Лушникова Т.Ю. Управление государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

по степени доходности муниципальные предприятия мо-

–

гут быть активными, т. е. приносящими доход, и пассивными,

т. е. бездоходными или дефицитными.

А. Н. Широков и С. Н. Юркова приводят классификацию му-

ниципальных предприятий по уровню рентабельности, разделяя

их на четыре группы:

1) неизбежно убыточные (выполняющие услуги, финансируе-

мые из бюджета);

2) предприятия, имеющие возможность быть рентабельными,

но убы точные на сегодняшний день;

3) предприятия, работающие на уровне порога рентабельности;

4) изначально прибыльные предприятия, имеющие положи-

тельную рентабельность.

По мнению указанных авторов, по отношению к предприятиям

пер вой группы — оказывающим населению общественные услуги,

которые в соответствии с решениями органов государ ственной

власти или решения ми органов местного самоуправления должны

предоставляться бесплат но,— органы местного самоуправления

должны исходить из обязанности их финансирования. При этом

государство обязано закрепить за местным бюджетом необходи-

мые доходные источники. Минимизация расходов на финансиро-

вание предприятий этой группы возможна за счет проведения по-

литики, направленной на повышение эффективности деятельно-

сти и рационализацию рас ходов. Иначе говоря, за счет экономии,

изменения технологий, повыше ния дисциплины и культуры труда

и других организационных и техничес ких мероприятий.

Предприятиям второй группы — оказывающим обязатель-

ные услуги населению, но имеющим возможность получения са-

мостоятельных дохо дов — из бюджетных средств возмещаются

расходы на оказание бес платных услуг и разница между реальной

стоимостью и фактической це ной частично оплачиваемых услуг.

Остальные средства зарабатываются предприятиями самостоя-

тельно. Финансовая политика органов местного самоуправления

по отношению к предприятиям этой группы заключается в обя-

зательном бюджетном финансировании заведомо убыточной час-

ти деятельности (оказание бесплатных и частично оплачиваемых

услуг), ра ционализации расходов в этой части и создании условий

и стимулов для самостоятельного зарабатывания средств пред-

приятиями для частичного, а в идеальном варианте — полного

самофинансирования. Как один из механизмов рационализации

расходов можно предложить регулярную корректировку тари-

фов и цен в зависимости от эффективности деятель ности пред-

приятия и платежеспособного спроса населения.

Предприятия третьей группы способны и должны существо-

вать за счет собственных средств. В отношении этих предпри-

ятий может проводиться политика на переход их в категорию

прибыльных предприятий, за исклю чением тех случаев, ког-

да орга ны местного самоуправления, осуществляя свою соци-

альную политику, сознательно устанавливают цены и тарифы

на уровне себестоимости товаров и услуг.

Финансирование предприятий четвертой группы — учрежда-

емых в расчете на коммерческий успех — из бюджетных средств

принципиально недопустимо, так как тогда полностью теряется

смысл их создания и су ществования. Здесь условием финанси-

рования может быть участие в при были. Исключение составля-

ет лишь случай, когда такого рода пред приятие является един-

ст венным на конкретной территории производителем товаров

( услуг) определенного вида и эти товары невозможно поставлять

по приемлемой цене из других мест. В отношении предприятий

этой группы финансовая политика органов местного самоуправ-

ления должна быть очень гибкой. Нельзя предоставлять таким

муниципальным предпри ятиям полную свободу распоряжения

полученными доходами, потому что их основная задача — по-

полнение муниципальной казны, но нельзя и полностью забирать

заработанные средства, иначе пропадет стимул к эффективной

деятельности. Кроме того, нельзя в погоне за прибылью устанав-

ливать высокие цены и тарифы на товары и услуги, производимые

муниципальными предприятиями для населения, даже если ры-

нок позво ляет это сделать. Все-таки основ ная функция местной

власти — соци альная. Поэтому разумное сочетание интересов

органов местного самоуп равления, муниципальных предпри-

ятий и потребителей их продукции должно находить отраже-

ние в учредительных документах предприятия, кон тракте с его

руководителем и решениях, устанавливающих цены и тарифы.

Позитивной стороной приведенной классификации являет-

ся то, что отнесение предприятия к той или иной группе увязы-

вается с муниципальной политикой по отношению к данному

предприятию.

В целом же показатель рентабельности мало пригоден в качест-

ве основы для классификации муниципальных предприятий.

Рентабельность зависит от многих объективных и субъек тивных,

внешних и внутренних факторов. Она меняется из года в год,

в частности, под влиянием цен на производственные ресурсы.

Рентабельность вообще не может являться определяю щим по-

казателем при решении стратегических вопросов о судьбе му-

ниципального предприятия.

Между тем для выбора оптимальных направлений реформиро-

вания муниципальных унитарных предприятий представляется

необходимым по ложить в основу именно такие характеристики

(признаки), которые отражали бы целевую функцию (миссию)

предприятия и условия для ее выполнения, а не его текущие эко-

номические показатели, способные быстро изменяться под воз-

действием различных факторов.

В основу функциональной классификации муниципальных

предприятий положены следующие признаки: функциональное

назначение предприятия, виды оказываемых им услуг, степень

их монополизации, классификация потребителей услуг и способы

оплаты услуг. По сути, классификация предприятий, выполняю-

щих муниципальные услуги, должна быть производной от клас-

сификации самих муниципальных услуг. Именно функциональ-

ное назначение предприятия определяет степень необ ходимого

вмешательства муниципалитета в его работу, сочетание рыноч-

ных и административных рычагов управления, формы и способы

реформирования.

Основными признаками классификации муниципальных пред-

приятий являются:

целевая функция предприятия — социальная (общественная),

–

коммерческая или контрольно-регулирующая. В первом случае це-

лью создания предприятия является непосредственная польза для

местного сообщества; доходов в бюджет от такого предприятия

может и не быть. Во втором случае местное сообщество получает

пользу от предприятия не непосредственно, а через доходы бюд-

жета, которые далее могут быть использованы в интересах насе-

ления. В третьем случае с помощью предприятия орган местного

само управления осуществляет мониторинг и регулирование на

платной основе некоторых важных экономических процессов на

территории (таких как учет стоимости имущества, регулирование

рынка жилья, регулирование предпринимательской деятельности,

проектно-строительной деятельности, организация муниципаль-

ных заказов и др.), одновременно получая доходы в бюджет. Однако

пополнение бюджета является здесь вспомогательной, а не глав-

ной целью;

степень жизненной важности предоставляемых услуг.

–

Чем значимее для населения оказываемая предприя тием услуга,

чем более важно гарантировать ее бесперебойное исполнение на

всей территории муниципального образования, тем выше долж-

на быть степень влияния муниципальной власти на деятельность

предприятия;

уровень монополизации определенной сферы услуг. Чем

–

выше уровень монополизации услуги, тем сильнее должно быть

влияние муниципалитета на предприятие — испол нителя дан-

ной услуги;

статус экономического отношения (хозяйственное ведение

–

или только обслуживание) му ниципального предприятия к экс-

плуатируемым им основным фондам. В случае хозяйственного

ведения степень контроля муниципалитета за деятельностью

пред приятия должна быть выше;

виды потребителей услуг предприятия, возможности для по-

–

требителя услуги оценивать ее объем и качество и выте кающая

из этого форма оплаты услуги. Чем большие возможности оказы-

вать влияние на предприятие-исполнителя имеет потребитель

услуги, тем менее необходимо вмешательство муниципалитета

в работу предприятия.

Приведенная классификация может служить методической

основой для выбора оптимальной формы муниципального управ-

ления предприятиями в разных ситуациях.

Например, в последнее время в муниципальном секторе эко-

номики города Челябинска функционировало: 35 МУП в 2006 г.,

27 — в 2007 г., 23 — в 2008 г. Учитывая то, что основной задачей

муниципалитета в настоящее время является оптимизация ко-

личества муниципальных предприятий, в период 2003—2006 гг.

происходило их ежегодное сокращение на 45,3 %.

Следует отметить, что действующими остаются лишь рента-

бельные предприятия, а также предприятия, имеющие соци-

альное значение и обеспечивающие жизнедеятельность горо-

да. Кроме того, происходит сохранение отдельных категорий

муниципальных предприятий, что связано с необходимостью

присутствия города на рынке предоставления некоторых видов

услуг, с целью предотвращения необоснованного роста цен на

них (например, МУП «Градское–Мемориал»).

Поступление отчислений от прибыли муниципальных пред-

приятий за пользование муниципальным имуществом составило:

в 2003 г.— 721 тыс. р., 2004 г.— 4,127 млн р., 2005 г.— 1,528 млн

р., 2006 г.— 3,794 млн р.

Из общего числа предприятий работали с прибылью, т. е. рен-

табельно: в 2003 г.— 40, 2004 г.— 38, 2005 г.— 37, 2006 г.— 28,

2007 г.— 27, 2008 г.—23.

Согласно постановлению главы города от 30.09.1999 г. «О разгра-

ничении муниципальных унитарных предприятий и учреждений

по уровням подчинения», предприятия в соответствии с отрасле-

вой принадлежностью были разбиты на 10 отраслей (см. таблицу).

Распределение муниципальных унитарных предприятий по отраслям

№ п/п Отрасль 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.

1 Бытовое обслуживание 3 3 2 1

2 Общественное питание 7 5 4 2

3 ЖКХ 23 20 15 8

4 Транспорт 6 6 6 6

5 Благоустройство 11 9 3 3

6 Архитектура 2 2 2 2

7 Здравоохранение 16 14 11 6

8 Спорт 3 2 2 2

9 Прочие 8 6 6 5

Всего предприятий 79 66 51 35

Поскольку особо важно для муниципалитета в настоящее время

оптимизировать количество муниципальных предприятий, возни-

кает необходимость в формировании эффективной, рациональной

политики по отношению к одному из самых сложных объектов му-

ниципальной собственности — муниципальным предприятиям.

3.3. Акции

В качестве объекта управления может выступать не только

объект собственности, представленный, к примеру, в виде иму-

щественного комплекса, но и обособленная доля в общей соб-

ственности, выра женная в комплексе имущественных прав. Та-

ким образом, пакеты акций АО, закрепленные в собственности

госу дарства или муниципалитета, являются самостоятельными

объектами управления.

«Государственные доли (пакеты акций) в акционерных обще-

ствах» — термин, который используется в качестве собиратель-

ного для определения долей (пакетов акций), закреплен ных в фе-

деральной собственности, собственности субъектов Федера ции

и муниципальной собственности.

Государственные (муниципальные) доли (пакеты акций) в АО

могут формироваться тремя способами:

1) в процессе приватизации государственных (муниципаль-

ных) предприятий, когда в собственности государства (муници-

палитета) закрепляются на определенный период пакеты акций

создаваемых АО;

2) посредством передачи в государственную или муници-

пальную собственность акций открытых акционерных обществ

(ОАО), в уставный капитал которых вносится государственное

или муниципальное имущество;

3) путем покупки акций за счет средств бюджета.

Особой формой участия государства в управлении АО мож-

но считать специальное право — так называемую золотую ак-

цию, которая не предоставляет ее владельцу (в данном случае

государству) никаких имущественных прав, однако дает право

вето при принятии общими собраниями акционеров решений

по ключевым вопросам функционирования АО. К таким вопро-

сам, в частности, относятся:

внесение изменений и дополнений в устав ОАО или утвержде-

–

ние устава общества в новой редакции,

реорганизация ОАО, –

ликвидация ОАО, –

изменение уставного капитала ОАО, –

совершение ОАО крупных сделок и сделок, в совершении

–

кото рых имеется заинтересованность.

Специальное право («золотая акция») вводится в целях

обеспече ния обороноспособности страны и безопасности го-

сударства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных

интересов граждан Рос сийской Федерации.

«Золотая акция» используется с момента отчуждения из

государ ственной собственности 75 % акций соответствующего

ОАО. Реше ние о прекращении действия этого специального пра-

ва принимается соответственно правительством РФ или органа-

ми государственной власти субъектов Федерации, принявшими

решение о его использо вании.

В зависимости от доли государственного капитала в уставных

капиталах классификация АО выглядит следующим образом:

в 90 АО — 100 % уставного капитала,

в 646 АО — более 50 % уставного капитала,

в 140 АО — от 25 до 50 % уставного капитала,

в 227 АО — менее 25 % уставного капитала.

В отношении 750 ОАО применено специальное право на учас-

тие государства в органах управления («золотая акция»).

По действующему законодательству при 10-процентно пакете

акций государство уже получает возможность выполнить одну

из важнейших функций менеджмента в сфере управления госу-

дарственной собственностью — функцию так называемого отри-

цательного контроля. Это означает, что совет директоров ОАО

не может не считаться, не согласовывать своих существенных

решений с государством.

Формально (с точки зрения количественного подхода) полный

контроль в менеджменте дает 51 процент общего пакета акций.

В России в условиях действующего законодательства государству

достаточно иметь примерно 25 % акций, чтобы реально получить

в свои руки возможность полного контроля при управлении

собственностью корпораций.

Учитывая то, что объекты государственной собственности в виде

пакетов акций отличаются большим разнообразием (по величине

пакета, степени ликвидности акций, отраслевой принадлежнос-

ти и т. д.), необходима их структуризация по данным признакам,

влияющим на специфику управления собственностью. Так, в за-

висимости от ряда признаков можно сформулировать следующие

цели управления государственными (муниципальными) пакетами

акций в АО:

увеличение неналоговых доходов федерального (местного)

–

бюджета;

выполнение акционерными обществами общегосударствен-

–

ных функций;

стимулирование развития производства и привлечение ин-

–

вестиций;

оптимизация управленческих затрат; –

институциональные преобразования в экономике. –

При решении первой задачи государство (муниципалитет) как

акционер проводит направленную работу с целью получения

диви дендов по пакетам акций АО, которые действуют в высо-

кодоходных отраслях экономики, производят ликвидную про-

дукцию, имеют стабильное финансовое положение и не требуют

значительных инвестиционных вложений.

Выполнение АО общегосударственных функций (связанных с

обороной, обеспечением безопасности, выпол нением социальных

и научно-технических программ, регулировани ем естественных

монополий) осуществляется путем закрепления в государствен-

ной собственности пакетов акций, выпущенных стратегическими

АО. Стратегические АО — это открытые акционер ные общества,

акции которых находятся в федеральной собственно сти и участие

государства в управлении которыми обеспечивает стратегиче ские

интересы страны, ее обороноспособность и безопасность, а также

защиту здоровья, прав и законных интересов граждан РФ.

Стимулирование развития производства и привлечение

инвести ций могут быть осуществлены за счет использования

акций, находя щихся в государственной (муниципальной) соб-

ственности в качестве обеспечения ин вестиций или кредитов,

направляемых на реализацию целевых про ектов.

Оптимизация управленческих затрат может быть достигну-

та за счет сокращения количества находящихся в государствен-

ной (муниципальной) собст венности пакетов акций до уровня,

позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую

функ ции. Сокращение это целесооб разно проводить в тех случа-

ях, когда задача, выдвигаемая государ ством или органами мест-

ного самоуправления при осуществлении деятельности АО, мо-

жет быть решена иным, кроме участия, способом.

Институциональные преобразования в экономике направлены

на постепенное вытеснение неэффективных собственников за

счет ме ханизма купли-продажи акций, реструкту ризации круп-

ных промышленных АО с громоздкой и неэффективной струк-

турой.

Акция представляет собой как самостоятельный предмет

управ ления (получение дивидендов), так и средство участия

в управлении акционерным обществом. Теоретически, обладая

правом собственно сти лишь на акции, акционер обретает воз-

можность влиять не только на имущественные вопросы, но и на

всю жизнедеятельность общества.

Государство, органы местного самоуправления доверяют

представление своих интересов в основном своим органам, а ор-

ганы государства, муниципального образования — это прежде

всего люди. Да и в общем собрании может участвовать толь ко

физиче ское лицо — представитель юридического лица или госу-

дарства (органа местного самоуправления). Поэтому целой сфе-

рой управленческой деятельности является назначение пред-

ставителей государства (органов местного самоуправления) в

ОАО.

Представители реализуют свои права в управлении ОАО пре-

имущественно путем участия в его общих собраниях.

Помимо назначения представителей в АО, государство, органы

местного самоуправления могут передавать свои акции в довери-

тельное управление. Проникновение института доверительного

управления в российскую правовую систему обусловлено прежде

всего результатами экономических реформ. Отказавшись от мо-

нополии в экономической области и начав процесс приватизации,

государство ощутило необходимость в новых механизмах управ-

ления собственностью, и в первую очередь с помощью пакетов

акций приватизированных предприятий.

Первоначально понятие «доверительное управление

имущест вом» отожде ствлялось с понятием «траст». Но траст

(доверительная собственность) — это вещно-правовой инсти-

тут, сущест вующий в англосаксонской системе права, а довери-

тельное управление — это институт обязательст венного права

континентальной системы. С принятием ГК РФ была внесена

ясность в терминологию (глава 53 о доверительном управле нии

имущест вом помещена в раздел обязательственных отношений).

Право соб ственника на передачу имущества в доверительное

управ ление предусмотрено п. 4 ст. 209 ГК РФ. По договору

доверительно го управления имуществом одна сторона (учре-

дитель управления) передает другой стороне (доверительному

управ ляющему) на опре деленный срок имущество в доверитель-

ное управление, а другая сто рона обязуется осуществлять управ-

ление этим имуществом в интере сах учредителя управления или

указанного им лица (выгодоприобретателя).

Передача имущества в доверительное управление не влечет пе-

рехода права собственности на него к доверительному управляю-

щему. Объектами доверительного управления могут быть пред-

приятия и иные имущественные комплексы, отдельные объек ты,

относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права

и другое имущество.

Договор доверительного управления — это особый документ,

устанавливающий полномочия по управлению имуще ством

собственника в интересах самого собственника. Данный дого-

вор порождает обязательственные отношения между учредите-

лем управления и доверительным управляющим. Закон требует,

чтобы доверительный управляющий был профессиональным

управленцем и обладал чувством повышенной ответственнос-

ти предпринимателя. Договор носит «длительный» характер,

т. е. заключается на определенный срок для совершения це-

лого ряда, а не одного конкретного действия. Доверительный