Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

различных форм подчинения объекта управления субъекту

управления, в рамках которых используются различные прие-

мы,

формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие виды управления:

1) механическое, техническое управление (управление техни-

кой, машинами, технологическими процессами); 2) биологиче-

ское управление (управление процессами жизнедеятельности

живых организмов); 3) социальное управление (управление об-

щественными процессами, людьми и организациями). Каждый

из данных типов управления отличается назначением, качест-

венным своеобразием, специфическими особенностями, интен-

сивностью совершаемых управленческих функций и операций.

§ 2. Социальное управление

Социальное управление — один из типов общего управле-

ния, исследованием которого занимается кибернетика. Управ-

ление — это, во-первых, целенаправленное воздействие на

сложную систему, во-вторых, функция организованных систем

различной природы (биологических, технических, социальных),

обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих пе-

ред ними целей, сохранение их структуры, поддержание долж-

ного режима их деятельности

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как

правило, разных элементов. Процесс управления имеет место

только в сложных динамических системах. Он необходим для

устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованно-

сти системы, сохранения ее качественной определенности во-

преки действию внутренних и внешних возмущающих факто-

ров,

приведения системы в соответствие с объективными зако-

номерностями данной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устой-

чивого существования системы необходимо, чтобы она была

способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать

информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого

достигается путем их информационного взаимодействия, а так-

же взаимодействия системы с внешней средой путем передачи

сведений об окружающей среде и о самой системе. Информа-

ция передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управ-

См.: Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное

право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.

22 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ляющее воздействие, которое заставляет систему перестраи-

ваться для совершения определенных действий. Благодаря ин-

формационному воздействию даже малая доля энергии,

содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение

значительно большей. К информации система относится изби-

рательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная

связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и ре-

зультата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления

получал информацию о состоянии объекта, о выполнении ко-

манды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обрат-

ной связи в системе создается замкнутая цепь каналов инфор-

мации, система приобретает органичную целостность, способ-

ность противостоять изменениям окружающей среды.

Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает

возможность управляющему перенастраивать систему, выраба-

тывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис —

обеспечение динамического равновесия между системой и сре-

дой, сохранение ее качественной определенности вопреки раз-

рушающим воздействиям, преодоление противоречий между

элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая

или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д.,

субъект добивается сохранения системы и повышения уровня

ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри ор-

ганами, механизмами и с помощью факторов, присущих самой

системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и

биологических систем самоуправляемы. В каждой из них мож-

но выделить две подсистемы: управляемую (объект управления)

и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных

людьми социальных и технических систем не являются само-

управляемыми (право, автомобиль и др.).

Социальное управление как особый тип управления пред-

ставляет собой воздействие одних людей на других главным об-

разом с помощью информации в целях упорядочения социаль-

но значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития

социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных осо-

бенностей.

Это управление людьми (отдельными индивидами, груп-

пами, обществом в целом), что является особым типом взаимо-

отношений людей.

Глава 1. Государственное управление 23

Человек — общественное существо, он не может существо-

вать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого

бытия является совместная деятельность людей в различных

сферах общественной жизни. Объединение — важное средство

в борьбе за существование. Человеческий коллектив неизбежно

принимает форму определенной организации для того, чтобы

координировать и направлять действия, регулировать отноше-

ния между его членами, подчинять их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руковод-

ству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но

часто оно служит средством воздействия на вещи, средством

обеспечения согласованной деятельности людей в процессе

производства, транспортировки, распределения материальных

благ. Субъект управления воздействует на общественные отно-

шения, на вещи через волю и сознание людей. Организация

всегда состоит в упорядочении другой деятельности.

Действия человека носят сознательный, целесообразный,

волевой характер. Воля — регулирующая сторона сознания, на-

правляющая деятельность человека на выполнение поставлен-

ной цели.

Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность

действий, для чего необходимо согласование воли разных лю-

дей. Не может быть единства действий там, где нет единства

целей, волевых усилий. Единство воли — необходимое условие

согласованности действий людей. И вторым существенным

признаком социального управления является то, что оно осу-

ществляется путем воздействия на волю людей.

Способность обеспечить преобладание, доминирование во-

ли одних над волей других, способность подчинять чужую волю

называют властью. Власть — это вертикальная, иерархическая

координация действий, важнейшее, необходимейшее средство

управления, обеспечивающее согласование воли, а значит, и

действий разных людей.

Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки.

Собственность — это пользование, владение, распоряжение

продукцией овеществленной деятельности, власть над овещест-

вленным трудом. А власть — это пользование, распоряжение

действиями людей, живым трудом.

Высокая степень автономии, самостоятельности, свободы

воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объ-

екты социального управления: люди, коллективы, народы —

обладают волей и сознанием, способностью анализировать ок-

24 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ружающую обстановку, выбирать определенные варианты пове-

дения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов,

вкусов, склонностей огромно, у каждого человека свой склад

ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, пережива-

ния. Поведение человека, как правило, не может быть жестко

детерминировано, оно носит вероятностный характер.

В социальных системах возможно не только определенное

соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их

местами и социальными ролями.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он явля-

ется участником разнообразных общественных отношений, вы-

полняет различные социальные роли, управляет техническими

средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целена-

правленное руководство не в состоянии охватывать все прояв-

ления жизнедеятельности человека, а главное — такая макси-

мализация управления принесла бы большой вред, сковала бы

общество, помешала бы развитию личности. В обществе управ-

ление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью,

автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности

различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых)

не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая

структура общества. Но ни одному субъекту власти не удава-

лось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятель-

ность человека.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуля-

торы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция,

преступность и т. п.).

Управление людьми осуществляется сознательно. В этом

процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осу-

ществления, сознательно создаются средства выполнения про-

грамм (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается

главным образом через приспособление к окружающей среде.

Социальное управление во многих случаях имеет целью совер-

шенствование системы, изменение ее качественных особенно-

стей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

Очень важно и то, что человечество научилось накапли-

вать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем

социального воспитания. Люди создали специальные средства,

с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают

опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллек-

тивный, ими изготовлены технические устройства для быстрой

Глава 1. Государственное управление 25

См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государствен-

ного управления. М., 1990. С. 33—49.

передачи информации на большие расстояния, для ее обработ-

ки,

принуждения и т. д. Специфика социального управления

состоит и в использовании внегенетической, внеорганической

системы средств сбора, обработки и передачи информации.

В этой связи социальное управление характеризуется наличием

индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих

систем, технических средств, особых каналов связи, «языков»

(кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно

всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие

отношения — один из видов общественных отношений, скла-

дывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно

различать управление государством, городом, сферой социаль-

ной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.),

предприятием и т. д. По признаку собственности можно разли-

чать государственное, муниципальное, частное некоммерческое

и частное коммерческое управление.

§ 3. Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управле-

ния, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-пра-

вовом характере управления и структуре теории государствен-

ного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъ-

ективные предпосылки своего осуществления

. Государствен-

ное управление субъективно, так как оно — плод мысли и дей-

ствий людей (государственных служащих, должностных лиц).

Ответственность за содержание управления должны нести те,

кто является субъектом управления. Будучи субъективным по

содержанию, государственное управление объективно детерми-

нировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно

функционирует. Представляется состоятельным мнение о том,

что механизм общественной детерминированности государст-

венного управления его общественно-политической природой

можно выразить следующим образом: природа—цели—функ-

ции—структура—процесс—принципы.

26 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Государственное управление существует, чтобы познавать

публичные потребности и интересы, оценивать и структуриро-

вать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать дей-

ствия по их практическому удовлетворению. Поэтому социаль-

ный механизм формирования и реализации государственного

управления может быть представлен единой цепью взаимосвя-

занных общественных явлений, опосредованной государством

как субъектом управления: потребности—интересы—цели—ре-

шения—действия—результаты

Общая теория государственного управления состоит из сле-

дующих необходимых элементов:

1) целей и задач государственного управления;

2) соотношения функций управления с другими функциями

государственной деятельности;

3) взаимодействия органов государственного управления с

другими органами государства — парламентом, правительст-

вом, судами;

4) организации государственного управления и его системы;

5) роли и назначения человека в государственном управле-

нии, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления

являются: 1) персонал управления (публичная служба); 2) руко-

водство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) органи-

зация, планирование; 5) информация и информационные тех-

нологии; 6) законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет ад-

министративного права во многом соотносимы, так как это

родственные науки: теория управления, включая управленче-

скую политику, и теория административного права принадле-

жат к семейству управленческих наук. Современная управлен-

ческая наука развивается по следующим направлениям: госу-

дарственно-управленческая теория; организация управления;

бюджет и финансы; персонал и организация управления; пер-

сонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.);

информация и система управления (технология информации);

региональная и муниципальная управленческая политика; пра-

во и управление; управление и окружающая среда; планирова-

ние и решение; государство, управление и экономика; управ-

ленческий труд и социальная политика; международный поря-

док и управленческие отношения.

См.:

Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 33—34, 36.

Глава 1. Государственное управление 27

Отраслевые управленческие науки имеют специфические

предметы изучения. Административное право устанавливает в

правовых формах управление и его процедуру; оно определяет

законность совершения каких-либо управленческих действий,

т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве

правовых явлений. Теория управления оценивает управленче-

ские действия с точки зрения целесообразности, эффективно-

сти,

полезности и значимости. Административное право фунда-

ментирует и обеспечивает правомерное государственное управ-

ление и эффективно действующую исполнительную власть

посредством административно-правовых форм и методов орга-

низации публичного управления. Для этого разрабатываются и

принимаются различные нормативные правовые акты, напри-

мер:

Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и

вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и

нормативных правовых актов федеральных органов исполни-

тельной власти; Типовой регламент внутренней организации

федеральных органов исполнительной власти; Типовой регла-

мент взаимодействия федеральных органов исполнительной

власти; Правила подготовки нормативных правовых актов феде-

ральных органов исполнительной власти и их государственной

регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной

власти (федерального министерства, федеральной службы и

федерального агентства); административные регламенты испол-

нения государственных функций; административные регламен-

ты предоставления государственных услуг; должностные регла-

менты гражданских государственных служащих федерального

органа исполнительной власти; соответствующие нормативные

правовые акты, принимаемые органами государственной вла-

сти в субъектах РФ.

В настоящее время углубление и расширение предмета соб-

ственно теории государственного управления привело к доста-

точно четкому отграничению ее от структуры и предмета адми-

нистративного права. В учебные планы системы юридического

образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория го-

сударственного управления». Вместе с тем никогда никому не

удастся отделить до конца теорию государственного управления

и само административное право, которые являются по сути

разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важ-

ное значение государственного управления в жизни общества,

все,

кому предстоит выполнять управленческие функции,

должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного

28 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

выполнения еще на студенческой скамье. Это становится осо-

бенно актуальным в период создания новой системы государст-

венного управления, когда она динамично реформируется и

когда изменяются базовые условия существования системы

управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного

управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведче-

ская, и административно-правовая дисциплина, которая долж-

на быть сосредоточена на проблемах именно государственного

управления. Иными словами, наука о государстве, исполни-

тельной власти, его функциях и задачах должна давать доста-

точную сумму специальных, профессиональных знаний в такой

сложной деятельности, как государственное управление. Другая

же наука — административное право — должна концентриро-

ваться на изучении правового регулирования в сфере государ-

ственного управления.

Отличие теории государственного управления от админист-

ративного права состоит в том, что теория государственного

управления рассматривает его как комплексное, единое, сис-

темное образование, без анализа юридического аспекта пробле-

мы.

Теория государственного управления рассматривает право

лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и

регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода

к изучению государственного управления как общественного

явления теорию государственного управления можно отнести к

социологии или политологии. Теория административного права

есть наука об управленческом праве (праве управления), а тео-

рия государственного управления представляет собой науку о

структурных, социологических характеристиках управления и

управленческой деятельности, ее содержании, принципах, ме-

тодах, стиле.

§ 4. Понятие государственного управления

К определению понятия «государственное управление» мож-

но подходить с разных точек зрения. Иногда управление опре-

деляется как такая государственная деятельность, которая не

является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая

же дефиниция определяет управление как деятельность госу-

дарства или других субъектов государственной (публичной)

власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и

правосудия. Это так называемое негативное определение госу-

Глава 1. Государственное управление 29

30 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

дарственного управления выделяет и связывает воедино такие

явления и институты, как государственное управление и прави-

тельство в качестве исполнительного органа единой государст-

венной власти (а также других органов исполнительной власти)

и органов местного самоуправления, реализующих в опреде-

ленном объеме функции государственного управления (для че-

го государство делегирует им необходимые полномочия).

Государственное управление представляет собой чрезвычай-

но сложную динамическую систему, каждый элемент которой

передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздейст-

вия таким образом, что они упорядочивают общественную

жизнь. Признаку системности государственного управления в

специальной литературе

уделяется особое внимание, так как в

эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государст-

венных служащих и должностных лиц), принимающих и ис-

полняющих правовые акты управления, а также граждан и,

кроме того, колоссальные финансовые, организационные, ма-

териальные и человеческие ресурсы. Системность государст-

венного управления обеспечивает достижение поставленных за-

дач и качественное осуществление управленческих функций,

ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего

воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов

управления.

Все определения государственного управления содержат

указание на его главное содержание — целенаправленное прак-

тическое воздействие государства на общественные отношения

для упорядочения, организации соответствующей системы и

оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее

должного функционирования и возможного изменения. Необ-

ходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно

силой государства, т. е. властным характером используемых в

процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указы-

вает на три обязательных свойства государственного управле-

ния: 1) управленческое воздействие опирается на силу государ-

ственной власти; 2) распространенность государственного

управления на все общество (его всеобщность); 3) систем-

ность

Государственное управление призвано осуществлять испол-

нительную власть. С организационной точки зрения государст-

См.: Атаманчук Г. В, Указ. соч. С. 38, 92—110.

Там же. С. 35-39.

Глава 1. Государственное управление 31

венное управление — это властное упорядочивающее воздействие

субъекта управления (государства и его специальных органов

либо должностных лиц) на объекты управления (общество, гра-

ждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная органи-

зующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и ре-

гулирующая деятельность системы органов государственной

исполнительной власти, осуществляющих функции государст-

венного управления (обусловленные функциями самого госу-

дарства) на основе и во исполнение законов в различных отрас-

лях и сферах социально-культурного, хозяйственного и адми-

нистративно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к

определению государственного управления, учитывающих вы-

шеизложенные положения.

Государственное управление в широком понимании — это

регулирующая деятельность государства в целом (деятельность

представительных органов власти, исполнительных органов го-

сударственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государст-

венное управление в широком смысле характеризует всю дея-

тельность государства по организующему воздействию со

стороны специальных субъектов права на общественные отно-

шения. Функции государственного управления (такие, как под-

бор,

расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, примене-

ние мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздей-

ствия, прогнозирование, планирование, финансирование и

т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы госу-

дарства: суд, прокуратура, представительные органы публичной

власти.

Государственное управление в узком понимании — это ад-

министративная деятельность, т. е. деятельность исполнитель-

ных органов государственной власти на уровне как Российской

Федерации, так и ее субъектов. В административном праве по-

нятие государственного управления рассматривается в узком

понимании.

Государственное управление в узком смысле — это практи-

ческая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, феде-

ральных органов исполнительной власти (федеральных ми-

нистерств, государственных комитетов, российских агентств,

федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных над-

зоров),

органов исполнительной власти субъектов РФ. К орга-

нам, реализующим функции управления, относится и местная

администрация, ее органы и структурные подразделения. Все