Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России
Подождите немного. Документ загружается.
Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР «О милиции», ст. 28 // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666.
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. «О предупреждении
распространения туберкулеза в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 26.
Ст. 2581.
Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. «О государственной
поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения
населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и
изделиями медицинского назначения» // СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1791; 1995. №
29. Ст. 2806.
Порядок назначения и выплаты отдельным категориям инвалидов из
числа ветеранов денежной компенсации расходов на санаторно-курортное
лечение. Утв. Пост. Правительства РФ от 10 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 29.
Ст. 2817.
Порядок льготного отпуска лекарственных средств и изделий
медицинского назначения инвалидам войны и другим группам населения в
соответствии с Федеральным законом «О ветеранах». Утв. Пост. Правительства
РФ от 10 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2938.
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. «Об утверждении
перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и
изделий медицинского назначения, прибыль от реализации которых,
полученная предприятиями всех организационно-правовых форм,
выпускающими эти лекарственные средства и изделия медицинского
назначения, не подлежит налогообложению» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2006.
Положение о порядке предоставления бесплатных путевок в санаторно-
курортное или другое оздоровительное учреждение либо выплаты денежной
компенсации в случае невозможности предоставления путевок участникам
ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС. Утв. Пост. Правительства РФ
от 23 апреля 1996 г. № 504 // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2140.
Типовое положение об оздоровительном образовательном учреждении
санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении. Утв. Пост.
Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1117 // СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4191.
Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. «О
гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и
важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях
льготного обеспечения граждан лекарственными средствами» // СЗ РФ. 1999. №
16. Ст. 1994.
Постановление Правительства РФ от 26 октября 1999 г. «О программе
государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации
бесплатной медицинской помощью» // СЗ РФ. 1999. № 44. Ст. 5322; 2000. № 49.
Ст. 4827; 2001. № 31. Ст. 3286.
Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. «Об утверждении
перечней медицинских услуг и дорогостоящих видов лечения в медицинских
учреждениях Российской Федерации, лекарственных средствах, суммы оплаты
которых за счет собственных средств налогоплательщика учитываются при
451
определении суммы социального налогового вычета» // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст.
1256.
Положение о приобретении, распределении, выдаче путевок на
санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.
Утв. Пост. Правительства РФ от 21 апреля 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 18. Ст.
1853.
Положение о льготах для инвалидов Отечественной войны и семей
погибших военнослужащих. Утв. Пост. Совета Министров СССР от 23 февраля
1981 г. // Льготы участникам Великой Отечественной войны. М., 1987.
Инструкция о порядке приобретения, распределения, выдачи и учета
путевок на санаторно-курортное лечение и отдых за счет средств
государственного социального страхования. Утв. Фондом социального
страхования РФ 6 августа 1997 г. // Бюлл. Минтруда. 1997. № 10.
Инструкция о порядке санаторно-курортного обеспечения в
Вооруженных Силах Российской Федерации. Утв. приказом Минобороны РФ
от 29 августа 1999 г. // РГ. 1999. И нояб.
452
Раздел V. Социальное обслуживание и льготы по системе
социального обеспечения
Глава 28. Социальное обслуживание
§ 1. Понятие социального обслуживания
Социальное обслуживание является относительно самостоятельным
звеном в общей системе социального обеспечения и социальной защиты. В
последние годы (начиная с 1995 г.) появилось достаточно много нормативных
правовых актов, регулирующих отношения по предоставлению гражданам
социального обслуживания в различных видах и организацию деятельности
соответствующих служб. Основополагающие из них — федеральные законы: от
10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации», от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании
граждан пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной
защите инвалидов в Российской Федерации»
240
. В порядке реализации этих
федеральных законов принят ряд подзаконных актов органами исполнительной
власти Российской Федерации, а в субъектах РФ — законов. Совокупность всех
этих актов составляет правовую базу — законодательство о социальном
обслуживании; оно включает, следовательно, как законы и подзаконные акты
федерального уровня, так и законы и подзаконные акты уровня субъектов РФ.
Массив правовых предписаний, регулирующих общественные отношения
в сфере социального обслуживания, достаточно велик и интенсивно
пополняется в результате активного процесса правотворчества.
Следует отметить две существенные особенности. Во-первых, эти нормы
пока еще не всегда выполняются обязанными органами и организациями, в
связи с чем зачастую носят декларативный характер, и, во-вторых, их
содержание недостаточно конкретно, оно аморфно, а возможность реализации
норм обусловлена не так уж редко усмотренческим решением органа,
предоставляющего соответствующее обслуживание. Причины те же —
недостаточное бюджетное финансирование на всех уровнях, т. е. ограниченные
возможности. Следствие всего этого — отсутствие реальной возможности
беспрепятственно осуществить субъективное право на предоставление
соответствующей социальной услуги: получить без задержки, например,
полагающийся автомобиль с ручным управлением, место в стационарном
240
В этих актах содержатся также нормы, регулирующие другие
отношения: по созданию соответствующих социальных служб и их
деятельности; о правах социальных работников; об организации медико-
социальной экспертизы, ее функциях и т.п. Такие отношения не относятся к
предмету права социального обеспечения и в учебнике не рассматриваются.
При дальнейшем изложении название этих законов иногда не указывается,
обозначается лишь дата их подписания Президентом РФ.
453
учреждении социального обслуживания и т.д. В связи с этим для некоторых
категорий граждан предусматривается предоставление ряда социальных услуг в
первую очередь. Дефицитны пока еще все услуги.
В последние годы принят также ряд программных документов,
касающихся намерений Правительства РФ в сфере социального обслуживания,
— комплексная программа о социальной поддержке инвалидов и т.д.
Воплощение их в жизнь — сравнительно отдаленная перспектива, связанная
прежде всего с преодолением затянувшейся кризисной социально-
экономической ситуации в стране.
Социальное обслуживание неразрывно связано с общей системой
материального обеспечения пожилых и нетрудоспособных граждан, которое
осуществляется в денежной форме, т. е. в виде различных социальных выплат
— пенсий и пособий. Социальное обслуживание является существенным
дополнением к таким выплатам, но не может заменить их. В этом смысле оно
является вспомогательным звеном в системе социального обеспечения. Без
развитой системы денежных выплат, за счет которых удовлетворяются
основные потребности человека — в пище, одежде, обычных платных услугах
(за наем жилого помещения, пользование различными жилищно-
коммунальными услугами и т.д.), такое обслуживание не может достичь своей
цели — обеспечить достойную жизнь человека, содействовать его адаптации в
обществе. В то же время социальное обслуживание, благодаря которому
удовлетворяются специфические потребности старых и нетрудоспособных
людей в определенных услугах, которые зачастую нельзя купить на рынке
обычных услуг, делает всю систему материального обеспечения в денежной
форме более эффективной и рациональной.
Социальное обслуживание определяется в Законе от 10 декабря 1995 г.
как деятельность социальных служб по поддержке, оказанию социально-
бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-
правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной
адаптации и реабилитации (восстановление физических и духовных сил)
граждан, находящихся в трудной ситуации. Значит, право на социальное
обслуживание имеют граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации.
В законе расшифровывается также понятие «трудная жизненная
ситуация»: это ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность
гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с
преклонным возрастом, болезнью и рядом других обстоятельств (сиротством,
безработицей, отсутствием определенного места жительства,
малообеспеченностью, одиночеством и т.п.), которую он не может преодолеть
самостоятельно. Таким образом, в орбите социального обслуживания находятся
прежде всего инвалиды и старые люди, дети. Социальное обслуживание
заключается в деятельности специально созданных служб и организаций по их
обслуживанию, принадлежащих федеральным, региональным и
муниципальным органам и находящихся в их ведении. Такая деятельность
может осуществляться также организациями иных форм собственности (в том
числе частными) и гражданами, занимающимися индивидуальной трудовой
454
деятельностью по социальному обслуживанию без образования юридического
лица.
Социальное обслуживание можно определить и иначе — как
деятельность соответствующих служб и организаций по предоставлению
гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных
услуг.
Закон раскрывает также понятие «социальных услуг». Ими считаются
действия по оказанию помощи клиенту социальной службы, т. е.
гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации. Социальная
услуга — это, таким образом, помощь указанным гражданам, оказываемая
соответствующими социальными службами.
Социальное обслуживание осуществляется, как указано в законе,
специальными службами бесплатно и за плату. Однако социальной услугой
можно признать лишь такую услугу, которая предоставляется бесплатно или за
неполную ее рыночную стоимость, т. е. полностью либо хотя бы частично за
счет средств общества. В этом суть ее названия — «социальная» услуга.
Услуга, которая продается как товар (вспомним: товары — это материальные
потребительские блага или потребительские услуги), не является социальной
услугой, даже если ею пользуются граждане, находящиеся в трудной
жизненной ситуации. Так, бесплатный ремонт полученного инвалидом
автомобиля с ручным управлением является социальной услугой, а ремонт того
же автомобиля за плату такой услугой не является.
Закон от 10 декабря 1995 г. определяет критерии для бесплатного
социального обслуживания в государственной системе социальных служб. Они
различны. Для граждан, не способных к самообслуживанию в связи с
преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющих родственников,
которые могут обеспечить им помощь и уход, — это низкий среднедушевой
доход, ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором
они проживают.
Для тех, кто находится в трудной жизненной ситуации в связи с
безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадали в результате
вооруженных и межэтнических конфликтов, критерии малообеспеченности не
установлены, им бесплатное социальное обслуживание должно
предоставляться независимо от указанного выше условия (низкий
среднедушевой доход). Также независимо от критерия малообеспеченное™
предоставляется социальное обслуживание несовершеннолетним детям
241
.
Что касается платных социальных услуг в государственной системе
социального обслуживания, то они оказываются в порядке, устанавливаемом
Правительством РФ. Это является его компетенцией.
Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах
иных форм собственности, в том числе муниципальной, устанавливаются этими
241
Об условиях оплаты социальных услуг по отдельным их видам,
установленных Правительством РФ, см. § 2.
455
службами самостоятельно.
Социальные услуги предоставляются обычно в натуральной форме —
путем предоставления конкретных видов социального обслуживания. В виде
денежных средств может оказываться лишь единовременная материальная
помощь.
В Законе от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан
пожилого возраста и инвалидов» несколько иначе очерчен круг граждан,
имеющих право на социальное обслуживание. Это граждане пожилого возраста
(женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе
дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней
помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно
удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения
способности к самообслуживанию и (или) передвижению.
Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в
государственной системе социальных служб по основным видам, которые
определены федеральным законом. В законах по-разному перечислены
основные виды социального обслуживания, указано также, что социальное
обслуживание должно соответствовать государственным стандартам. Они
определяют основные требования к объему и качеству социальных услуг,
порядку и условиям их оказания. Утверждаются стандарты Правительством
РФ, их требования обязательны для всех социальных служб, действующих на
всей территории России, независимо от форм собственности.
Как видим, компетенция Правительства в данной сфере чрезвычайно
велика, оно практически вправе определять уровень обслуживания, т. е. его
качество, а также условия предоставления. В этой части компетенция
Правительства значительно шире, чем в регулировании отношений по
предоставлению пенсий и социальных пособий
242
.
Отметим, что хотя гарантия государства в отношении права граждан на
социальное обслуживание и провозглашена в законе, полная практическая
реализация ее пока еще не достигнута по причине ограниченного бюджетного
финансирования на всех уровнях — федеральном, региональном, местном.
Судя по Закону от 24 ноября 1995 г., сквозным видом социального
обслуживания является материальная помощь. Она предоставляется, как
указано в Законе, в виде денежных средств, продуктов питания, средств
санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других
предметов первой необходимости, топлива. К ней относится также выдача
специальных транспортных средств, технических средств реабилитации
инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе, т. е. обеспечение, в
частности, «малыми» (не моторными) средствами передвижения (вело (кресло)-
коляски) и моторными средствами передвижения (мотоколяски, автомобили), а
также протезно-ортопедическими изделиями. Далее указывается, что основания
и порядок предоставления материальной помощи устанавливается органами
242
См. соответственно разд. II и III.
456
исполнительной власти. Следует иметь в виду, что порядок обеспечения
специальными транспортными средствами, техническими средствами до сих
пор устанавливается на уровне Российской Федерации и регулируется в
централизованном порядке нормативными актами РФ. Данный вид
обслуживания не может относиться к материальной помощи, он, как и разовая
материальная помощь, считается социальным обслуживанием.
Рассмотрим теперь наиболее значимые виды социального обслуживания.
§ 2. Реабилитация, образование и обеспечение занятости инвалидов
Декларация о правах инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН
9 декабря 1971 г., закрепляет право Инвалидов на медицинское, психическое
или функциональное лечение, включая протезные и ортопедические аппараты,
на восстановление здоровья и положения в обществе, на образование,
ремесленную профессиональную подготовку и восстановление
трудоспособности, на помощь, консультации, на услуги по трудоустройству и
другие виды обслуживания, которые позволят им максимально проявить свои
возможности и способности и ускорят процесс их социальной интеграции и
реинтеграции.
На современном этапе развития общества, как указывается в
Федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2000—
2005 годы», проведение комплекса мер по социальной интеграции инвалидов в
общество является одним из приоритетных направлений социальной политики
государства
243
.
Актуальность проблемы определяется наличием в социальной структуре
общества значительного количества лиц, имеющих признаки ограничения
жизнедеятельности. Так, по оценкам экспертов ООН, инвалиды составляют 10
% общей численности населения. В России за последние годы отмечается
тенденция к увеличению числа инвалидов. Если на 1 января 1998 г. на учете в
органах социальной защиты населения субъектов РФ состояло 8,9 млн.
инвалидов, то уже на 1 января 1999 г. — более 9,6 млн.
На протяжении последних пяти лет наблюдается увеличение количества
инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов. В 1998 г. впервые
признаны инвалидами свыше 1 млн. человек, причем более 80 % из них
составляли инвалиды I и II групп.
Обеспечение социального благополучия инвалидов может быть
достигнуто путем их реабилитации. Реабилитация инвалидов — система
медицинских, педагогических, социально-экономических мероприятий,
направленных на устранение или возможно более полную компенсацию
ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со
243
Постановление Правительства РФ от 14 января 2000 г. «О Федеральной
целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы» //
Бюлл. Минтруда. 2000. №2.
457
стойким расстройством функций организма. Основная цель реабилитации —
восстановление социального статуса инвалида, достижение им материальной
независимости и его социальная адаптация. Реабилитация включает
медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию инвалида.
Индивидуальная программа реабилитации инвалида (ИПР)
разрабатывается учреждением государственной службы медико-социальной
экспертизы в случае согласия инвалида на проведение реабилитационных
мероприятий
244
. Она включает в себя комплекс мероприятий, состоящий из
медицинских, профессиональных и иных мер, направленных на
восстановление, компенсацию нарушенных или утраченных функций
организма, восстановление, компенсацию способностей инвалида к
выполнению определенных видов деятельности. ИПР обязательна для
исполнения соответствующими органами государственной власти, местного
самоуправления, а также организациями независимо от организационно-
правовых форм и форм их собственности. Отказ инвалида от ИПР в целом или
от отдельных ее частей освобождает указанные органы от ответственности за ее
исполнение и не дает инвалиду права на получение компенсации в размере
стоимости реабилитационных мероприятий, предоставляемых бесплатно.
В соответствии с ИПР образовательные учреждения совместно с
органами социальной защиты населения и органами здравоохранения
обеспечивают дошкольное, внешкольное воспитание и образование детей-
инвалидов; получение инвалидами среднего общего и профессионального
образования.
Детям-инвалидам дошкольного возраста предоставляются необходимые
реабилитационные меры и создаются условия для пребывания в детских
дошкольных учреждениях общего типа, а если это исключается по состоянию
их здоровья, то создаются специальные дошкольные учреждения.
При невозможности осуществлять воспитание и обучение детей-
инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных
учреждениях обучение детей-инвалидов с согласия родителей производится на
дому по полной общеобразовательной или индивидуальной программе.
Содержание детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных
учреждениях осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.
Основанием для организации обучения на дому ребенка-инвалида
является заключение лечебно-профилактического учреждения. Такое обучение
осуществляет образовательное учреждение, как правило, ближайшее к месту
жительства ребенка-инвалида. На время обучения образовательное учреждение
предоставляет бесплатно учебники, учебную и справочную литературу,
имеющуюся в библиотеке образовательного учреждения; обеспечивает
специалистами из числа педагогических работников, оказывает методическую
244
Примерное Положение об Индивидуальной программе реабилитации
инвалида. Утв. Пост. Минтруда от 14 декабря 1996 г. // Бюлл. Минтруда. 1996.
№12.
458
и консультативную помощь; осуществляет промежуточную и итоговую
аттестацию; выдает документ государственного образца о соответствующем
образовании.
Родителям (законным представителям), имеющим детей-инвалидов и
осуществляющим их воспитание и обучение на дому самостоятельно, органы
управления образованием компенсируют затраты в размерах, определяемых
государственными и местными нормативами финансирования затрат на
обучение и воспитание в государственном или муниципальном
образовательном учреждении соответствующего типа и вида
245
.
Конвенция МОТ №159 «О профессиональной реабилитации и занятости
инвалидов», ратифицированная РФ 3 июня 1988 г., закрепляет принципы
профессиональной реабилитации инвалидов и политику в отношении их
занятости. К числу таких принципов относится обязанность государства в
соответствии с национальными условиями, практикой и возможностями
разрабатывать национальную политику в области профессиональной
реабилитации и занятости инвалидов, направленную на то, чтобы
соответствующие меры по профессиональной реабилитации распространялись
на все категории инвалидов, а также на содействие возможностям занятости
инвалидов на свободном рынке труда. В основу такой политики положен
принцип равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом;
соблюдение равенства обращения и возможностей для трудящихся мужчин и
женщин, являющихся инвалидами; принятие специальных мер, направленных
на обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей для
инвалидов, которые не должны считаться дискриминированными по
отношению к другим трудящимся.
Конвенция предусматривает также, что компетентные органы должны
принимать меры с целью организации и оценки службы профессиональной
ориентации, профессионального обучения, трудоустройства, занятости, а также
других связанных с ними служб, чтобы инвалиды имели возможность получать,
сохранять работу и продвигаться по службе; существующие службы для
трудящихся в целом используются там, где это возможно и целесообразно, с
необходимой адаптацией.
Закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации» предусматривает, что государство обеспечивает
инвалидам получение основного общего, среднего (полного) общего
образования, начального, среднего и высшего профессионального образования
в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.
Согласно законодательству РФ, профессиональное образование
инвалидов осуществляется в образовательных учреждениях различных
245
См.: Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в
негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры
компенсации затрат родителей (законных представителей) на эти цели. Утв.
Пост. Правительства РФ от 18 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3754.
459
типов и уровней. Для инвалидов, нуждающихся в специальных условиях для
получения профессионального образования, создаются специальные
профессиональные образовательные учреждения различных типов и видов или
соответствующие условия в профессиональных образовательных учреждениях
общего типа. Профессиональная подготовка и профессиональное образование
инвалидов в специальных профессиональных учреждениях для инвалидов
осуществляется в соответствии с государственными образовательными
стандартами на основе образовательных программ, адаптированных для
обучения инвалидов.
Государство обеспечивает учащихся бесплатно или на льготных условиях
специальными учебными пособиями и литературой, а также создает
возможность пользования услугами сурдопереводчиков.
В Законе РФ «Об образовании» закреплено, что в целях реализации права
на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство
полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения
ими образования, а гражданам с отклонениями в развитии создает условия для
получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной
адаптации на основе специальных педагогических подходов (ст. 5 Закона).
Доступность получения инвалидами высшего профессионального
образования гарантируется Федеральным законом «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании», предусматривающим, что
вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных испытаний
принимаются в высшие учебные заведения дети-сироты и дети, оставшиеся без
попечения родителей, а также инвалиды I и II групп, которым, согласно
заключению органа медико-социальной экспертизы, не противопоказано
обучение в высших учебных заведениях. Возможность продолжения
образования в случае ухудшения состояния здоровья инвалида обеспечивается
предоставлением студенту высшего учебного заведения академического
отпуска по медицинским показаниям, в период которого выплачивается
компенсация.
Студенты государственных, муниципальных высших учебных заведений,
обучающиеся по очной форме обучения и получающие образование за счет
средств соответствующего бюджета, обеспечиваются стипендиями в размере
установленного федеральным законом двукратного минимального размера
оплаты труда. Студентам-инвалидам I и II групп, сиротам, а также детям,
оставшимся без попечения родителей, — размер стипендии увеличивается на
50 % (ст. 16 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании»). Стипендия назначается в обязательном порядке всем инвалидам
из числа студентов государственных и муниципальных образовательных
учреждений высшего и среднего профессионального образования при условии
успешной сдачи всех экзаменов в период экзаменационной сессии
246
. Это
246
Положение о стипендиальном обеспечении и других формах
социальной поддержки студентов государственных и муниципальных
образовательных учреждений высшего и среднего профессионального
460