управления, действующих от лица упол номочившего их

владельца — народа, составляет суть государствен ной и муници-

пальной форм собственности. Расчленение этих обще ственных

по своей природе форм собственности на государственную

и муниципальную обусловлено скорее политическими и со-

циальны ми, чем экономическими факторами. Выделение муни-

ципальной формы собственности позволяет приблизить управ-

ление к объектам, с использованием которых тесно связаны

повседневные нужды гра ждан, и повысить уровень непосред-

ственного участия населения в управлении такими объектами.

Для понимания сути государственной и муниципальной форм

собственности важно определить, что вкладывается в образ

собствен ника, субъекта государственной и муниципальной форм

собственно сти, в чьем лице он представлен. Номинально в роли

субъектов го сударственной и муниципальной собственности

выступают народ страны, население региона, территориаль-

но-административного об разования (города, района, поселка).

Реальными же распорядителями от лица государства, региона,

адми нистративно-территориальной единицы становятся органы

законодательной, исполнительной, су дебной власти.

Государственная и муниципальная собственность делятся

официально на три группы:

государственная федеральная собственность (собственность

–

Федерации);

государственная собственность субъектов Федерации

–

(субфе деральная собственность);

муниципальная собственность, находящаяся в ведении мест-

–

ных органов управления.

Исторически формы государственной собственности были

поро ждены самой необходимостью создания государства как

особого аппарата, стоящего над обществом и выполняющего

специфические функции защиты существующего социально-

экономического строя. Для того чтобы выполнять такого рода

функции, государство должно было располагать имуществом и

доходами, которые требовались для мате риального содержания

органов государственной власти, полиции, армии, судов и т. д.

Это была государственная собственность в ее простом и чистом

виде, главное место в которой занимало денежное содержание

казны и государственного бюджета.

Сегодня государство располагает не только денежными

средства ми и имуществом, но и, в лице государственного сектора