Венгеров А.Б. Теория государства и права

Подождите немного. Документ загружается.

156

157

тей режима, основанного на признании принципа равенства и свободы

всех людей, участии народа в управлении государством. Предоставляя

своим гражданам широкие права и свободы, демократическое

государство не ограничивается только их провозглашением, т.е.

формальным равенством правовых возможностей. Оно обеспечивает

для них социально-экономическую основу и устанавливает

конституционные гарантии этих прав и свобод. В результате -

широкие права и свободы становятся реальными, а не только

формальными.

В демократическом государстве народ является источником

власти. И это становится не просто декларацией, а фактическим

положением дел. Представительные органы и должностные лица в

демократическом государстве, как правило, избираются, но меняются

критерии избрания. Критерием избрания того или иного человека в

представительный орган являются его политические взгляды,

профессионализм. Профессионализация власти - отличительный

признак государства, в котором существует демократический

политический режим. В основе деятельности народных избранников

должны лежать и моральные начала, гуманизм.

Демократическое общество характеризуется развитием ассоци-

ативных связей на всех уровнях общественной жизни. При демок-

ратии существует институциональный и политический плюрализм:

партии, профсоюзы, народные движения, массовые объединения,

ассоциации, союзы, кружки, секции, общества, клубы объединяют

людей по различным интересам и склонностям. Интеграционные

процессы способствуют развитию государственности и свободы

личности.

Референдумы, плебисциты, народные инициативы, обсуждения,

демонстрации, митинги, собрания становятся необходимыми ат-

рибутами общественной жизни. Объединения граждан участвуют и в

управлении делами государства. Наряду с исполнительной властью на

местах создается параллельная система прямого представительства.

Общественные органы участвуют в выработке решений, советов,

рекомендаций, а также осуществляют контроль за исполнительной

властью. Таким образом, участие народа в управлении делами

общества становится поистине массовым и идет по двум линиям:

выборы управленцев-профессионалов и прямое участие в решении

общественных дел (самоуправление, саморегуляция), а также контроль

за исполнительной властью. Демократическое общество

характеризуется как бы совпадением объекта и субъекта управления.

Управление в демократическом государстве производится по воле

большинства, но с учетом интересов меньшинства. Поэтому

принятие решений осуществляется как путем голосования, так и с

использованием метода согласования при принятии решений.

На новый уровень поднимается система разграничения полно-

мочий между центральными и местными органами. Центральная

государственная власть берет на себя только те вопросы, от решения

которых зависит существование общества в целом, его жиз-

неспособность: экология, разделение труда в мировом сообществе,

предотвращение конфликтов и т.д. Остальные вопросы решаются

децентрализовано, в том числе на уровне местных властей, местного

самоуправления. В результате этого снимается вопрос о кон-

центрации, монополизации власти.

Нормативное регулирование приобретает качественно новый

характер. В идеале, поскольку демократическое общество харак-

теризуется достаточно высоким уровнем сознания и, кроме того,

граждане сами принимают прямое и непосредственное участие в

выработке решений, снимается вопрос о массовом применении

принуждения при неисполнении решений. Люди, как правило,

добровольно подчиняют свои действия воле большинства.

Разумеется, и демократический режим имеет свои проблемы:

чрезмерное социальное расслоение общества, временами своеобраз-

ную диктатуру демократии (авторитарное господство большинства), а

в некоторых исторических условиях этот режим ведет к ослаблению

власти, нарушениям порядка, даже скатыванию к анархии,

охлократии, порой создает условия для существования разруши-

тельных, экстремистских, сепаратистских сил. Но все же социальная

ценность демократического режима намного выше его некоторых

негативных конкретно-исторических форм.

Следует также иметь в виду, что демократический режим по-

является зачастую в тех государствах, где социальная борьба дос-

тигает высокого накала и правящая элита, господствующие слои

общества вынуждены идти на уступки народу, другим социальным

силам, соглашаться на компромиссы в организации и осуществлении

государственной власти.

Кроме того, демократический режим в устройстве государств

становится наиболее адекватным тем новым проблемам, которые

ставит перед человечеством современное состояние цивилизации с его

глобальными противоречиями, возможными кризисами.

Демократический режим также знает различные формы, прежде

всего наиболее современную - либерально-демократический режим.

Либерально-демократический режим существует во многих

странах. Его значение таково, что некоторые ученые полагают,

либеральный режим - это, собственно, не режим осуществления

158

159

власти, а условие существования самой цивилизации на определенном

этапе ее развития, даже финальный итог, которым и заканчивается вся

эволюция политической организации общества, наиболее

эффективная форма такой организации. Но с последним

утверждением трудно согласиться, так как в настоящее время идет

эволюция политических режимов и даже такой ее формы, как

либерально-демократический режим. Новые тенденции в развитии

цивилизации, стремление человека уйти от экологических, ядерных и

иных катастроф порождают новые формы осуществления

государственной власти, например все возрастает роль ООН, появ-

ляются международные силы быстрого реагирования, но в то же время

растут противоречия между правами человека и наций, народов и т.п.

В теории государства либеральными называются такие полити-

ческие методы и способы осуществления власти, которые основаны на

системе наиболее демократических и гуманистических принципов.

Эти принципы, прежде всего, характеризуют экономическую

сферу взаимоотношений личности и государства. При либеральном

режиме в этой сфере человек обладает собственностью, правами и

свободами, экономически самостоятелен и на этой основе становится

политически самостоятельным. В соотношении личности и

государства приоритет сохраняется за интересами, правами, сво-

бодами личности и т.п.

Либеральный режим отстаивает ценность индивидуализма,

противопоставляя его коллективистским началам в организации

политической и экономической жизни, которые, по мнению ряда

ученых, ведут в конечном счете к тоталитарным формам правления.

Либеральный режим обусловливается, прежде всего, потребностями

товарно-денежной, рыночной организации экономики. Рынок требует

равноправных, свободных, независимых партнеров. Либеральное

государство и провозглашает формальное равенство всех граждан. В

либеральном обществе провозглашается свобода слова, мнений, форм

собственности, дается простор частной инициативе. Права и свободы

личности не только закрепляются в конституции, но и становятся

осуществимыми на практике.

Таким образом, экономическую основу либерализма составляет

частная собственность. Государство освобождает производителей от

своей опеки и не вмешивается в экономическую жизнь людей, а

только устанавливает общие рамки свободной конкуренции между

производителями, условия экономической жизни. Оно же выступает и

в качестве арбитра при разрешении между ними опоров. На поздних

стадиях либерализма правомерное государ-

160

ственное вмешательство в экономические и социальные процессы

приобретает общественно-ориентированный характер, что обуслов-

ливается многими факторами: необходимостью рационально рас-

пределять экономические ресурсы, решать экологические проблемы,

участвовать в мировом разделении труда, предотвращении

международных конфликтов и т.д. Либеральный режим допускает

существование оппозиции, более того, в условиях либерализма

государство принимает все меры к существованию оппозиции,

представляющей интересы меньшинства, учитывает эти интересы,

создает специальные процедуры учета этих интересов. Плюрализм и,

прежде всего, многопартийность - необходимые атрибуты ли-

берального общества. Кроме того, при либеральном политическом

режиме существует множество ассоциаций, корпораций, обще-

ственных организаций, секций, клубов, объединяющих людей по

интересам. Возникают организации, позволяющие гражданам

выражать свои политические, профессиональные, религиозные, со-

циальные, религиозные, социальные, бытовые, местные, нацио-

нальные интересы и потребности. Эти объединения составляют

фундамент гражданского общества и не оставляют гражданина лицом

к лицу с государственной властью, которая обычно склонна к

навязыванию своих решений и даже к злоупотреблению своими

возможностями.

При либерализме государственная власть формируется путем

выборов, исход которых зависит не только от мнения народа, но и от

финансовых возможностей тех или иных партий, необходимых для

проведения избирательных кампаний. Осуществление государ-

ственного управления производится на основе принципа разделения

властей. Система «сдержек и противовесов» способствует уменьше-

нию возможностей для злоупотребления властью. Государственные

решения принимаются, как правило, в правовой форме.

В государственном управлении используется децентрализация:

центральная власть берет на себя решение только тех вопросов,

которые не может решить местная власть.

Разумеется, не следует апологизировать либеральный режим, т.к. и

он имеет свои проблемы, главные среди них - социальная защита

некоторых категорий граждан, расслоение общества, фактическое

неравенство стартовых возможностей и т.п. Использование этого

режима наиболее эффективно становится возможным только в об-

ществе, отличающемся высоким уровнем экономического и соци-

ального развития. Население должно обладать достаточно высоким

политическим, интеллектуальным и нравственным сознанием, пра-

вовой культурой. Вместе с тем следует отметить, что либерализм на

сегодняшний день является наиболее привлекательным и желанным

161

политическим режимом для многих государств. Либеральный режим

может существовать только на демократической основе, он вырастает

из собственно демократического режима.

Либерально-демократический режим основан на идеях и практике

народовластия, системе разделения властей, защиты прав и свобод

личности, при которых важную роль играет судебная власть. При

этом формируется уважение к суду, Конституции, правам и свободам

других индивидов. Принципы самоуправления и саморегулирования

пронизывают многие сферы жизни общества.

К либерально-демократическому режиму примыкает еще одна

разновидность демократии. Это гуманистический режим, который,

сохраняя все ценности либерально-демократического режима,

продолжает и усиливает его тенденции, устраняя его недостатки.

Правда, гуманистический режим, преодолевая противоречия, сбои,

только складывается в некоторых странах, выступая идеалом, целью

политического развития современного государства.

Его правовая форма ориентируется не вообще на личность, на

индивида, а на обеспечение здоровья, безопасности, благосостояния,

конкретную социальную защиту, поддержку конкретной семьи и

личной жизни каждого члена общества. Человек - это цель, а не

средство, - вот главный принцип гуманистического режима.

Государство не создает состояния социального иждивенчества, а

формирует все условия для нормальной творческой работы каждого

члена общества. Высокая социальная и юридическая защищенность,

утверждение ценности каждой человеческой жизни -эти обязательства

государства лежат в практической деятельности всех органов

государственной власти.

Человечество уже тысячелетия ищет наиболее совершенные

формы государственной организации общества. Эти формы меняются

с развитием самого общества. Форма правления, устройства

государства, политический режим - это те конкретные сферы, где этот

поиск идет наиболее интенсивно.

Глава шестая

ФУНКЦИИ И ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ

ИХ СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

ГОСУДАРСТВА

Понятие, содержание и признаки функции государства.

Общесоциальное, классовое и национальное в функциях

государства. «Вечные вопросы» жизни общества и функции

государства. Эволюция функций государства. Классифика-

ция функций. Структура государства, обеспечивающая

выполнение функций. Система органов государства. Госу-

дарственный аппарат. Бюрократия и функции государства.

Функции государства, государственной власти, органа го-

сударства.

В предыдущих главах, посвященных государству (его основным

признакам, устройству), рассматривалась статика государства, т.е. то

постоянное, стабильное, устойчивое, что характеризует го-

сударственно организованное общество. Определялись социальное

назначение и устройство государства, его качественные характе-

ристики как политической, территориальной, структурной орга-

низации общества, форма правления, национально-территориальное

(национально-государственное) и административно-территориальное

устройство, политический режим.

Но познание государства предполагает изучение не только его

статики, но и его динамики, т.е. того, как этот социальный институт

живет, действует, изменяется, развивается, как выполняет свое

социальное назначение.

Теория государства для описания, объяснения и прогнозирования

деятельной стороны государства использует понятие функции

государства - характеристики именно того, что и как государство

«делает».

Функция, как и многие иные обществоведческие понятия, не

является собственно юридическим и политическим понятием. Оно

Фрагмент о государственном аппарате в этой главе написан совместно с доцентом,

к.ю.н. Т.Н. Клепцовой.

162 163

Функциональная характеристика позволяет изучать не только

государство конкретного типа, формы у того или иного народа в тот

или иной конкретно-исторический период, но и государственность

этого народа. Рассматривая развитие, изменение функций, можно

видеть и то, как развивалась, изменялась в определенной связи и сама

государственная организация общества в длительном историческом

процессе.

В этом смысле, например, можно утверждать, что только изучение

государственности России, отложившейся на длительной

исторической шкале начиная примерно с государственных реформ

Петра Первого (т.е. на протяжении примерно 300 лет), позволит

понять и успешно решить современные проблемы организации и

деятельности нынешнего Российского государства. Изучение этой

государственности только за 80 лет, т.е. с 1917 года - социалис-

тический этап - уже не является достаточным для решения совре-

менных сложных задач возрождения и процветания Российского

государства, его новой функциональной ориентированности.

Следует еще раз подчеркнуть, что появление тех или иных новых

функций на различных этапах развития государственности

конкретных обществ не имеет строго предопределенного, причинно-

следственного характера, не жестко детерминировано новой формой

государства. Вместе с тем такая более или менее причинная

зависимость все же характеризует те функции государства, которые

представляют собой важнейшие направления деятельности

государства в определяющих областях его существования: в

экономической, политической, социальной и иных. Основные

функции (наиболее важные направления деятельности государства)

все же достаточно «чутки» к глобальным изменениям основных

характеристик государства.

Иные же функции, как, впрочем, и основные в некоторых своих

аспектах, подвергаются мощному влиянию стабильных этнокуль-

турных пластов жизни общества, национальных, территориальных

особенностей, традиций и т.п. Поэтому новый тип государства, по-

явившийся в развитии конкретного государственно организованного

общества, может в явной или скрытой форме сохранять и даже

развивать некоторые старые функции. Например, фактическое

имперское содержание отдельных внешнеполитических функций

царской России сохранял и развивал СССР, хотя формально наличие

такого функционального содержания всячески отрицалось в

официальной идеологии и политике социалистического государства.

Таким образом, в государственности того или иного общества

сохраняется преемственность функций, но действует и механизм

обновления функций. В частности, на появление новых функций

влияют самоорганизационные, субъективные и даже случайностные

(синергетические) процессы, а не только та или иная степень

зависимости функций от изменения основных признаков, прежде

всеero формы государства.

Наименее изменчиво и наиболее стабильно общесоциальное со-

держание функций государства, то, которое формируется для решения

основных социальных, политических, в том числе геополитических,

экономических и иных задач, затрагивающих интересы Всего

общества на длительном историческом пути его жизнедеятельности.

Основные общесоциальные функции обеспечивают существование,

благополучие, а порой и выживание самого общества.

Именно в этом смысле государственная организация общества

приобретает большую социальную ценность.

Уже ранние города-государства - первоначальная государственная

организация общества, появившаяся на излете присваивающей

экономики как необходимая реакция на кризисное состояние че-

ловечества - берут на себя общезначимые социальные функции, о

которых речь шла выше при характеристике раннеклассового го-

сударства, и прежде всего функцию обеспечения производящей

экономики (земледелие, скотоводство, металлургия, металлообра-

ботка, керамика и т.п.). И тем самым демонстрируют социальную

ценность государственной организации общества. Именно эта орга-

ннзация в значительной мере спасает человечество как биологический

вид от вымирания, переводит человечество в социальную фазу

развития, эволюции, создает цивилизацию.

И если вновь, как предсказывают многие ученые, человечество

окажется в кризисном состоянии в XXI веке из-за действия эколо-

гического, демографического, сырьевого и иных факторов, которые

могут дойти до угрожающего всему человечеству уровня, то можно

предположить, что только новое развитие государственности, появ-

ление новых общесоциальных функций сможет обеспечить необхо-

димый порядок, координацию, иные состояния, обеспечивающие

существование цивилизации, ее спасение, воспроизводство.

Словом, общесоциальное содержание функций, которое сохранилось

на протяжении всей истории государственности, придава-ло большую

социальную ценность государству, хотя порой приобретало и весьма

разнообразные, даже причудливые формы.

Например, к такому общесоциальному содержанию у некото-рых

народов относилось: поддержание мореплавания, морской торговли

(островные государства), защита и воспроизводство рыбных ресурсов

(некоторые северные или тихоокеанские страны). а у иных народов

именно сохранение своей языковой или религиозной самобытности

становилось объективно общесоциальным

168 169

содержанием деятельности государства независимо от того, какой тип

это государство являло или в каких формах устройства существовало

и функционировало.

Основы существования некоторых народов в конкретных условиях

проживания на определенной территории, с определенными

географическими, климатическими и иными характеристиками

перерастали в «вечные вопросы», в вечный предмет государственной

деятельности. Именно они наполняли общесоциальные функции

конкретным содержанием, которое приходилось реализовы-вать на

протяжении столетий на любом этапе государственности, чтобы

обеспечить жизнедеятельность и выживание того или иного общества,

того или иного народа.

Такие «вечные вопросы» можно выделить и в государственности

России: они рассматриваются в главе восьмой, посвященной теории

российской государственности.

Здесь же важно подчеркнуть, что именно общесоциальные фун-

кции характеризуют в наибольшей степени деятельную сторону

государства, что, кстати, умалялось, а порой и вообще игнорировалось

на предыдущем, марксистско-ленинском этапе отечественной теории

государства и права. Неисполнение или некачественное исполнение

именно этих функций государства приводило и приводит к

ослаблению государства, а порой и к его распаду, разрушению и даже

исчезновению.

К таким общесоциальным функциям относятся обеспечение на-

циональной безопасности, ликвидация последствий стихийных бед-

ствий и экологических катастроф, реализация социальных программ

поддержки здравоохранения, социального обеспечения нетрудоспо-

собных, защита прав и свобод граждан и многое другое.

Наиболее изменчивыми, жестко привязанными к социальному

назначению и форме конкретного государства являются классовые

функции государства. Классовую борьбу в обществе выделял еще

Платон. Он же привязывал к ее различным формам, степени оже-

сточенности или, наоборот, примирения те или иные функции

государства, само существование, судьбу, природу государства. И

теоретическая мысль многие века отражает классовые функции в

государственности многих народов.

Классовые функции - это те направления деятельности государ-

ства, которые в наиболее полной, яркой степени выражают классовые

интересы, волю того класса, той социальной силы, группы, которые

господствуют в данном обществе, захватывают и осуществляют

государственную власть. Таким образом, речь идет о широком

понимании классов как определенных социальных, организованных

структур общества.

170

К классовым функциям относится, прежде всего, подавление

господствующим классом с помощью государства (главным образом,

используя карательные органы государства - армию, полицию) сво

их классовых противников. Причем подавление на первоначальных

этапах развития государственности осуществляется внеэкономичес

ким принуждением: присваиваются результаты чужого труда, чу

жое имущество, классовые противники устраняются от участия в

политической, духовной жизни общества, используется судебное и

в основном внесудебное преследование, осуществляется их пересе

ление в регионы с весьма тяжелыми условиями жизни, а иногда и

вообще классовые противники устраняются физически.

Но классовые функции могут осуществляться и экономическим

путем, что характерно для последующих этапов государственнос

ти: с помощью системы налогов, сборов, пошлин, тарифов, учас

тием государства в денежной системе, например путем эмиссий,

инфляции, с помощью трудового законодательства, устанавлива

ющего жесткую систему штрафов, ограничений в заработной пла

те, продолжительность рабочего дня, трудовую повинность и т.п.

Следует отметить, что именно те или иные классовые функции

объявлялись на предыдущем этапе отечественной теории государ

ства, на ее марксистско-ленинском этапе, наиболее значимыми,

основными, выражающими классовую сущность государства. При

этом делались попытки теоретически обосновать, что на некото

рых этапах государственности, например на социалистическом, эти

классовые функции являлись общесоциальными, выгодными всему

обществу. Использовалась схема: классовые функции социалисти

ческого государства выражают интересы большинства народа, тру

дящихся и, стало быть, являются общесоциальными.

При этом игнорировалось, что классовые функции не позволя

ют решать многие общесоциальные, «вечные» проблемы жизни

общества и даже загоняют эти жизненно важные, общесоциальные

проблемы в тупик, ведут к «банкротству государства».

Игнорировалось и то обстоятельство, что, осуществляя классо-

вые функции, государство формирует особый слой, «номенклату

ру», правящую элиту, которая с помощью династического меха

низма присваивает общественные и государственные должности,

социальные, бытовые, медицинские привилегии, и, прикрываясь

демагогической завесой служения классу, определенной социаль

ной группе или даже обществу, народу, фактически с помощью

государства обеспечивает лишь свои собственные номенклатурные,

бюрократические, элитарные интересы.

Наряду с классовым содержанием функций государства боль-

шое значение всегда имело в жизнедеятельности государствен-