Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России
Подождите немного. Документ загружается.
правовых норм внутри данной отрасли.
Основным критерием для обоснования системы отрасли является
значение, которое имеет та или иная норма права в целом для предмета отрасли
либо для отдельного вида (группы) общественных отношений, входящих в ее
предмет. По этому критерию нормы отрасли делятся на общие и особенные.
Общие нормы закрепляют, как правило, основные принципиальные положения,
имеющие существенное значение для всех или для большинства общественных
отношений, регулируемых данной отраслью. Особенные нормы регулируют
конкретный вид отношений либо отдельные элементы отношения.
С учетом этого критерия в системе права социального обеспечения
различаются Общая и Особенная части.
Специфика Общей части данной отрасли состоит в том, что ее
формирование еще полностью не завершилось, поскольку окончательно не
сложились основные ее институты. В связи с этим у ученых, занимающихся
проблемами права социального обеспечения, нет однозначного подхода к
определению структуры Общей части. Одни из них (К. С. Батыгин, Е. Е.
Мачульская
65
), раскрывая содержание Общей части, указывают лишь на
совокупность соответствующих норм, не рассматривая их организацию внутри
этой части, другие (В. Ш. Шайхатдинов) рассматривают структуру Общей
части в виде совокупности таких институтов, как: основной институт, институт
правосубъектности, институт видов обеспечения и юридических фактов,
институт источников, институт трудового стажа, институт среднемесячного
заработка, институт сроков
66
.
С включением в Общую часть права социального обеспечения последних
трех институтов нельзя согласиться. Институт источников отрасли, очевидно,
является составной частью Общей части, но только не в системе отрасли, а в
системе науки. Институты трудового стажа, среднемесячного заработка и
сроков не могут быть включены в Общую часть отрасли, поскольку их нормы
не имеют основополагающего значения для всех общественных отношений,
входящих в предмет данной отрасли: предметом их регулирования являются
отдельные элементы, общие для незначительного числа отношений, что не дает
оснований для признания их принципиально важными для отрасли в целом.
В теории права признается, что Общая часть каждой отрасли состоит из
общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде
отражают специфику данной отрасли. Главным является так называемый
основной институт — комплекс нормативных предписаний, посвященных
определению предмета отрасли, ее задачам, отраслевым принципам
67
. Как
65
См.: Батыгин К. С. Право социального обеспечения: Общая часть.
С. 49;
Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учебн. пособие. С. 27.
66
См.: Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения Российской
Федерации (альбом схем). С. 9.
67
См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 167.
91
правило, такие нормативные предписания закрепляются в кодификационном
акте. До настоящего времени в сфере социального обеспечения такой акт не
принят, поэтому говорить о наличии данного института в системе этой отрасли
преждевременно. Наличие же данного института в системе науки права
социального обеспечения ни у кого не вызывает сомнений.
В Общую часть отрасли входит институт правосубъектности как
«комплекс нормативных предписаний, регламентирующий главный элемент
юридического положения субъектов, их правового статуса»
68
. В праве
социального обеспечения такой институт охватывает нормы международных
актов (в частности, соглашений, заключенных между странами — членами
СНГ), конституционные нормы, нормы законов по социальному обеспечению,
закрепляющие правовой статус граждан в сфере социального обеспечения.
Нормы данного института закрепляют также субъектный состав общественных
отношений по социальному обеспечению.
Самостоятельным институтом Общей части данной отрасли является
институт социальных рисков, при наступлении которых предоставляется
социальное обеспечение. Содержание этого института существенно
обогатилось в связи с принятием Федерального закона «Об основах
обязательного социального страхования».
Особенная часть права социального обеспечения как отрасли также
продолжает еще формироваться, однако уже сейчас можно выделить в ее
структуре комплекс устоявшихся институтов, нормы которых имеют
собственный предмет регулирования. В зависимости от того, охватывает ли
этот предмет все виды однородного отношения или лишь отдельные из них,
регулируемые данной совокупностью правовых норм, они группируются в
институты либо в комплексные институты.
Самостоятельным институтом Особенной части является институт
трудового стажа
69
. Нормы данного института регулируют отдельные элементы,
общие для тех видов отношений, в основаниях возникновения которых в
качестве самостоятельного юридического факта содержится требование о
трудовом стаже. Нормы данного института закрепляют: виды трудового стажа;
виды трудовой и иной общественно полезной деятельности; других, указанных
в законе периодов, включаемых в трудовой стаж; правила исчисления всех
видов трудового стажа и порядок его доказывания.
Одним из центральных комплексных институтов Особенной части
считается институт пенсионного обеспечения
70
. В 70-х годах в науке права
68
Там же. С. 168.
69
Выше уже говорилось о том, что некоторые ученые (например, В.
Ш.Шайхатдинов) относят данный институт к Общей части права социального
обеспечения.
70
В.Ш. Шайхатдинов называет такой институт генеральным (см.: Шайхатдинов
92
социального обеспечения обосновывалась идея о формировании в системе этой
отрасли самостоятельной подотрасли — пенсионного права. Однако в
настоящее время эта идея временно утратила свою актуальность, поскольку не
завершено реформирование федеральной системы пенсионного обеспечения.
Но она сохраняет свою научную ценность на будущее.
Комплексный институт пенсионного обеспечения, в свою очередь,
состоит из ряда самостоятельных институтов. Их нормы регулируют отдельные
виды пенсионных отношений в зависимости от юридического факта, в связи с
которым пенсия назначается. Это институты пенсий по старости, по
инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных
пенсий. Некоторые из этих институтов также имеют сложную структуру,
поскольку внутри них нормы группируются с учетом дифференциации в
пенсионном обеспечении. Так, в институте пенсий по старости выделяются
относительно обособленные группы норм, регулирующие пенсии по старости
на общих основаниях, досрочные и неполные пенсии по старости, пенсии по
старости на льготных условиях, пенсии по старости в связи с особыми
условиями труда. В структуре института пенсий по инвалидности правовые
нормы обособляются в самостоятельные группы. Обособление производится по
таким дифференцирующим критериям, как причина инвалидности или характер
деятельности, в связи с которой предусмотрена дифференциация (пенсии в
связи с обычной трудовой деятельностью, пенсии военнослужащим и др.).
Аналогичная структура характерна и для института пенсий по случаю потери
кормильца, пенсий за выслугу лет.
Общими для всех видов пенсионных отношений являются вопросы
исчисления пенсий и их назначения. Поэтому нормы, их регулирующие,
сгруппированы в самостоятельные институты, входящие в данный
комплексный институт.
Следующим комплексным по своему характеру институтом является
институт пособий и компенсационных выплат. В нем нормы объединены в
пединституты по видам пособий и компенсационных выплат: пособия по
временной нетрудоспособности; по беременности и родам; гражданам,
имеющим детей; по безработице; на погребение и др.
В связи с вступлением в силу в январе 2000 г. Федерального закона «Об
обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве
и профессиональных заболеваний» в структуре Особенной части права
социального обеспечения появился новый институт «Обеспечение по
страхованию пострадавших на производстве и их семей». Нормы этого
института устанавливают круг лиц, подлежащих данному виду обязательного
социального страхования, виды обеспечения по нему, размер страховых
выплат, порядок назначения и выплаты страхового обеспечения, права и
обязанности субъектов страхования.
В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации (альбом схем)
С. 10).
93
Такой комплексный институт Особенной части, как медицинская помощь
и лечение, состоит из следующих пединститутов: бесплатная медицинская
помощь и лечение; бесплатная или со скидкой лекарственная помощь;
санаторно-курортное лечение.
Наиболее сложным комплексным институтом считается институт
социального обслуживания. Он состоит из множества пединститутов,
подразделяемых по видам социальных услуг, предоставляемых гражданам
бесплатно либо со скидкой: полного и полустационарного социального
обслуживания; социальной помощи на дому; срочной социальной и
консультативной помощи; профессионального обучения
и трудоустройства инвалидов; обеспечения инвалидов средствами
передвижения и транспортными средствами; протезно-ортопедической
помощи; содержания детей в детских учреждениях; льгот по системе
социального обеспечения.
Нормы всех рассмотренных выше институтов Особенной части
регулируют отношения, объектом которых является материальное благо в виде
конкретной денежной выплаты либо социальной услуги.
В предмет права социального обеспечения входят также общественные
отношения процедурного и процессуального характера. Эти отношения
регулируются нормами специальных институтов: по установлению
юридических фактов; по разрешению жалоб и споров; юридической
ответственности.
В. Ш. Шайхатдинов в качестве самостоятельного института Особенной
части выделяет институт правоприменительной деятельности
71
. Очевидно,
имеется в виду, что процедурные отношения, возникающие в связи с
реализацией права на тот или иной вид социального обеспечения,
регулируются нормами данного института. Поскольку единого способа
реализации права на все виды социального обеспечения в этой отрасли не
предусмотрено, нет оснований для объединения норм, закрепляющих для
каждого вида социального обеспечения особую процедуру реализации права, в
один институт. Нормы, регулирующие этот вид процедурных отношений,
входят составной частью в содержание тех институтов, нормы которых
регулируют конкретные виды материальных общественных отношений (по
пенсионному обеспечению, по обеспечению пособиями, компенсационными
выплатами, социальными услугами).
От системы отрасли следует отличать систему законодательства о
социальном обеспечении. Система отрасли — это организованная
определенным образом совокупность правовых норм, а законодательство — это
совокупность находящихся в соответствующей взаимосвязи нормативных
актов. Эти две категории хотя и тесно связаны, но все же относительно
самостоятельны. Законодательство, являющееся формой права и одним из
71
См.: Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения Российской
Федерации: Учебн. пособие. Екатеринбург, 1998. Вып. I. С. 74.
94
источников его развития, имеет несомненную связь с его содержанием, но не
теряет при этом своей специфики
72
.
Подавляющее большинство ученых в области теории права считают, что
система права носит объективный характер и в силу этого ее развитие
обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства,
создаваемой законодателем
73
. Иной точки зрения придерживался лишь Р.З.
Лившиц, который констатировал, «что теоретические доводы об отличии
отрасли права от отрасли законодательства оказались несостоятельными, не
получили практического подтверждения»
74
. По его мнению, невозможно
провести границу между нормой права и нормативным актом, поскольку в
конечном счете и то и другое — это совокупность правовых норм, в связи с чем
как совокупности и отрасли права, так и отрасли законодательства оказывались
тождественными по содержанию
75
.
Более убедительной представляется позиция тех ученых, которые,
подчеркивая отсутствие тождественности между системой права и системой
законодательства, в то же время раскрывают существенные различия между
ними, доказывающие их относительную самостоятельность. К числу таких
различий относят, в частности, то, что первичным элементом системы отрасли
являются нормы, а первичным элементом системы законодательства —
нормативный правовой акт. Юридические нормы отраслей — это строительный
материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль
законодательства. При построении каждой законодательной отрасли этот
строительный материал может употребляться в разном наборе и в разном
сочетании в структуре определенного нормативного акта. Вот почему отрасли
законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение
двояко.
В одних случаях отрасль права есть, а отрасли законодательства нет
(финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное
право и т.д.). Такие отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой
сфере нормативный материал рассредоточен по различным правовым актам,
нуждающимся в унификации
76
. Не исключена и противоположная ситуация,
когда отрасль законодательства существует без отрасли права (например,
таможенное законодательство).
72
См.: Паленина С. В. Взаимодействие системы права и системы
законодательства в современной России //Государство и право. 1999. № 9. С. 5.
73
См.: там же.
74
См.: Лившиц Р. 3. Теория права: Учебник. С. 115.
75
См.: там же.
76
См.: Общая теория государства и права: Академический курс. Т. 2. С. 238.
95
К числу различий между указанными категориями относят также
критерии деления системы права на отрасли, т. е. предмет и метод, что
обеспечивает нормам отрасли высокую степень однородности. Отрасли же
законодательства, регулируя определенные сферы социальной жизни,
выделяются только по предмету и не имеют единого метода. Кроме того,
предмет отрасли законодательства охватывает весьма различные отношения,
часто являющиеся предметом регулирования различных отраслей права.
Необходимость проводить различия между системой права и системой
законодательства вызывается потребностями систематизации
законодательства, т. е. деятельностью государственных органов, направленной
на упорядочение законодательства, приведение его в стройную логическую
систему.
Не менее важно, как отмечается в теории права, установление
правильного соотношения между системой права и системой законодательства.
Это не только теоретическая, но и практическая задача. Надлежащее ее
решение должно обеспечить доступность, сокращение ненужной
множественности актов, их согласованность и правильное применение на
практике.
В сфере правового регулирования отношений по социальному
обеспечению эта задача особенно актуальна, поскольку законодательство о
социальном обеспечении еще не подвергалось кодификации.
Для современного состояния законодательства в сфере социального
обеспечения показательны: множественность актов; мелкотемье, когда по
одному сравнительно небольшому вопросу принимаются законы (например, о
компенсационной выплате учащимся на питание); дублирование
нормотворческой деятельности; принятие по одной и той же проблеме с
небольшим разрывом во времени разных актов (регулирование социального
обслуживания населения двумя законами); несогласованность норм разных
актов (например, виды возмещения вреда в связи с несчастным случаем на
производстве и профессиональным заболеванием в одном случае называются
обеспечением по страхованию, а в другом — пособиями в связи с трудовым
увечьем и профессиональным заболеванием
77
).
Наибольшей неупорядоченностью сегодня страдает пенсионное
законодательство. Обнадеживающее начало в кодификации пенсионного
законодательства, связанное с принятием единого пенсионного Закона 1990 г.,
который на момент его принятия закрепил единую пенсионную систему в
России, очень скоро было сведено на нет в связи со стремительным
разрушением единой системы и законодательным закреплением наряду с
общей, еще и привилегированной системы. В Закон 1990 г. с момента его
77
См. гл. II Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об обязательном
социальном страховании от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний» и ст. 8 Федерального закона от 16 июля 1999г.
«Об основах обязательного социального страхования».
96
принятия внесено столько изменений и дополнений, что сегодня применение
его норм связано с огромными трудностями для правоприменяющих органов.
Этот закон практически превратился по своему содержанию в совсем иной
закон.
Не лучше обстоит дело и с состоянием законодательства о пособиях в
связи с непрерывным внесением изменений в него, суть которых —
ограничение ранее предоставленных прав, что является прямым нарушением
конституционных норм.
С принятием Федерального закона «Об основах обязательного
социального страхования» четко обозначилась перспектива развития
законодательства в сфере социального обеспечения. Она связана с тем, что
дальнейшее формирование федеральной системы социального обеспечения
требует законодательного оформления двух ее подсистем: 1) системы
страхового социального обеспечения; 2) системы государственного
социального обеспечения.
Этот закон, являясь рамочным, закрепил как бы контуры первой
подсистемы, однако для регулирования обеспечения по каждому отдельному
виду социального страхования необходимо принять новые законы. Это может
быть и кодификационный закон, нормы которого закрепят систему социального
страхования как относительно самостоятельную, решив вопросы
финансирования, управления и социального обеспечения застрахованных.
Аналогично упорядочение законодательства необходимо и в части
регулирования социального обеспечения граждан не как работников, а как
членов общества, когда расходы финансируются за счет бюджетных средств.
Это может быть также кодификационный закон.
Некоторые ученые предлагают принять уже сейчас такой
кодификационный акт, как кодекс законов о социальном обеспечении.
Очевидно, что до завершения работы по систематизации обширнейшего
массива законодательства о социальном обеспечении с учетом деления
федеральной государственной системы на систему страхового и нестрахового
социального обеспечения вряд ли возможно принять такой акт. Кроме того,
есть и иные аргументы не в пользу кодекса.
В теории права совершенно верно обращается внимание на то
обстоятельство, что в федеративной структуре законодательства заметным
явлением стал фактический отказ от такой формы федеральных законов по
вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы
законодательства. На их место приходят кодексы, хотя правомерность
подобной замены не только формы, но и содержания под углом зрения
принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами,
закрепленных в ст. 76 Конституции РФ, достаточно дискуссионна
78
. Правовое
регулирование отношений по социальному обеспечению граждан, как уже
говорилось, относится к совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
78
См.: Паленина С. В. Указ. соч. С. 11.
97
Однако в данном случае речь идет о социальном обеспечении за счет
бюджетных средств. По мере нормализации экономической ситуации в стране
и появления у субъектов РФ все больших экономических возможностей, они
будут играть все более значительную роль » обеспечении населению
определенного уровня социальных гарантий за счет собственных средств,
дополняющих законодательно закрепленный на федеральном уровне
социальный норматив обеспечения, обязательный для всех субъектов
Федерации. С учетом высказанных аргументов предпочтительным следует
признать такой кодификационный акт, как Основы законодательства о
социальном обеспечении граждан, которые в совокупности с другим
кодификационным актом — законом об обеспечении в порядке социального
страхования закрепили бы федеральную систему социального обеспечения
России.
В системе законодательства, как и в системе права, одновременно
происходят процессы, связанные не только с интеграцией, но и с
дифференциацией законодательства, когда наряду с отраслями
законодательства формируются и их подотрасли. Поэтому вполне допустимо
наряду с формированием системы законодательства на отраслевом уровне
формирование подотраслей законодательства о социальном обеспечении,
таких, как пенсионное, медицинское право.
§ 5. Право социального обеспечения как научная дисциплина
От отрасли права социального обеспечения следует отличать научную
дисциплину. В отличие от отрасли как совокупности правовых норм,
регулирующих специфическим методом определенный комплекс
общественных отношений, право социального обеспечения как наука — это
система научных знаний, правовых взглядов, идей об определенном
комплексе общественных явлений. Следовательно, предметом отрасли
являются общественные отношения, а предметом науки — общественные
явления. Какие же явления изучаются данной наукой?
Во-первых, объектом познания является сама отрасль как система права.
Во-вторых, наука изучает историю возникновения и перспективы развития
данной отрасли. В-третьих, научный анализ международно-правовых норм
позволяет составить представление об уровне международного стандарта в
сфере социального обеспечения, закрепленного в международных конвенциях,
пактах, договорах, соглашениях, как ратифицированных, так и
нератифицированных СССР либо Российской Федерацией. В-четвертых, наука
изучает общие закономерности и тенденции в становлении и развитии систем
социального обеспечения в других странах и особенности правового
регулирования отношений по социальному обеспечению в них. В-пятых,
результаты научных исследований, их объективные, беспристрастные выводы
призваны предопределять содержание правовых предписаний в сфере
социального обеспечения, как и в других сферах. Последнее весьма важно,
однако на практике результаты научных исследований зачастую игнорируются
98
властными структурами и содержание таких предписаний определяется
«волевым» путем, вопреки рекомендациям исследователей.
Таким образом, предмет науки права социального обеспечения
значительно шире предмета этой отрасли.
Изучение отрасли как системы права позволило теоретически обосновать:
наличие самостоятельного предмета регулирования у данной отрасли;
применение законодателем специфических приемов и способов правового
регулирования данного комплекса отношений (т. е. разработать учение о
предмете и методе данной отрасли); раскрыть специфику правоотношений по
социальному обеспечению; на основе глубокого научного анализа норм
этой .отрасли выявить основополагающие, руководящие идеи, пронизывающие
их содержание, (т. е. обосновать учение о принципах права социального
обеспечения). Благодаря научным знаниям составлено правильное и полное
представление о системе источников данной отрасли, их состоянии на
современном этапе; обоснованы предложения о дальнейшем
совершенствовании правового регулирования отношений в сфере социального
обеспечения.
Учение о предмете и методе отрасли, впервые обоснованное советским
ученым В. С. Андреевым, стало серьезным научным аргументом в
теоретических дискуссиях для последующего признания самостоятельности
данной отрасли в общей системе права.
Благодаря этому учению стало возможным решение проблемы
соотношения права социального обеспечения с другими отраслями и
отграничения ее от смежных отраслей, из недр которых она появилась.
Основными критериями для такого отграничения являются, как известно,
предмет и метод правового регулирования. Прежде всего важно теоретически
доказать необходимость отграничения права социального обеспечения от
отраслей, к которым оно ближе всего примыкает. Такими отраслями считаются:
трудовое, административное, семейное, государственное право.
Колыбелью отрасли права социального обеспечения стали трудовое и
административное право, что обусловливает сохранение в праве социального
обеспечения некоторой специфики этих отраслей. В то же время это
обстоятельство не дает поводов для того, чтобы подвергать сомнению
самостоятельность данной отрасли. Если сравнить предметы регулирования
указанных отраслей, то сразу становится очевидным, что предмет права
социального обеспечения не укладывается в «прокрустово ложе» предмета
трудового и административного права. Предметом трудового права является
комплекс общественных отношений, включающий собственно трудовые и
тесно связанные с ними отношения, возникающие по поводу наемного труда на
основе любой формы собственности в связи с заключением трудового договора
(контракта) между работодателем (физическим или юридическим лицом) и
работником. Предмет административного права — это управленческие
отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с
99
практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти
79
.
Отличительной чертой предмета права социального обеспечения является
то, что это сложный комплекс общественных отношений как материального,
так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с
распределением части валового национального продукта через систему
социального обеспечения. Такое распределение осуществляется путем
материального обеспечения и социального обслуживания специфических
субъектов: пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных,
граждан с доходом ниже прожиточного минимума. Следовательно, в
отношениях, регулируемых нормами права социального обеспечения, имеются
особые субъекты, объект и содержание по сравнению с отношениями,
регулируемыми нормами трудового и административного права.
Говоря о соотношении этих отраслей, следует учитывать, что субъектами
некоторых отношений, регулируемых разными отраслями права, могут быть
одни и те же физические или юридические лица. Так, в случае социального
обеспечения гражданина как работника в порядке социального страхования
одним из субъектов отношения становится работник, т. е. лицо, подлежащее
либо подлежавшее социальному страхованию (либо его семья). Это сближает
данные отношения с трудовыми, одним из субъектов которых также является
работник. Однако другой субъект такого отношения, объект и содержание
правоотношения ничего общего не имеют с отношениями по социальному
обеспечению. Аналогичное сближение имеет место и при сравнении субъектов
административного права и права социального обеспечения, поскольку в
качестве одного из субъектов и в том и в другом случае может выступать
государственный орган, наделенный специальной компетенцией. Однако
другие особенности, о которых говорилось выше, здесь также налицо.
Учение о методе права социального обеспечения позволяет завершить
отграничение этой отрасли от трудового и административного права и по
способам, применяемым законодателем в правовом регулировании отношений
по социальному обеспечению граждан. Главным отличительным признаком
является способ возникновения правоотношения. В трудовом праве — это
договор, в административном — обязательное предписание, а в праве
социального обеспечения — это волеизъявление гражданина как один из
юридических фактов в юридических составах, с которыми законодатель
связывает возникновение, изменение либо прекращение отношения.
Сближение права социального обеспечения с трудовым и
административным правом обнаруживается в применении законодателем таких
общих для всех этих отраслей приемов регулирования, как сочетание
централизованного установления прав и обязанностей субъектов отношений с
региональным и муниципальным в силу разграничения компетенции между
Федерацией и ее субъектами, закрепленного в Конституции РФ. Общим
79
См.: Административное право: Учебник / Под ред. проф. Ю. М. Козлова
и Л. Л. Попова. М., 1999. С. 19.
100