Актуальные вопросы публичного права

Подождите немного. Документ загружается.

дарство могло существовать без своего Основного закона тысячелетия. Что

же повлекло необходимость его создания?

Очевидно, что создание самого по себе закона было вызвано необходи-

мостью упорядочения жизни общества в условиях имущественного рас-

слоения. Однако, власть закона, как пишет об этом выдающийся русский

мыслитель Б. П. Вышеславцев, – это власть устрашения и запрета. «Закон

указывает, что есть грех и запрещает грех, но он бессилен бороться с гре-

хом». Запрет закона включает в человеке механизмы ответных реакций, же-

лание этот запрет нарушить, снять, обойти, чтобы «по своей глупой воле

пожить»

. Из этого следует вывод, что формальный закон не будет соблю-

даться без соответствующей государству и обществу идеологии.

В этой связи представляется бесспорным изначальное влияние идео-

логии на становление и развитие Конституции. Можно утверждать, что

в основе Конституции Российской Федерации лежит идеология демократи-

ческого государства. При этом ч. 2 ст. 13 Конституции, провозглашающая,

что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государствен-

ной, представляется нежизнеспособной.

Идеология – это обоснование системы ценностей, попытка комментиро-

вать ее, в худших случаях – использовать, если речь идет о политтехнологи-

ях. Сегодня бесспорно то, что любое демократическое государство не может

существовать без Конституции.

Что является ценностью демократии? Возможности личности в реализа-

ции ее прав. Что касается возможностей – они разные у всех. Люди рожда-

ются неодинаковыми, живут в разных условиях, владеют разными средства-

ми, поэтому идеи равенства, в том числе перед законом – декларативны.

О равенстве всех перед законом и судом говорится в ч. 1 ст. 19 Конститу-

ции. Однако, как известно, есть большая категория лиц, пользующихся раз-

личными должностными иммунитетами. К уголовной ответственности, на-

пример, бывает нереально привлечь депутата Государственной Думы, члена

Совета Федерации – это возможно только с согласия их собственных коллег

(п.1 ч.1 ст. 448 УПК РФ). Результатом действия такого порядка стали стрем-

ления получить депутатский мандат с целью укрыться от правосудия.

Яркой иллюстрацией этого является привлечение к уголовной ответ-

ственности сенатора А.Вавилова. В январе 2007 года Верховный суд России

удовлетворил ходатайство прокуратуры о возбуждении уголовного пресле-

дования против Андрея Вавилова. 11 июля 2008 года стало известно, что

Вавилов дал согласие на прекращение в отношении него уголовного дела

о хищении 231 млн. долларов из государственного бюджета «по нереа-

билитирующим основаниям» (в связи с истечением срока давности). По-

становление следствия гласит, что вина Вавилова в мошенничестве в осо-

бо крупных размерах, а также злоупотреблении служебным положением

полностью доказана. Между тем, он продолжает оставаться действующим

Цит. по: Шор Ю. М. Русская религиозная философия о законе и благодати // Матери-

алы научно-практической конференции «Организованная преступность – угроза культуре

и державности России», СПб, 1998. С. 81.

членом Совета Федерации и взыскивать с Вавилова и других обвиняемых

похищенную сумму никто не собирается.

В интервью Российской Газеты председатель Следственного комитета

при Прокуратуре РФ Александр Бастрыкин раскрыл причину, по которой

стало возможным прекращение дела в отношении Вавилова: «Сколько мы

ни вносили предложений, нам так и не дали согласия (на привлечение Вави-

лова к уголовной ответственности – М. Е.) Сначала из Госдумы приходили

ответы: Рассмотрим в следующий раз, с началом осенней сессии, потом –

с началом весенней сессии. Однажды позвонил руководитель одной из дум-

ских фракций: хороший человек, зачем его трогать?»

Таким образом, ч. 1 ст. 19 Конституции содержит положение, соответ-

ствующее демократической идеологии, но сама по себе эта идеология несет

на себе печать политтехнологий и не соответствует истине.

Личность ли Вавилов? Формально – да, личность, осуществляющая свои

интересы и, при этом, нарушающая интересы других лиц, всего общества.

Часть 3 ст.17 Конституции содержит норму, по которой осуществление прав

и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы дру-

гих лиц. Однако в данной статье ничего не говорится об обществе. Статья

не является объединяющей отдельно взятых людей в одно общество, в то

время, как Конституция призвана защищать общие ценности. В то же время,

Конституция – носитель господствующей идеологии, именно поэтому стала

возможной такая «победа» человека, нарушившего закон, над обществом.

Конституция разбила общество на отдельные индивиды, поставила отдель-

ного человека над ним.

Могут ли государственные законы быть подчинены интересам лично-

сти? Законы, гарантирующие упорядоченную жизнь государства, должны

быть подчинены интересам общества в целом – публичным интересам,

и только в этом контексте – интересам личности как неотъемлемой его ча-

сти. В этом смысле ст. 2 Конституции является идеологической, поскольку

в ней личность упоминается как отдельно взятая данность, оторванная от

общества. В связи с этим ее нельзя рассматривать как носителя общих цен-

ностей, какими и являются права и свободы. Представляется, данная норма

должна закреплять статус человека как носителя высших ценностей обще-

ства – прав и свобод, принадлежащих в равной степени всем его членам.

Обеспечение возможной степени свободы личности можно назвать це-

лью права, но все известные трактовки данного феномена, к какому бы фило-

софскому течению они ни принадлежали, связывают это понятие в первую

очередь с обществом

. Именно по состоянию общества можно судить о том,

как действует законодательство, выполняет ли оно свое предназначение.

Отмеченное противоречие пришло в Конституцию из буржуазной иде-

ологии уже в готовом виде. На основе механистической картины мира –

одной из частных научных концепций раннебуржуазных философов – было

возрождено учение об атомизме. Это позволило представить человека как

атом человечества – свободный, в непрерывном движении и столкновении

Ямшанов Б. Два года для следователя не срок. Александр Бастрыкин о громких делах

Следственного комитета // Рос. газ., 2009, 07 сентября.

Пучков О. А. Антропологическое постижение права. Екатеринбург, 1999. С. 237.

с другими атомами. Само слово «атом» есть греческий эквивалент латин-

ского «индивид» (т.е. «неделимый»)

Исходя из концепции человека-атома, индивида, Томас Гоббс создал

философскую основу рыночной экономики, которое и формулирует ее есте-

ственное право. Оно состоит в войне против всех, в силе, основанной на

собственности, «законным способом» отнятой у ближнего. Гоббс представ-

ляет «естественного» человека, очищенного от всяких культурных наслое-

ний, и утверждает, что его природное, врожденное свойство – подавлять

и экспроприировать другого человека

Задачами первых буржуазных конституций было уничтожение сослов-

ности и обеспечение доступа к власти слоев населения, владеющих сред-

ствами производства. Не случайно во всех конституциях можно найти по-

ложения, возводящие частную собственность в разряд естественных прав

человека. Эта разрушительная идеология положена и в основу Конституции

РФ. Иначе как объяснить то, что статья 35 Конституции РФ, посвященная

праву частной собственности, находится в разделе об основных конститу-

ционных правах и свободах человека и гражданина? Разве мало того, что

в главе 1, посвященной основам конституционного строя, положения ст. 8

гарантируют свободу экономической деятельности? Однако в ст. 35 речь

идет о частной собственности особо, хотя, как представляется, этот вопрос

мог бы целиком быть отдан на откуп отрасли гражданского права. Частная

собственность – это социальное явление, и ее нельзя называть обязатель-

ным условием достойного существования человека.

Интересно, что идеология собственнического индивидуализма, начав

свое развитие в западном обществе, породило, в свою очередь, духовный

вакуум. А.-Дж. Тойнби писал: «В секуляризованном западном мире ХХ века

симптомы духовного отставания очевидны. Возрождение поклонения Ле-

виафану стало религией, и каждый житель Запада внес в этот процесс свою

лепту»

. Заметна духовная деградация и в нашем обществе.

Стоит ли отказаться от идеологии вообще, как это декларируется в ч. 2

ст. 13 Конституции Российской Федерации?

Небезынтересна позиция Т. В. Грачевой, рассматривающей идеологию

как необходимое пространство жизнедеятельности государства, наравне

с политикой и психологией

. Конституция государства должна содержать

основную идею, объединяющую общество, всех граждан этого государства.

На этой идее должна быть построена идеология государства, его политика

Функции идеологии, прежде всего, сводятся к овладению массовым

политическим сознанием, к внедрению в него своих оценок прошлого, на-

стоящего и будущего государства и общества, определению целей и задач,

которые могут быть ориентирами в политике.

Кара-Мурза С. Евроцентризм – эдипов комплекс интеллигенции. М., 2002. С. 232.

Гоббс Т. Избранные произведения. М., 1965. Т. 1.

Тойнби А.-Дж. Постижение истории. М., 1991. С. 526–527.

Грачева Т. В. Невидимая Хазария. Алгоритмы геополитики и стратегии тайных войн

мировой закулисы. Рязань, 2009. С. 14.

Политология / под ред. М.Н. Марченко. М., 2000, С. 59.

В настоящее время для поддержания единства общества и государства

используется демократическая идеология, основой которой служит иллю-

зия равноправия всех социальных слоев и классов, одинакового их доступа

к создаваемому всем обществом богатству и к рычагам управления государ-

ством. На самом же деле доминирующую роль во всех когда-либо существо-

вавших демократиях играли и играют лишь высокообеспеченные, богатые

слои населения, монополизирующие доступ к власти. Поэтому демократию

честнее было бы назвать, как это делал еще Платон, олигархией

Думается, что в основу Конституции должна быть положена социальная

идеология, лишенная политических заказов и основанная на разработках

отечественных ученых: неангажированных историков, правоведов, поли-

тологов. Внимание заслуживает мнение одного из них: чтобы построить

правовое государство, необходимо наличие истинных, социально, экономи-

чески и нравственно обновленных законов

Ильин И. Общее учение о праве и государстве. М., 2006. С. 165.

Лукьянов А. И. Современные реформы и правовое государство // Материалы научно-

практической конферении «Организованная преступность – угроза культуре и державно-

сти России». СПб. 1998. С. 138.

П. Н. МОИСЕЕНКО

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ

АНТИКОРРУПЦИОННОй эКСПЕРТИзЫ

ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫх АКТОВ

Антикоррупционная экспертиза представляет собой экспертизу проек-

тов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления

в них положений, способствующих созданию условий для проявления кор-

рупции, проводится в отношении проектов федеральных законов, указов

Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Россий-

ской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнитель-

ной власти, проектов нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности че-

ловека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или

имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических

заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов федераль-

ных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов

и заключений Правительства Российской Федерации на проекты федераль-

ных законов, а также проектов поправок Правительства Российской Феде-

рации к проектам федеральных законов.

Студент Уральского института экономики, управления и права (Каменск-Уральский

филиал).

Рассматривая конституционный аспект данного вопроса, следует отме-

тить, что в соответствии со статьей 4 Конституции РФ, Конституция Рос-

сийской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей тер-

ритории Российской Федерации. В соответствии со статьей 15 Конституции

РФ, Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу,

прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не

должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы госу-

дарственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица,

граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской

Федерации и законы. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ, обе-

спечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов

и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерально-

го значения, автономной области, автономных округов Конституции Рос-

сийской Федерации и федеральным законам.

Из вышесказанного следует, что все издаваемые нормативные акты

должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Т. е. зако-

нодательство субъектов Федерации, федеральные и региональные подза-

конные нормативные акты не должны уменьшать объем прав или другим

образом ущемлять их по сравнению с федеральным законодательством,

и что самое главное, они не должны увеличивать объем полномочий орга-

нов государственной власти и органов местного самоуправления, а так же

их должностных лиц, ведь именно это создает пространство для коррупци-

онных проявлений.

Таким образом, вопрос антикоррупционной экспертизы проектов нор-

мативных правовых актов является по своей природе конституционным,

поскольку такая экспертиза, в конечном счете, направлена на обеспечение

конституционных прав граждан и их объединений, реализацию принципа

верховенства Конституции РФ и федеральных законов.

В соответствии с Постановлением Правительства № 196 от 5 марта

2009 года коррупционными факторами являются:

а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государствен-

ной власти или органа местного самоуправления (они выражаются в ши-

роте дискреционных полномочий, определении компетенции по формуле

«вправе», наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для

реализации принадлежащего ему права, юридико-лингвистической неопре-

деленности и т. д.);

б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

в) факторы системного характера (или нормативные коллизии-

противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для

органов государственной власти или органов местного самоуправления (их

должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих

применению в конкретном случае).

С одной стороны, законодательное закрепление обязательности про-

ведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых

актов и установление единой государственной методики проведения такой

экспертизы – это большой шаг вперед. С другой стороны, обеспокоенность

вызывает порядок учета результатов такой экспертизы. Из постановления

Правительства № 195 не ясно, каковы юридические последствия выявления

вышеуказанных факторов. Документ обходится лишь весьма туманными

формулировками наподобие того, что «в случае несогласия федерального

органа исполнительной власти с результатами экспертизы на коррупциоген-

ность, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатывае-

мого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способ-

ствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган

исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение

Президента Российской Федерации или в Правительство Российской Феде-

рации с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несо-

гласия». Это означает, что фактически результаты экспертизы будут носить

рекомендательный характер и могут быть относительно легко преодолены

путем обоснования нормотворцами «ошибочности» выводов экспертов.

Другая проблема связана с тем, что экспертиза будет распространяться

лишь на проекты вновь принимаемых актов. Большая же часть норм (вклю-

чая те, что обладают коррупциогенным потенциалом) находится в масси-

ве уже действующего законодательства. Поэтому иногда высказываются

предположения о необходимости распространения такой экспертизы и на

все действующие нормативные правовые акты. Однако такая тотальная экс-

пертиза всех нормативных актов вряд ли возможна уже в силу трудностей

чисто технического характера.

Отсутствие четкой регламентации действий и некоторая правовая нео-

пределенность, присутствующая в самих «антикоррупционных» норматив-

ных актах, не дает возможности полноценно применять разработанную ме-

тодику, а поэтому пока нельзя оценить, будет ли она эффективна или нет.

В заключение хочется заметить, что, по моему мнению, фактом утверж-

дения методики проведения антикоррупционной экспертизы государство

открыто признает свою ответственность за высокий уровень коррупции

в нашей стране.

А. Н. МОЧАЛОВ

ДОГОВОРЫ О РАзГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИй

НА СОВРЕМЕННОМ эТАПЕ РАзВИТИя

РОССИйСКОГО фЕДЕРАЛИзМА

В современной российской федеративной системе существуют две мо-

дели разграничения полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и субъектов Федерации: законодательная и дого-

Заведующий юридической клиникой при Институте юстиции Уральской государ-

ственной юридической академии, старший преподаватель Уральского института экономи-

ки, управления и права.

ворная. Законодательное разграничение является практически всеобъемлю-

щим. В то же время, договорное разграничение полномочий является, по

нашему мнению, незаслуженно забытым.

Договоры о разграничении полномочий между органами государствен-

ной власти Российской Федерации и ее субъектов стали заключаться прак-

тически сразу же после принятия в 1993 году Конституции. Первый период

современного российского конституционализма характеризовался центро-

бежными тенденциями субъектов Федерации, в связи с чем основной фор-

мой разграничения полномочий служили двусторонние договоры между

федеральным Центром и субъектами Федерации. Социально-экономическая

и географическая неравновесность российских регионов и вследствие это-

го – невозможность их равноправия была очевидна при написании проекта

Конституции. Кроме того, не все региональные политические элиты были

согласны с принципом равноправия: республики добивались больших прав,

апеллируя к своему особому статусу. Поэтому, по мнению Э. Уокера, «право

субъектов Федерации заключать соглашения с Москвой было преднамерен-

но включено в Конституцию, чтобы иметь возможность в случае необхо-

димости создать «асимметричную федерацию»

. Договорным процессом

было охвачено более половины субъектов Федерации: в 1994–1998 гг. было

заключено 42 договора, сторонами в которых выступили в общей сложно-

сти органы 46 российских регионов.

В отсутствие законодательного регулирования федеративных отноше-

ний в большинстве сфер в первые несколько лет после принятия Конститу-

ции 1993 года договорная практика была достаточно популярной мерой раз-

граничения полномочий. Однако она таила в себе ряд опасностей различно-

го порядка. Во-первых, договоры ставили субъекты Федерации в неравные

условия, которые зачастую не были связаны с объективными предпосылка-

ми, а выступали предметом политических торгов. Во-вторых, большинство

договоров перераспределяли предметы ведения, установленные в ст. 71 и 72

Конституции

, причем не в пользу Федерации, что, по нашему мнению, не-

допустимо. Ученые называют этот период периодом «децентрализованного

федерализма»

. Здесь имело место «растаскивание» (порой – бесконтроль-

ное) полномочий регионами, причем зачастую вразрез с Конституцией, ког-

да более мощные субъекты Федерации, как отметил В. Е. Чиркин, «откусы-

вали более крупный кусок совместного «пирога»

Десять лет назад был принят Федеральный закон «О принципах и по-

рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами го-

сударственной власти Российской Федерации и органами государственной

Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России // Кон-

ституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 1 (10). С. 17.

См.: Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъек-

тами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право.

1999. № 4. С. 5–13.

Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. № 7. С. 8.

Чиркин В. Е. Предметы ведения Федерации и её субъектов: разграничение, сотрудни-

чество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 9.

власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ

Данный закон был принят на основе правовых позиций, выработанных

Конституционным Судом РФ и позволивших Федерации осуществлять раз-

граничение полномочий в одностороннем порядке, в форме федеральных

законов. Т. Я. Хабриева отмечает: «Этот закон очертил некоторые условия

и рамки договорного регулирования: он исключил массовый порядок за-

ключения договоров… и предписал привести все договоры в соответствие

с его положениями. В результате произошло приостановление договорного

процесса, а затем (с 2002 г.) начался обратный процесс: взаимный отказ от

заключенных ранее договоров»

. Этому способствовали высказывания Пре-

зидента РФ В. В. Путина, подчеркнувшего, что только федеральным зако-

ном должны разграничиваться полномочия между федеральным Центром

и регионами. В 2003 году Федеральный закон № 119 утратил силу, а положе-

ния, касающиеся процедуры заключения договоров о разграничении полно-

мочий, были включены в текст Федерального закона «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-

нов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября

1999 г. № 184-ФЗ. В настоящее время отношения, связанные с договорным

разграничением полномочий между органами государственной власти РФ

и субъектов Федерации, регулируются именно этим законом.

Вся эволюция разграничения полномочий имела тенденцию к сокра-

щению объема договорного регулирования и усилению роли законодатель-

ного регулирования. Причиной тому была необходимость преодоления

центробежных тенденций и усиления федерального присутствия в ре-

гионах. Сегодня федеральному закону отводится не просто приоритетная,

а практически исключительная роль в разграничении полномочий, причем

разграничение осуществляется в пользу федерального Центра. Исследова-

тели отмечают, что «федеральные органы законодательной власти вправе

регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации,

с какой они сочтут это необходимыми, а федеральные органы исполнитель-

ной власти – регулировать и осуществлять данные полномочия», причем

в условиях «отсутствия конституционных рамок деятельности федераль-

ных органов власти в сфере совместного ведения»

Практика договорного разграничения полномочий на современном эта-

пе не исключается полностью. Однако в настоящее время действует только

один такой договор – между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Но

он носит скорее рамочный характер и не перераспределяет существенным

образом полномочия, разграниченные федеральными законами.

Непопулярность договоров о разграничении полномочий можно объяс-

нить тем, что не вполне определен их правовой режим. С одной стороны,

ст. 26.7 Федерального закона № 184-ФЗ говорит о невозможности односто-

роннего досрочного расторжения такого договора без судебного решения,

Собрание законодательства РФ. 28 июня 1999. № 26. Ст. 3176.

Хабриева Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Го-

сударство и право. 2004. № 8. С. 6–7.

Глобализация и федерализм. С. 11.

устанавливающего факт нарушения договора другой стороной. С другой

стороны, утверждение договора осуществляется федеральным законом.

В этой связи остается неясным, как поступать в том случае, если Государ-

ственная Дума отклонит соответствующий законопроект, или если приня-

тый Государственной Думой федеральный закон не будет одобрен Советом

Федерации. К тому же, внесение изменений в принятые федеральные зако-

ны, как следует из ст. 105 Конституции РФ, – прерогатива Государственной

Думы. Подлежит ли это право Государственной Думы каким-либо ограни-

чениям? Может ли Государственная Дума, используя это свое право, внести

изменения в федеральный закон, которым был утвержден договор о разгра-

ничении полномочий, или, тем более, отменить его? Что произойдет в этом

случае с самим договором? Эти вопросы остаются открытыми.

Такая «двуединая» природа договоров о разграничении полномочий

(с одной стороны – соглашение, компромисс; с другой стороны – фактиче-

ски федеральный закон) не вполне соответствует самой сущности договор-

ного регулирования федеративных отношений и деформирует принцип фе-

дерализма. Вместе с тем, как представляется, договорная практика должна

находить широкое применение в любом федеративном государстве, так как

федерализм в любом случае предполагает согласованное взаимодействие

обоих уровней государственной власти, а не только однонаправленное

действие федерального центра. Учет интересов всех регионов неизбежно

предполагает поиск компромиссов. К тому же, договоры о разграничении

полномочий служат своего рода гарантией федерализма, поскольку они ис-

ключают последующее одностороннее перераспределение полномочий, за-

крепленных в таких договорах. А невозможность одностороннего перерас-

пределения полномочий органов власти различных уровней, как известно,

является одним из ключевых признаков федеративной формы государствен-

ного устройства.

Сегодня, в условиях финансового кризиса, в России следовало бы более

широко использовать формы взаимодействия федерального Центра и регио-

нов. Это позволит максимально полно учесть интересы всех субъектов РФ

и повысит уровень ответственности руководителей региональной власти,

ведь они будут непосредственно участвовать в принятии ключевых реше-

ний, а значит, будут заинтересованы в их выполнении.

Федеральный закон № 184-ФЗ предусматривает правовую базу для за-

ключения преимущественно двухсторонних договоров о разграничении

полномочий. В то же время, практика заключения двухсторонних догово-

ров, ориентированных на особенности отдельных российских регионов,

уже была однажды признана неэффективной. В связи с этим, как представ-

ляется, дальнейшее развитие федеративных отношений должно пойти по

пути вовлечения в схемы сотрудничества и взаимодействия максимально

большого числа субъектов РФ. Речь не идет о заключении нового федера-

тивного договора. Но в одном договоре может принимать участие не один

субъект Федерации, а целая группа субъектов, объединенных в один фе-

деральный округ, экономический район или ассоциацию экономического

взаимодействия, т. к. данные субъекты Федерации могут обладать схожими

социально-экономическими и географическими особенностями.

Многосторонние договоры обладают рядом преимуществ по сравнению

с договорами двусторонними, а также федеральными законами, разграни-

чивающими полномочия. Во-первых, они позволяют учесть социально-

экономические и географические особенности целой группы субъектов –

своего рода макрорегионов, устоявшиеся экономические связи внутри этих

макрорегионов. В этом случае на первый план при заключении договоров

выйдут именно объективные факторы, а не амбиции региональных полити-

ческих лидеров. Во-вторых, такие договоры будут способствовать развитию

интеграционных процессов внутри макрорегиона, что в дальнейшем соз-

даст условия для образования на основе этих макрорегионов укрупненных

субъектов Федерации. В-третьих, в договорный процесс будет включено

большее, чем сегодня, число субъектов Федерации; при этом в соблюдении

условий того или иного договора будет заинтересовано не две стороны,

а значительно больше сторон, что послужит дополнительной гарантией

исполнения всеми сторонами договорных обязательств. К тому же, уста-

новленное в договоре разграничение полномочий не может быть изменено

в одностороннем порядке Российской Федерацией. Это служит важной га-

рантией федерализма, препятствует полной централизации и является до-

полнительным стимулом активности региональных органов власти, которые

в этом случае располагают полной уверенностью в том, что их компетенция

не будет сокращена без их согласия (в случае разграничения полномочий

федеральным законом такой уверенности у региональных органов власти

нет, что явно не способствует оптимизации федеративных отношений).

В-четвертых, интеграция на уровне макрорегионов будет способствовать

доминированию центростремительных тенденций над тенденциями цен-

тробежными, сохраняющимися в ряде субъектов РФ. В-пятых, преимуще-

ство многосторонних договоров перед двусторонними заключается в по-

вышении эффективности государственного управления за счет укрупнения

сферы действия одного договора.

Пространством действия многостороннего договора нам представля-

ется именно макрорегион, а не вся территория государства. Большое чис-

ло и многообразие субъектов Федерации, их неравновесность и обширная

географическая территория российского государства создают естественные

трудности в заключении общегосударственных договоров и фактически

лишают их смысла. В таких условиях действительно проще с юридико-

технической точки зрения распределять полномочия централизованно, фе-

деральным законом. Но федеральный закон – это все-таки одностороннее

действие Федерации. В то же время, двусторонние договоры могут вновь

привести к мозаичности, фрагментарности экономического и правового

пространства Федерации, выходу на первый план политических амбиций

и, как следствие, усилению сепаратистских тенденций.

Целью заключения многосторонних договоров может быть, например,

более эффективная реализация приоритетных национальных проектов

в определенной группе субъектов Федерации с учетом схожих для них осо-