Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России
Подождите немного. Документ загружается.
приемом регулирования для права социального обеспечения и
административного права следует признать использование в основном
императивного метода и исключение, как правило, договорного регулирования
отношений по социальному обеспечению, в связи с чем и та, и другая отрасль
относятся к публичному праву, в то время как трудовое относится к частному
праву.
Учение о системе отрасли научно обосновывает деление системы отрасли
на Общую и Особенную части и раскрывает структуру каждой из них,
подчеркивая при этом, что системы отрасли не завершили еще своего
формирования. Благодаря научному анализу системы законодательства о
социальном обеспечении обоснованы перспективы его дальнейшего
совершенствования и необходимость принятия кодификационных актов,
законодательно закрепляющих систему отрасли.
Право социального обеспечения как научная дисциплина также имеет
свою систему, состоящую, как и отрасль, из Общей и Особенной частей, однако
структура системы науки внутри этих частей не совпадает со структурой
отрасли, поскольку предмет науки значительно шире предмета отрасли.
В Общей части науки рассматривается понятие социального обеспечения
как определенного социально-экономического явления, присущего всем
странам, независимо от их общественно-экономического строя; раскрывается
состояние российской системы социального обеспечения на современном
этапе; анализируются формы социального обеспечения; дается понятие
отрасли, ее предмета, метода, системы, принципов правового регулирования. В
Общей части рассматриваются учения о правоотношениях в сфере социального
обеспечения и его источниках; история возникновения права социального
обеспечения, обосновываются перспективы его дальнейшего развития.
Особенная часть права социального обеспечения в целом совпадает с
Особенной частью отрасли. Здесь знания распределены по определенным
институтам, поскольку они являются результатом научного анализа норм
соответствующих институтов отрасли, однако это знания не только о
содержании правовых норм, но и о социальной эффективности правового
регулирования отношений нормами того или иного правового института
отрасли. В этой части содержится научная постановка проблем, требующих
разрешения.
В Особенной части науки права социального обеспечения
рассматривается международно-правовое регулирование в сфере социального
обеспечения, а также дается общая характеристика зарубежного
законодательства о социальном обеспечении. Следовательно, Особенная часть
науки, как и ее Общая часть, значительно шире соответствующих частей
отрасли права социального обеспечения.
Отличие науки от отрасли проявляется и в методе. Для отрасли — это
совокупность приемов и способов правового регулирования данного комплекса
общественных отношений. Для науки — это приемы и способы научного
познания общественных явлений.
В отличие от отрасли, которая отграничивается от других отраслей не
101
только по предмету, но и по специфическому методу правового регулирования,
наука применяет общенаучные методы познания. Прежде всего это
диалектический метод познания, когда все явления действительности
изучаются в их развитии и самодвижении. Как правовая наука право
социального обеспечения использует общие для всех правовых наук методы
исследования: системный анализ; обобщение нормативных, научных и
практических материалов; исторический подход; частнонаучные методы —
сравнительного правоведения, логический, технико-юридический и др.
Кроме того, данная наука заимствует методы, характерные для других,
неправовых наук: социологический опрос, мониторинг, статистический анализ
и другие методы, применяемые при исследовании различных социальных
явлений, каковым, бесспорно, является социальное обеспечение населения.
Контрольные вопросы:
1. Какие обособленные правовые образования регулируют отношения
в сфере социального обеспечения?
2. Дайте определение социального обеспечения как комплексного
правового образования, раскройте его содержание.
3. Дайте понятие права социального обеспечения как отрасли права.
4. Раскройте предмет права социального обеспечения, указав
специфические черты отношений по социальному обеспечению граждан.
5. Каковы критерии классификации отношений, в совокупности
образующих предмет отрасли?
6. Дайте общую характеристику приемов и способов правового
регулирования отношений по социальному обеспечению граждан.
7. Какой из общеправовых методов регулирования общественных
отношений (императивный или диспозитивный) является основным в праве
социального обеспечения?
8. Каковы правовые основания для применения законодателем таких
приемов регулирования общественных отношений по социальному
обеспечению, как сочетание централизованного регулирования с
региональным, муниципальным и локальным?
9. Какие приемы регулирования специфичны только для права
социального обеспечения?
10. Дайте понятие системы отрасли и раскройте структуру Общей и
Особенной частей права социального обеспечения.
11. Дайте понятие права социального обеспечения как самостоятельной
научной дисциплины; раскройте ее предмет, метод и систему.
12. По каким основным признакам право социального обеспечения
отграничивается от смежных с ним отраслей права: трудового,
административного, финансового, семейного и др.?
102
Глава 3. Принципы права социального обеспечения
§ 1. Понятие принципов права и их классификация
Проблема принципов права — одна из тех, которые широко
дискутируются как в общетеоретической, так и в отраслевой литературе.
Концептуальные подходы к данной проблеме в общей теории права имеют
важное значение и на отраслевом уровне.
Один из главных вопросов, приковывающий внимание ученых-
правоведов, это вопрос о понятии принципов права, их назначении в жизни
гражданского общества и государства. По мнению Р. Давида, общие принципы
отражают «подчинение права велениям справедливости в том виде, как
последняя понимается в определенную эпоху и определенный момент»
80
.
Другие считают, что в принципах права как бы синтезируется мировой опыт
развития права, опыт цивилизации. «Принципы — как бы «сухой осадок»
богатейшей правовой материи, ее скелет, ее суть, освобожденная от конкретики
и частностей»
81
.
Что же понимается под принципами права? К числу общепризнанных
положений относится понятие принципа права как основной идеи,
исходного направляющего начала, характеризующего сущность и
содержание права, его внутреннее строение, дальнейшее развитие и
функционирование.
Естественно возникает вопрос: на каком этапе формирования права такая
идея начинает выполнять роль принципа права? Ответ на этот вопрос
предопределен неоднозначностью взглядов на то, что есть само право, а также
актуальностью проблемы соотношения права и закона
82
. Некоторые признают,
что основополагающая идея может выступать в качестве правового принципа и
до закрепления ее в норме права, играя роль ориентира в формировании права,
поскольку «эволюция права идет от идей к нормам, затем через реализацию
норм — к общественной практике. И вот начиная с появления идеи, а идея
очень часто формируется в виде правового принципа, принцип определяет,
направляет развитие права»
83
. Следовательно, принципы права могут «начать
жить» и до принятия норм права, сущность которых они определяют.
Другие, понимая под принципами права основные идеи, исходные
начала, также указывают на проявление их в процессе формирования, развития
и функционирования права и отражение их прежде всего в нормах права. При
80
Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 145.
81
Лившиц Р.З. Теория права: Учебник. М., 1994. С. 195.
82
См.: Общая теория государства и права. Академический курс: Учебник
для вузов / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 19, 20.
83
Лившиц Р. 3. Указ. соч. С. 14, 15.
103
этом подчеркивается, что принципы права выступают в качестве своеобразной
несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только
нормы, институты или отрасли, но и вся система права. Они имеют
общеобязательный характер, и от степени их соблюдения в прямой
зависимости находится стабильность и эффективность правовой системы
84
.
Третьи рассматривают принципы права в качестве источника права
85
.
Однако преобладающей точкой зрения является признание того, что
принципы права находят свое закрепление в нормативных актах, нормах права.
При этом они либо прямо закрепляются в норме права, либо, минуя прямое
закрепление, принцип выводится из содержания множества норм, т. е. из
содержания норм права. Принципы — нормы и принципы, выводимые из норм,
— составляют, по мнению Р.З. Лившица, две разновидности принципов права
86
.
В зависимости от своего характера принципы права подразделяются на
социально-экономические, политические, идеологические, специально-
юридические, этические.
К специально-юридическим принципам обычно относят: принцип
общеобязательности норм права для всего населения страны и приоритет этих
норм перед иными социальными нормами; принцип непротиворечивости норм
и приоритет закона перед иными нормативными правовыми актами; принцип
недопустимости принятия законов или иных нормативных правовых актов,
отменяющих или умаляющих права и свободы граждан, и др.
Помимо указанной выше классификации, принципы права под
разделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли
они на всю систему права, на несколько отраслей или только на одну
отрасль, либо отражают основополагающие идеи, руководящие начала норм
права, образующих самостоятельный институт отрасли (внутриотраслевые
принципы).
С учетом данного критерия принципы права, распространяющиеся на всю
систему права и определяющие ее характер, содержание, сущностные
особенности и черты, называются общими принципами.
Общие принципы по своему характеру могут быть различными в
зависимости от того, какой сущностной признак права они отражают
(социально-экономический, политический, специально-юридический и т.д.).
К ним относятся такие принципы, как: человек, его права и свободы
являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и
свобод человека и гражданина — обязанность государства; признание и
гарантированность прав и свобод человека и гражданина согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права;
принадлежность основных прав и свобод человека каждому от рождения и
84
См.: Общая теория государства и права: Академический курс. Т. 2. С. 23.
85
См.: Теория права и государства: Учебник. М., 1995. С. 171.
86
См.: Лившиц Р.З. Указ. соч. С. 196.
104
их неотчуждаемость; права и свободы человека и гражданина являются
непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и
применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием;
равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод мужчины и
женщины и равные возможности для их реализации; право каждого на
жизнь; гарантированность каждому судебной защиты прав и свобод; право
каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными
действиями (или бездействием) органов государственной власти или их
должностных лиц.
К общим принципам права обычно относят также принципы
социальной справедливости; гуманизма; законности и юридической
гарантированности прав и свобод личности, зафиксированных в законе;
связанности нормами закона деятельности всех должностных лиц и
государственных органов; единства юридических прав и обязанностей;
демократизма.
Будучи общими, перечисленные выше принципы права являются
основополагающими, руководящими идеями, отражающими сущность
правового регулирования общественных отношений в сфере социального
обеспечения, как и в иных сферах социальной жизни общества, а некоторые из
них указывают на дальнейшую перспективу развития системы российского
права. Так, согласно общепризнанным принципам и нормам международного
права, каждому гарантируется достойный уровень жизни. Реализация этого
принципа в сфере социального обеспечения — одна из острейших социальных
проблем, требующих незамедлительного решения путем как принятия
соответствующих экономических мер, так и их правового опосредования в
нормах соответствующих законов.
Наряду с общими принципами, как указывалось выше, выделяют и
межотраслевые правовые принципы, которые охватывают две (или более)
отрасли права, как правило, близко соприкасающиеся между собой (например,
право социального обеспечения и трудовое право).
Межотраслевые принципы не являются абсолютно обособленными от
общих принципов права, наоборот, они базируются на них, конкретизируя те
или иные основополагающие идеи, пронизывающие содержание права в целом,
с учетом специфики отраслей права.
К межотраслевым принципам относятся такие, как: право на защиту
от безработицы; право на охрану здоровья; государственная поддержка
семьи, материнства, отцовства и детства; право пожилых граждан,
инвалидов на социальную защиту; право на защиту от бедности.
Указанные принципы являются общими для отраслей права,
регулирующих общественные отношения, в которых граждане реализуют
предоставленные им социально-экономические права. К числу таких отраслей
относятся прежде всего трудовое право и право социального обеспечения.
Наряду с принципами, отражающими социально-экономическую
сущность права (в данном случае таких отраслей, как трудовое право и право
105
социального обеспечения), в литературе сформулированы принципы, на
которых должна строиться социальная политика российского государства. К
ним, в частности, относятся: единство экономической эффективности и
социальной справедливости, органическая взаимосвязь защиты и самозащиты,
субсидиарность
87
. Реализация этих принципов в общественной практике
возможна также посредством норм права, в связи с чем они могут перерасти в
принципы права, общие для тех отраслей, через нормы которых проводится в
жизнь социальная политика государства.
Следующий уровень принципов права — это отраслевые принципы.
Каждая отрасль права, помимо общих и межотраслевых, строится на основе
своих собственных, присущих лишь ей правовых принципов; вместе они
образуют фундамент, на котором создаются и функционируют не только
отрасли, но и все право
88
.
Отраслевые принципы отражают сущность и пронизывают содержание
норм конкретной отрасли права. На их основе создаются и реализуются нормы,
в совокупности образующие и такую отрасль, как
право социального обеспечения. Таким образом, отраслевые принципы — это
как бы низший этаж в общей системе принципов права, это
принципы, конкретизирующие основополагающие идеи более высокого
порядка.
Наряду с рассмотренными выше группами принципов права, некоторые
ученые убедительно обосновывают необходимость выделения также и
внутриотраслевых принципов, т. е. принципов отдельных институтов
отрасли. Например, в праве социального обеспечения можно раскрывать
сущность пенсионного обеспечения, социального обслуживания через
соответствующие основополагающие идеи, которые пронизывают содержание
норм права соответствующих институтов этой отрасли.
§ 2. Содержание принципов права социального обеспечения
Специфика принципов права социального обеспечения обусловлена тем,
что ее нормы регулируют общественные отношения, являющиеся по своему
характеру распределительными. Право социального обеспечения закрепляет
определенную меру потребления в процессе распределения тех ресурсов,
которые общество выделяет на нужды старых, больных людей, инвалидов,
семей с детьми, безработных, бедных. Ресурсы эти ограничены, в связи с чем
как в советское время, так и сейчас они выделяются по так называемому
остаточному принципу. В силу этой реальности многие основополагающие
идеи, закрепленные в праве социального обеспечения еще до начала
экономических реформ в стране, так и остались нереализованными, а
87
См.: Социальная защита населения в регионе. Екатеринбург, 1999. С. 56.
88
См.: Общая теория государства и права: Академический курс. Т. 2. С. 26.
106
некоторые уже в постсоветский период перестали быть даже ориентирами в
нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Так, в прошлом к числу принципов права социального обеспечения
относился такой принцип, как предоставление социального обеспечения в
высоких размерах, соответствующих сложившемуся уровню удовлетворения
потребностей граждан на данном этапе развития государства
89
. Этот принцип
не был реализован ни в советский период, ни тем более сейчас, когда уровень
жизни тех, кто находится в орбите права социального обеспечения, снизился за
последние несколько лет в гораздо большей степени, чем занятого населения, и
продолжает неуклонно снижаться.
Проблеме принципов права социального обеспечения уделено много
внимания как в специальной, так и в учебной литературе
90
. Анализ
высказанных точек зрения по данному вопросу свидетельствует об отсутствии
единого подхода к формулировке принципов данной отрасли и к
количественному их определению. Это, очевидно, объясняется различным
подходом к выявлению сущностных свойств норм права социального
обеспечения. Кроме того, в некоторых случаях к принципам отрасли относят
принципы организации и финансирования социального обеспечения, т. е.
принципы иных отраслей права (административного, финансового), которые
хотя и тесно связаны с принципами права социального обеспечения, но
отражают основополагающие идеи отраслей, предметом которых являются
совсем иные общественные отношения. К числу таких принципов можно
отнести, например, принципы осуществления обязательного социального
страхования, закрепленные в Федеральном законе от 16 июля 1999 г. «Об
основах обязательного социального страхования»
91
.
Зачастую до сих пор к принципам права социального обеспечения
относят те принципы, которые характерны лишь для отдельных правовых
институтов этой отрасли. Так, В. Ш. Шайхатдинов отраслевым принципом
считает связь, как правило, обеспечения с трудом. Между тем этот принцип не
охватывает всю систему социального обеспечения (он не касается пособий в
связи с наступлением некоторых обстоятельств, пособий на детей, социальных
89
См.: Андреев. В. С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник
для вузов. М., 1987. С. 68.
90
См.: Андреев B.C. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971. С. 36, 37;
Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации:
Учебн. пособие. Екатеринбург, 1996. Вып. 1. С. 47; Мачульская Е.Е. Право
социального обеспечения: Учебн. пособие. М., 1998. С. 32.
91
Ранее к принципам права социального обеспечения нами был отнесен
такой принцип, как финансирование социального обеспечения за счет
обязательных страховых взносов, а также средств государственного бюджета. Это
принцип финансового права.
107
пенсий, многих видов социального обслуживания и ряда социальных льгот).
К отраслевым принципам права социального обеспечения,
конкретизирующим общеправовые и межотраслевые принципы, относятся
следующие.
1. Всеобщность социального обеспечения. Реализация данного
принципа предполагает равную для каждого возможность получить
определенные виды социального обеспечения при наступлении указанных
в законе юридических фактов независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям и других обстоятельств,
т. е. реализовать право на социальное обеспечение, закрепленное во
Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), в Международном пакте
о социальных, экономических и культурных правах, Декларации прав
и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом
РСФСР 22 ноября 1991 г., в Конституции Российской Федерации. В
силу данного принципа социальное обеспечение предоставляется как
гражданам страны, так и иностранным гражданам, а равно и лицам
без гражданства.
Данный принцип пронизывает нормы каждого института права
социального обеспечения, но наиболее полно он реализуется в пенсионном
обеспечении, поскольку в связи с принятием в России Закона 1990 г.
пенсионной системой охвачено все население страны. В настоящее время в
России введено подлинное всеобщее пенсионное обеспечение. Право на
социальное обеспечение в виде пенсии признано за каждым человеком.
Всеобщее пенсионное обеспечение полностью соответствует общепринятым
принципам и нормам международного права.
Принцип всеобщности пронизывает также нормы, регулирующие
обеспечение граждан социальными пособиями, социальными услугами,
медицинской помощью и лечением, бесплатной либо со скидкой лекарственной
помощью по системе социального обеспечения. В то же время в отношении
предоставления некоторых льгот о принципе всеобщности можно говорить
лишь с определенной долей условности, поскольку само понятие льгот связано
с определенным предпочтением, оказываемым некоторым категориям
обеспечиваемых по сравнению со всеми остальными.
2.Предоставление социального обеспечения как работнику, бывшему
работнику, их семьям и каждому как члену общества без какой-либо связи
с трудовой деятельностью. Этот принцип тесно связан с принципом
всеобщности социального обеспечения.
Социальное обеспечение, предоставляемое работающим, бывшим
работникам и их семьям, в частности за счет средств централизованных фондов
обязательного социального страхования, не исключает предоставления многих
видов социального обеспечения, предусмотренных для каждого как члена
общества. Так, гражданин, которому установлена трудовая пенсия по старости,
может получить, как и любой другой гражданин, который вообще не трудился,
108
протезно-ортопедическую помощь либо социальное обслуживание на дому или
в стационарном учреждении, если он нуждается в этих видах помощи.
Исключение составляет социальная пенсия, установленная для каждого
как члена общества. Она не может назначаться и выплачиваться наряду с
трудовой пенсией.
3. Установление уровня социального обеспечения,
гарантирующего
достойную жизнь человека. Этот принцип конкретизирует общеправовой
принцип, закрепленный во Всеобщей декларации прав человека
(1948 г.) и в Международном пакте об экономических, социальных и
культурных правах (1966 г.), — право каждого на достаточный жизненный
уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное
питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий
жизни. Этот принцип закреплен и в Конституции РФ, ст. 7 которой
провозглашает, что Россия является социальным государством и ее
политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека.
На современном этапе утверждать, что этот принцип полностью
реализуется, нет оснований. В то же время государство не освобождается от
юридического обязательства по его претворению в жизнь в силу
Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах,
который был ратифицирован Советским Союзом в 1973 г. и по которому
Россия как правопреемница СССР несет все обязательства.
Реализация данного принципа предполагает, что достойную жизнь
каждого человека может обеспечивать доход не ниже соответствующего
минимума, на первом этапе хотя бы прожиточного, объективно определяемого
в установленном законом порядке.
В 1990 г. была предпринята попытка определить и установить
минимальный размер пенсии по старости на уровне прожиточного минимума.
Однако в дальнейшем в силу известных социально-экономических причин от
этого пришлось отказаться.
Указом Президента РФ от 14 ноября 1997 г. было установлено, что
начиная с 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости при общем
трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, с учетом
компенсационной выплаты, не может быть ниже 80% прожиточного минимума
пенсионера, установленного законодательством. Правительству предлагалось
предусмотреть средства, необходимые для обеспечения с 1 января 1998 г.
указанного выше соотношения минимального размера пенсий по старости с
учетом компенсационной выплаты к прожиточному минимуму. Данный Указ
не реализован до сих пор: минимальный размер пенсии с учетом
компенсационной выплаты и к 2000 г. оказался значительно ниже
прожиточного минимума.
Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме
в Российской Федерации» предусматривается, что на основе прожиточного
минимума должны определяться минимальный размер пенсии, минимальная
109
заработная плата, иные фиксированные социальные выплаты. Закон
предусмотрел поэтапное приближение указанных выплат к прожиточному
минимуму. В целях его реализации принят еще один Федеральный закон от 20
ноября 1999 г. «О потребительской корзине в целом по Российской
Федерации».
Постановлениями Правительства РФ от 31 мая и от 11 августа 2000 г.
установлен промежуточный минимум на душу населения и по основным
социально-демографическим группам населения в целом по России за I и II
квартал 2000 г. За II квартал 2000 г. прожиточный минимум в целом по России
в расчете на душу населения составляет 1185руб., для трудоспособного
населения 1290 руб., пенсионеров 894 руб., детей 1182 руб. В постановлениях
указывается, что величина прожиточного минимума устанавливается для
оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной
политики и федеральных социальных программ, обоснования устанавливаемых
на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального
размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий,
пособий и других социальных выплат и формирования бюджетов всех уровней
на 2001 г.
С принятием этих постановлений завершилось формирование правового
механизма, обеспечивающего полную реализацию Федерального закона «О
прожиточном минимуме в Российской Федерации».
В целях реализации данного принципа в июле 1999 г. впервые в качестве
самостоятельного основания для социального обеспечения была признана
бедность человека, в связи с чем введена государственная социальная помощь
тем, у кого доход ниже прожиточного минимума в соответствующем регионе.
Размер этой помощи составляет разницу между фактическим доходом человека
(семьи) и прожиточным минимумом в регионе.
Раскрывая содержание рассматриваемого принципа, нельзя его
абсолютизировать для каждого отдельного вида социального обеспечения,
поскольку обеспечение уровня жизни не ниже прожиточного минимума может
достигаться совокупностью предоставляемых человеку видов социального
обеспечения. Кроме того, необходимо также учитывать, что виды социального
обеспечения имеют различные цели. Так, содержание и обслуживание
нетрудоспособного человека в учреждении социального обслуживания
преследует цель предоставить ему все необходимое, в чем он нуждается, по
установленным нормам. Цель пособия по временной нетрудоспособности —
возместить полностью либо частично утраченный вследствие болезни
заработок. Пенсия по старости предназначена для того, чтобы гарантировать
источник средств достойного существования. В то же время некоторые виды
социального обеспечения вовсе не рассчитаны на предоставление полного
обеспечения (например, пенсия по инвалидности III группы; пенсия по случаю
смерти одного из родителей; различного рода социальные пособия и
компенсации, предоставляемые с целью материальной поддержки), в связи с
чем их уровень не должен устанавливаться в соответствии с рассматриваемым
принципом. Кроме того, специфика некоторых видов социального обеспечения
110