Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

Наук. альм. / За ред. В. П. Рубцова, А. В. Шестакової, О. О. ЦіA

пуринди, Т. О. Сербінської.— К.: Українська академія універA

сології, 2004.

13. Кроки до громадянського суспільства. Постмайданове

громадянське суспільство України: уроки для країни і світу:

Наук. альм. / За ред. В. П. Рубцова, А. В. Шестакової,

В. О. Рябенка.— К.: Українська всесвітня координаційна раA

да, Інститут місцевої демократії, 2006.

14. Левенець Ю. А. Держава у просторі громадянського суA

спільства.— К.: Освітня книга, 2006.— 270 с.

15. Малиновський В. Я. Державне управління: Навч. посіб.—

К.: Атіка, 2003.— С. 7–140.

16. Маркс К., Энгельс Ф. Соч.— Т. 4.— М.: Госполитиздат,

1962.

17. Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Расіна А. Ю., Гордієн)

ко Л. Ю. Державне управління: Навч. посіб.— К.: Знання,

2004.— С. 21–73.

18. Мельник А. Ф. Державне регулювання економіки переA

хідного періоду (світовий досвід і проблеми України).— ТерA

нопіль: Збруч, 1995.

19. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджA

мента / Пер. с англ.— М.: Дело, 1992.

20. Нікітін А. В. Теорія держави і права: Навч. посіб. для

дист. навч. (Ч. 1–2).— К.: Університет «Україна», 2005.

21. Оболенський О. Державна служба України: реалізація

системних поглядів щодо організації та функціонування.—

Хмельницький: Поділля, 1999.

22. Оболенський О. Теорія системного підходу в державному

управлінні // Вісник УАДУ.— 1996.— № 3.

23. Платон. Государство // Соч.— Т. 3.— Ч. 1.— М., 1972.

24. Політична система сучасної України: особливості стаA

новлення, тенденції розвитку / Ред. кол.: Ф. М. Рудич (голова)

та ін.— К.: Парламент. видAво, 1998.

25. Правовое государство, личность, законность.— М., 1997.

26. Райт Г. Державне управління.— К.: Основи, 1994.

27. Рубцов В. П. Індикатори та моніторинг у муніципальноA

му управлінні. Наук.Aпракт. посіб.— К.: Гнозис, 2002.— 148 с.

28. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави.— К., 1996.

29. Савченко А. Г., Пухтаєвич Г. О., Тітьонко О. М. та ін.

Макроекономіка: Підруч. / За заг. ред. А. Г. Савченко.—

К.: Либідь, 1995.

30. Українська державність у ХХ столітті. ІсторикоAполітоA

логічний аналіз.— К.: Політ. думка, 1996.— 434 с.

31. Українське державотворення: СловникAдовідник / За

ред. Ю. І. Римаренка.— К.: Либідь, 1997.— 558 с.

32. Хрестоматія з історії держави і права України: У 2 т.—

К., 1997.

33. Ціцерон. Про державу. Про закони. Про природу боA

гів.— К., 1998.

Заліковий модуль 2

УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВІ

Тема 7. ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК СИСТЕМНЕ

СУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ

Розуміння публічного управління і, зокрема, державного

управління, спирається на фундаментальні уявлення про управA

ління взагалі, що напрацьовані низкою наук.

7.1. Основні теорії та школи управління

Формування теорії управління як галузі науки, визначення

відправних теоретичних засад його розвитку на сучасному етапі

передбачають вивчення теоретичних підходів, що формувались

упродовж тривалого періоду і знайшли підтвердження в межах

загальносистемних, теоретикоAінформаційних, кібернетичних,

економічних, правових, соціологічних досліджень.

Необхідність вивчення фундаментальних взаємопов’язаних

понять, принципів, законів, аксіом, тверджень, що виступають

елементами окремих теорій управління, зумовлена потребою

в забезпеченні зв’язку теорії і практики управління через виA

роблення принципів практичної діяльності, методик пов’язанA

ня проблем, моделювання ситуації, які б сприяли створенню

ефективного інструментарію управлінської діяльності.

Державне управління наразі стоїть перед проблемою у своїх

спробах створити всеохоплюючу теорію державного управлінA

ня, яка б синтезувала раціональні підходи раніше сформоваA

них теорій і сприяла б підвищенню його ефективності.

Вирізняють чотири основні підходи в розвитку теорії та

практики управління: школи в управлінні; процесний підхід;

системний підхід; ситуаційний підхід.

Варто зазначити, що перший напрям «школи в управлінні»

містить низку підходів, характерних для різних шкіл, а саме:

• підхід з погляду наукового управління — школа науковоA

го управління (1885–1920 рр.);

• адміністративний підхід — класична або адміністративна

школа в управлінні (1920–1950 рр.);

• підхід з погляду людських стосунків — школа людських

стосунків (1930–1950 рр.);

• підхід з погляду поведінки — біхевіористична школа

(1950 р. — і донині);

• підхід з погляду кількісних методів — школа науки управA

ління, або кількісний підхід (1950 — кінець 1960Aх рр.);

• підхід з погляду «чутливої» адміністрації, поліцентризму,

«плоских» структур.

Школа наукового управління (Ф. У. Тейлор, Ф. Гілберт,

Л. Гілберт, Г. Гант) забезпечила використання наукового аналіA

зу для визначення найкращих способів досягнення необхідних

результатів, упровадила поняття хронометражу у виконання роA

боти, аналіз виконуваних операцій, врахувала людський факA

тор, акцентувала увагу на важливості добору кадрів. Наукове

управління також визнавало необхідність відокремлення управA

лінських функцій від фактичної виробничої діяльності. Теорія

наукового управління бере свій початок з індустріальної ревоA

люції та принципів ліберальної економіки, поширюючи свій

вплив аж до наших днів у більшAменш модифікованій формі.

Засновником американської науки управління прийнято

вважати Фредеріка Тейлора (1856–1915), який є засновником

руху, відомого під назвою «наукова організація праці». ДовівA

ши важливість застосування на практиці методів наукової орA

ганізації праці, Тейлор сформулював обов’язки адміністрації

і вперше показав, що саме вона має брати на себе всю ініціатиA

ву щодо планування, організації праці, навчання персоналу

аж до добору знарядь праці на кожному робочому місці. А всі

працівники мусять строго виконувати закріплені за ними завA

дання. Обгрунтування необхідності управління працею, заміA

ни грубо практичних методів виробництва строго науковими,

стимулювання працівників з метою формування в них зацікавA

леності у високих результатах праці — ось найхарактерніші

новації школи наукового управління Ф. Тейлора.

До того ж теорії Тейлора були притаманні суттєві недоліки,

що викликало серйозну її критику. Основна помилка Тейлора

полягала в тому, що у своїх роздумах при формулюванні узаA

гальнень він виходив із неіснуючої в природі так званої еконоA

мічної людини, тобто людини, єдиною метою діяльності якої

є прагнення до одержання максимальної матеріальної вигоди

від своєї праці. При цьому не враховувалися психологічні моменA

ти й індивідуальні елементи у формуванні ставлення людини до своєї

праці, а звідси і до продуктивності праці, ігнорувалися блага

самого працюючого. Помилки теорії Тейлора — ігнорування

блага осіб, які виконують роботу, і моментів особистого харакA

теру — намагався подолати в теорії організації праці інший осA

новоположник цієї науки — американський інженер Г. ЕмерA

сон. Його заслугою є посилення уваги до теоретичного боку

дослідження цієї проблеми й поглиблення досліджень у напряA

мі розчленування процесу організації на простіші складові, що

дало можливість більш глибоко аналізувати процес управлінA

ня. За допомогою такого аналізу Емерсону вдалося сформулюA

вати принципи правильної організації управлінської праці —

йдеться про знамениті дванадцять принципів продуктивної

праці Емерсона, а саме: наявність зрозумілої мети; здоровий

глузд в організації; кваліфікована рада; дисципліна; чесна поA

ведінка; швидка і систематична перевірка результатів; поряA

док роботи; існування норм і зразків; відповідні умови роботи;

розроблені методи діяльності; точний інструктаж роботи; сисA

тема заохочення.

Обидві концепції досліджень у галузі організації праці —

концепція Тейлора і концепція Емерсона — дотичні до питань

управління приватним підприємством.

Першим, хто звернув увагу на можливість і необхідність

застосування досягнень нової науки в діяльності органів дерA

жавного управління, був француз Анрі Файоль. Припускаючи,

що основні принципи теорії управління однакові як для управA

ління великим підприємством, так і для державного управління,

він зробив спробу визначити принципи й основи правильної орA

ганізації діяльності адміністративного апарату. Вихідним

пунктом для досліджень Файоля стало сформульоване ним поA

ложення про те, що соціальні явища, подібно до фізичних,

підпорядковані природним законам незалежно від нашої волі.

Прагнучи сформулювати ці закони глибше, ніж його попередA

ники, він розділив процес управління на первинні складові

елементи і розробив шляхи ефективного формування цих елеA

ментів. Файоль вважав, що процес управління складається

з таких складових: передбачення, організації, видання розпоA

ряджень, координації, контролю. Ніхто до Файоля не показав

так переконливо, що функція управління не є простою, що це

функція, яка включає цілу низку простіших елементів.

Як результат своїх досліджень А. Файоль сформулював принA

ципи правильного функціювання органів управління. Він виA

клав їх у 14 пунктах: розподіл роботи; авторитет керівництва;

внутрішня дисципліна; єдність керівництва; єдність видання

розпоряджень; підпорядкування індивідуальних інтересів

більш загальним інтересам; винагорода; централізація; внутA

рішня ієрархія; порядок; рівність прав і обов’язків; стабільA

ність персоналу; вимога виявлення ініціативи адміністративA

ним персоналом; єднання персоналу.

Формулювання цих принципів управління є основним внесA

ком Файоля в класичну теорію, він показав, що таке негативне

явище, як свавілля в управлінні, можна ліквідувати формальA

ними процедурами. Недоліком адміністративного підходу

Файоля була спроба підвищити ефективність організації поза

участю людини через виконання адміністративних процедур

з управління формальною стороною організації.

Отже, можна дійти висновку, що класична теорія, прагнучи

виробити універсальні принципи управління і визнаючи знаA

чення людського фактора, не ставила, однак, за мету вирішенA

ня завдань ефективної мотивації праці.

Метою класичної школи (А. Файоль, Л. Урвік, Дж. Д. Муні,

Ал. Рейлі, Ал. П. Слоун) було забезпечення ефективності роботи

всієї організації, визначення універсальних принципів управA

ління. Останні стосувалися двох основних аспектів: 1) розробA

лення раціональної системи управління на базі основних функA

цій бізнесу; 2) побудови структури організації та управління

працівниками. Її здобутком можна вважати запропонований

опис функцій управління та систематизований підхід до управA

ління всією організацією. Водночас потрібно наголосити на тоA

му, що система управління має забезпечити реалізацію основA

них функцій бізнесу, тобто отримання прибутку від діяльності.

З погляду управління державою «класична» школа зосередиA

ла свої зусилля на вивченні організаційних структур, їх ієрарA

хії, взаємодії інформаційних потоків, статусу службовців різA

них рівнів, нормативного врегулювання всіх аспектів діяльності

органу управління.

Адміністративний підхід (теорія бюрократії). Світове виA

знання здобула теорія «ідеальної бюрократії, або бюрократичної

організації» М. Вебера (1864–1924), яка багато в чому подібна

до класичної теорії. У цій теорії термін «бюрократія» викорисA

товується як синонім слів «управління», «адміністрування»,

позначаючи раціонально організовану систему управління,

в якій справи вирішуються компетентними службовцями на

належному професійному рівні й у цілковитій відповідності до

законів та інших правил. На думку М. Вебера, можна побудуA

вати суспільство та забезпечити його ідеальне функціювання

за допомогою спеціальних управлінських організацій — бюро

із суворою ієрархічною підлеглістю, які розглядаються як форA

ма влади демократичного управління й умовою ефективного

функціювання яких є дотримання таких принципів: чіткий

поділ праці на основі функціональної спеціалізації і відповіA

дальності поміж співпідпорядкованими «бюро»; наявність

чіткої ієрархії влади; система правил, що визначають поведінA

ку кожного члена організації; система процедур, що визначаA

ють порядок дії за всіх ситуацій, які трапляються у процесі

функціювання організації; інтегрування особистих якостей

у взаємовідносинах між співробітниками організації; добір

і просування по службі працівників з урахуванням їхньої

кваліфікації; дотримання «соціальної» дистанції між керівниA

ками та виконавцями.

М. Вебер розглядав бюрократію як професіоналізм у сфері

менеджменту, що виключає дилетантизм, і який, на його думку,

передбачає заміну «харизматичного» лідера, що характеризуєтьA

ся, передусім, яскравими індивідуальними рисами, на бюрокраA

тичного лідера, який володіє певними адміністративними

навичками. Незаперечні переваги бюрократизму порівняно

з іншими методами автор убачав у високій точності виконання

робіт, суворій дисципліні, стабільності персоналу та відповіA

дальності.

Але, попри все, запропонована Вебером теорія на практиці

не забезпечувала оптимальності в розв’язанні проблем і підвиA

щенні ефективності управління. До того ж, дотримання вимоA

ги діяти у строгій відповідності щодо написаних правил часом

давало діаметрально протилежні результати, породжуючи

формалізм або низьку ефективність діяльності апарату управA

ління. Бюрократична система управління практично з моменA

ту її зародження стала об’єктом гострої критики. Вразливим

акцентом була «нелюдяність» бюрократії, її байдужість до поA

треб працівника. Сучасна критика висуває як аргумент той

факт, що адміністративні структури, які функціюють на осноA

ві бюрократичної системи управління, неповороткі й позбавA

лені гнучкості. При цьому випускається з поля зору те, що в осA

нову бюрократичної системи покладено методи наукової

організації праці, гнучкі за своєю сутністю, але спрямовані лиA

ше на підвищення продуктивності організаційноAтехнічних заA

собів, а другий бік продуктивності — ефективна система управA

ління персоналом (індивідуальна складова продуктивності) не

береться до уваги.

Усі перекоси адміністративного підходу до управління саме

і зумовлені низьким рівнем індивідуальної складової продукA

тивності. Створення ефективної системи управління персонаA

лом, орієнтованої на забезпечення максимально високого

рівня індивідуальної продуктивності праці на кожному робоA

чому місці в ієрархічній структурі організації, переводить все

управління на якісно новий рівень, на якому немає місця

надмірній бюрократії.

Теорія людських стосунків (М. П. Фоллет, Е. Мейо, А. МасA

лоу) є важливим етапом у розвитку науки управління в період

з 1930 по 1950 р. Вона зародилася через необхідність обмежиA

ти надмірність, до якої призвела дегуманізація праці на початA

ку XX ст. Теорія розглядала людський фактор як основний

елемент ефективності управління. Школа людських стосунків

пропонувала використовувати прийоми регулювання відносин

між працівниками не тільки економічного плану, а й також

різні мотивації та потреби, що можуть бути задоволені часткоA

во або опосередковано фінансовими засобами. Основний акцент

було спрямовано на організацію як людську систему, на соціоA

логічні та соціальноAпсихологічні аспекти поведінки.

Англійський учений Мері Фоллет визначила управління як

«забезпечення виконання робіт за допомогою інших осіб» і, крім

вдосконалення технологічних процесів, зробила акцент саме

на ролі особистості в ефективному виробництві. Вона одна

з перших висунула ідею участі працівників в управлінні,

оскільки саме вони реалізують одержані накази і повинні відA

чувати себе безпосередніми учасниками впровадження управA

лінського рішення, розвивати в собі почуття не тільки індивіA

дуальної, а й колективної відповідальності. Фоллет довела

важливість створення атмосфери істинної спільності інтересів

працівників і керівників, що, на її думку, може забезпечити

максимальний внесок всіх працівників у досягнення загальних,

колективних цілей.

З появою теорії людських відносин з’явилася зацікавлеA

ність у таких нових аспектах управління, як мотивація, лідерстA

во, комунікація або динаміка групи. Особливий інтерес до моA

тивації як відправного поняття в теорії людських відносин

зумовлений тим, що вона задовольняє дві обставини: поAперше,

забезпечення індивідуальних потреб, а поAдруге, досягнення

організаційних цілей. Поряд із цим прихильники теорії

«людських відносин» стверджували, що економічні інтереси

людей є далеко не єдиними спонукальними мотивами, що

людину можна успішно спонукати до праці через задоволення

її соціальних і психологічних потреб.

Значний внесок у дослідження мотивації був зроблений

найвпливовішим теоретиком Д. МакAГрегором, який висловив

на основі теорії мотивації Маслоу комплекс припущень щодо

людської поведінки. Згідно з цією теорією, людина не є пасивA

ною від природи, не чинить вона і природного спротиву зміA

нам, хоча може до цього вдатись у результаті життєвого

досвіду. Обов’язком управління є організація умов для розвитA

ку здатності кожної особистості брати відповідальність на себе,

спрямовуючи зусилля на цілі управління. Модель МакAГрегора

не передбачає, проте, управління без лідерства або без контроA

лю. Вона наближається до моделі контролю цілей.

У межах теорії людських стосунків набули розвитку й інші

теорії мотивації. Вони можуть бути представлені двома групаA

ми — це теорії вдоволення і процесуальні теорії.

До групи теорій вдоволення належать чотири теорії. ЗAпоміж

них: теорія ієрархії потреб Маслоу, теорія ЖВЗ Алдерфера,

теорія двох чинників Герцберга, теорія трьох потреб. Теорії

вдоволення зосереджуються на визначенні людських потреб —

з тим, щоб прогнозувати мотиви праці. Вважається, що в разі

забезпечення цих потреб людина матиме більше стимулів.

Розглянемо докладніше ці теорії.

1. Найперші мотиваційні теорії розробив психолог Абрахам

Маслоу в 40Aх роках ХХ ст. Маслоу розвинув теорію ієрархії

потреб, що стосувалася людських мотивів. За Маслоу, люди

мають необмежену кількість потреб і бажань, які прагнуть заA

довольнити, але останні розшаровані у певній послідовності чи

ієрархії. За ієрархією потреби йдуть у такому порядку: фізіоA

логічні потреби; потреби безпеки; потреби товариськості чи коA

хання; потреби поваги; потреби самореалізації. Згідно з цією

теорією, вдоволення потреб мусить відбуватися за висхідною —

відповідно до ієрархії. Якщо нижчий рівень потреби не вдовоA

лено, то індивід має «спуститися», аби вдовольнити її. А. МасA

лоу підкреслював, що не слід перебільшувати значення грошей

у стимулюванні працівників. Він визначав, що до обов’язків

керівника має входити створення відповідного клімату, за якоA

го працюючі можуть найкращим чином виявити свої здібності.

Однак теорія ієрархічних потреб Маслоу, попри її інтуїтивA

ну прийнятність, не завжди підтверджувалась у ході досліA

джень. Так, було встановлено певну тенденцію, сутність якої

полягає в тому, що в міру просування індивіда вгору зростає

100

значення потреб вищого ґатунку. Інші дослідження засвідчили,

що потреби змінюються відповідно до стадії, на якій перебуває

кар’єра особи, складності організації і навіть географічного

місцезнаходження. Немає переконливих підстав вважати, що

вдоволення потреби на одному рівні зменшуватиме її значенA

ня, збільшуючи вагу наступної вищої потреби.

2. Найвідомішу модифікацію теорії Маслоу запропонував

Клейтон Алдерфер, яку назвав теорією ЖВЗ. Означена теорія

базується на трьох рівнях потреб: життєвих (Ж) — фізіологічні

потреби та потреби безпеки, потреби взаємин (В) — потреба

в міжособистісних стосунках, потреби зростання (З) — потреA

би самореалізації та поваги.

Кожну потребу можна задовольняти незалежно від інших.

Ця теорія більше відповідає нашому знанню про індивідуальні

відмінності між людьми. Представники різних культур клаA

сифікують потреби поAрізному, наприклад: іспанці та японці

ставлять соціальні потреби вище своїх фізіологічних запитів.

Це підтверджує теорію ЖВЗ.

3. Фредерік Герцберг розвинув теорію двох чинників, яка

ґрунтується на дослідженні причин вдоволення і невдоволення

працівників на роботі. Його дослідження виявило відмінності

в тому, що спонукає індивідів працювати ефективно. СпираюA

чись на ці відмінності, він розподілив усі чинники на два типи:

мотиваційні й гігієнічні.

Мотиваційні чинники стосуються змісту роботи, а саме: саA

мовідданої праці, можливості творчого та службового зростанA

ня, досягнення, визнання і схвалення результатів. Вони можуть

породжувати як позитивні, так і негативні почуття. Гігієнічні

чинники пов’язані з середовищем чи контекстом роботи. Ці

чинники викликають в індивіда невдоволення, їм бракує мотиA

ваційної спрямованості, але їхня відсутність чи незадоволення

унеможливлює побудову будьAякої мотивації. Прикладами

гігієнічних чинників є платня, безпека, умови роботи, міжосоA

бистісні відносини з керівниками, колегами та підлеглими,

ступінь безпосереднього контролю за роботою.

Ця теорія вказує, що мотивація є двоступеневим процесом.

Керівники повинні спершу розглядати чинники, які зумовлюA

ють невдоволення, тобто гігієнічні, а потім зосередитись на моA

тиваційних чинниках. Недоліком теорії Герцберга є те, що воA

на лише пояснює причини вдоволення роботою і тільки

принагідно торкається теорії мотивації; їй бракує визначення

міри загального вдоволення роботою, за якого люди вважають

свою роботу прийнятною, навіть якщо є обмеження.