Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

полнением установленных законом требований и положений;

координационное управление; реализация надведомственных

контрольно-надзорных полномочий. Функция государственно-

го регулирования все чаще находит свое отражение в федераль-

ных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государ-

ственное руководство и управление невозможно, да и нецеле-

сообразно заменять государственным регулированием. Напри-

мер,

управление внутренними делами, иностранными делами,

юстицией подчинено режиму централизованного прямого

управления. Вместе с тем в отраслях управления промышлен-

ностью и хозяйственного строительства уже давно применяется

на практике механизм государственного регулирования, так как

он в большей мере способствует созданию благоприятных эко-

номических, организационных и юридических условий для

функционирования предприятий, коммерческих и некоммерче-

ских организаций. Государственное регулирование отрицает

прямое административное вмешательство органов государст-

венного управления в производственную и иную хозяйствен-

ную деятельность предприятий и организаций; оно использует

такие правовые средства, как установление стандартов, кон-

кретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, та-

рифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «поло-

жительное» государственное управление, т. е. непрерывное ре-

шение вопросов общественной и государственной жизни госу-

дарством и его исполнительно-распорядительными органами.

В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попада-

ют вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обес-

печения санитарно-эпидемиологического благополучия населе-

ния, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сер-

тификации, ветеринарии и т. д.

10.

Учет — это фиксация информации, выраженной в коли-

чественной форме, о движении материальных ресурсов государ-

ственного управления, о результатах реализации управленче-

ских отношений, полномочий государственных органов, госу-

дарственных управленческих решений, о наличии и движении

документов, имеющих важное значение для государственного

управления в целом; это фиксирование в количественном выра-

жении всех факторов, влияющих на организацию и функциони-

рование государственного управления. Учет предназначен для

определения наличного количества каких-либо предметов, до-

Глава 1. Государственное управление

кументов, фактов; система учета, как правило, включает органы

управления на федеральном, региональном, ведомственном и

муниципальном уровнях, информационно-аналитические орга-

низации и центры сбора, обработки и передачи информации,

инженерно-технические средства, а также нормативные право-

вые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей

области.

§ 8. Исполнительная власть и государственное управление

Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая

категория, указывающая на существование государственной

власти, которая призвана исполнять законы, претворять в

жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функ-

ционирование государственных органов, защищать права и

свободы человека, поддерживать общественный порядок и

безопасность. Осуществление указанных функций исполни-

тельной власти есть результат совершения управленческих дей-

ствий и принятия управленческих решений. Термин «государ-

ственное управление» имеет практический организационно-

юридический смысл. Государственное управление — это форма

осуществления исполнительной власти, т. е. деятельность по

осуществлению исполнительной власти (ее можно также на-

звать исполнительно-распорядительной деятельностью). Госу-

дарственное управление — это государственная деятельность,

обеспечивающая надежную и слаженную работу государствен-

ного механизма. Необходимыми атрибутами государственного

управления являются нормотворчество, реализация властных

полномочий и мер государственного принуждение, регулирова-

ние и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по

отношению к понятию «государственное управление», так как

исполнительная власть производна от государственного управ-

ления; эффективность ее функционирования находится в пря-

мой зависимости от уровня организации системы государствен-

ного управления. Вместе с тем исполнительная власть опреде-

ляет объем и характер властных полномочий, реализуемых в

процессе государственно-управленческой деятельности и мест-

ного самоуправления. Органы исполнительной власти состав-

ляют базу организационной структуры государственного управ-

ления и оказывают непосредственное управляющее воздействие

на различные общественные процессы, поведение и деятель-

44 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме

управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из

важнейших элементов которой является управление. Она ре-

ально воздействует на общественные отношения посредством

деятельности особых звеньев государственного аппарата, кото-

рые являются органами исполнительной власти, т. е., по суще-

ству, органами государственного управления и муниципального

самоуправления. Государственное управление есть вид государ-

ственной деятельности, в рамках которого реализуется испол-

нительная власть как одна из частей единой государственной

власти.

Государственное управление осуществляется в определен-

ных пределах и органами других ветвей власти. Законодатель-

ная и судебная власть, выполняя присущие только им функции

и полномочия, также используют в своей деятельности и госу-

дарственное управление. Оно является более широким поняти-

ем по отношению к исполнительной власти, обусловливает ка-

чественные характеристики последней и наблюдается в дея-

тельности всех ветвей государственной власти.

Глава 2

Исполнительная власть

§ 1. Основные подходы к изучению

административно-правовой теории

В данном параграфе мы коснемся лишь самых основных под-

ходов, задающих последовательность изучения административ-

ного права. Один из подходов использует аксиому о различии

правовых отраслей по предмету и методам правового регулиро-

вания. Предметом правового регулирования является система

однородных общественных отношений, которые регулирует та

или иная отрасль права. Под методами правового регулирования

понимается система приемов и способов юридического воздей-

ствия на конкретную сферу общественных отношений в целях

их упорядочения и защиты.

Однако прежде чем приступить к анализу предмета адми-

нистративного права и методов его правового регулирования,

целесообразно рассмотреть «практическую основу» админист-

ративного права, которая обусловливает важнейшие черты ре-

Глава 2. Исполнительная власть

гулируемых административным правом общественных отноше-

ний, т. е. систему государственно-управленческих отношений.

С данной точки зрения административное право можно оха-

рактеризовать как управленческое право, право управления,

так как оно регулирует общественные отношения, складываю-

щиеся при организации и функционировании исполнительной

власти, отношения в сфере государственного (публичного)

управления.

Административному праву принадлежит особая роль в меха-

низме правового воздействия. Оно неразрывно связано с пуб-

личным (государственным) управлением и является необходи-

мым и важным инструментом управления социальными про-

цессами.

Рассмотрению главнейших понятий административного

права (сущность, административно-правовые нормы и отноше-

ния, материальное и процессуальное административное право,

его субъекты, органы государственного управления, государст-

венная служба, административное принуждение) предшествует

анализ таких категорий, как управление, социальное и государ-

ственное управлении, разделение властей и исполнительная

власть. Теории управления и социального управления составля-

ют основу для выявления характерных признаков государствен-

ного управления как вида социального управления. Указанные

понятия в совокупности формируют базовый подход к анализу

теории административного права и его институтов. Следова-

тельно, управление вообще и государственное управление в ча-

стности — это «организационная сущность» и «содержательная

основа» административно-правовой теории; данные категории

обусловливают логику рассмотрения административно-право-

вого материала.

Действие административного права весьма масштабно. Не-

посредственное административно-правовое воздействие рас-

пространяется на две большие сферы общественных отноше-

ний:

1) деятельность органов государственной власти и уполно-

моченных должностных лиц (органов исполнительной власти,

государственных и муниципальных служащих) по реализации

функций государственного управления и местного самоуправ-

ления. Административно-правовой режим подобной деятельно-

сти в различных областях (например, в государственной службе

(служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве,

строительном праве, школьном и таможенном праве) устанав-

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ливается отраслевыми правовыми средствами и методами. Это

так называемое управленческое право (включающее управление

в отраслях и межотраслевых сферах), которое посредством ре-

гулятивной функции защищает права и свободы граждан, обес-

печивает административное нормотворчество и устанавливает

ответственность в государственном управлении;

2) обеспечение общественного порядка и безопасности,

борьба с правонарушениями, совершенными в сфере, подкон-

трольной органам исполнительной власти (строительство, ста-

тистика, торговля, налогообложение, таможенное дело и т. д.).

Это так называемое административно-деликтное право, осуще-

ствляющее административно-юрисдикционные функции и

контрольно-надзорные полномочия.

Административное право изучает административное законо-

дательство (т. е. законодательство, действующее в сфере госу-

дарственного управления), регулирующее деятельность органов

государственной исполнительной власти и других субъектов

права, причастных к осуществлению функций государственно-

го управления.

Итак, содержание административного права раскрывается в

анализе таких понятий, как управление, социальное управле-

ние,

государственное управление. Подробное рассмотрение

данных вопросов целесообразно предварить кратким изложени-

ем теории разделения властей и исполнительной власти.

§ 2. Принцип разделения властей

Сущность исполнительной власти постигается в изучении

теории государственной власти и теории разделения властей.

Исполнительная власть, государственная власть и теория разде-

ления властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на

практике процесс демократического государственного управле-

ния.

Государственная власть — это система особых обществен-

ных отношений и деятельность государственных органов, осу-

ществляемая посредством установленных законом форм и ме-

тодов и направленная на создание демократического режима в

обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обес-

печение эффективного государственного управления и контро-

ля.

Это власть государства, имеющего конкретные цели, функ-

ции и правовые средства воздействия на общественные отно-

шения. Разнообразные и многочисленные функции государства

Глава 2. Исполнительная власть 47

обусловливает наличие как специальных органов государства,

так и применяемых ими специальных форм и методов воздей-

ствия на общество, на само государство, на граждан, благопо-

лучие и безопасность которых составляют основную цель госу-

дарственной деятельности.

Эффективность и демократизм государственной деятельно-

сти достигается посредством разделения государственной вла-

сти на три ветви: законодательную, исполнительную и судеб-

ную.

Едва ли стоит задаваться вопросом: какая из этих ветвей

является главной. Все они выполняют предписанные им функ-

ции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение

принципов демократии. Однако исполнительной власти тради-

ционно отводится более значимая роль.

Принцип разделения властей является сегодня одним из ос-

новных конституционных принципов всех демократических го-

сударств. Однако это не означает, что он имеет конституцион-

но-правовое установление, т. е. он может не упоминаться в тек-

сте конституции того или иного государства. Главное, чтобы он

находил реальное отражение в практике построения механизма

осуществления государственной власти.

Классически теория разделения властей предполагает созда-

ние независимых государственных органов, осуществляющих

государственную законодательную, исполнительную и судеб-

ную власть в целях выполнения задач и функций государства,

обеспечения демократического развития общества, соблюдения

прав и свобод граждан; все ветви власти при этом уравновеши-

вают и взаимно контролируют друг друга. Для этой теории ха-

рактерны следующие общие признаки:

1) распределение власти между различными органами;

2) рассредоточение практических функций государственной

власти по различным государственным служащим;

3) обеспечение взаимного равновесия органов власти;

4) установленное законом равенство органов власти;

5) самостоятельность органов законодательной, исполни-

тельной и судебной власти в осуществлении специальных госу-

дарственных функций и специальной компетенции.

Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается раз-

личными способами:

1) функционально, т. е. при использовании таких инстру-

ментов, как право вето, право контроля, право участия в общей

государственной деятельности (например, участие президента и

правительства в подготовке проекта конкретного законодатель-

48 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ного акта; одобрение парламентом межгосударственных дого-

воров; неподписание президентом принятого парламентом за-

кона; судебный контроль за действиями и решениями органов

управления и должностных лиц);

2) государственно-служебная деятельность высших долж-

ностных лиц государства как фактор сдерживания дает возмож-

ность руководителю одной ветви власти участвовать как в фор-

мировании, так и в ликвидации органов других ветвей власти

(например, избрание парламентом некоторых стран президента

и назначение на должность председателя правительства, рос-

пуск президентом парламента, назначение судей президентом);

3) посредством собственно разделения властей, т. е. в тех

случаях, когда государственная деятельность осуществляется не

одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в опреде-

ленном смысле независимыми органами, а решаемые ими госу-

дарственные задачи считаются общими для всех органов госу-

дарства. Таким образом и возникают элементы сдерживания и

сбалансирования всех ветвей государственной власти.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предот-

вратить возвышение одной из ветвей государственной власти,

утверждение авторитаризма и диктаторского режима в общест-

ве.

Он обеспечивает систему «сдержек и противовесов», при-

званную свести к минимуму возможные ошибки в управлении,

преодолеть односторонний подход к решаемым вопросам.

В Конституции РФ устанавливается, что государственная

власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз-

деления на законодательную, исполнительную и судебную. Ор-

ганы законодательной, исполнительной и судебной власти са-

мостоятельны. Государственную власть в Российской Федера-

ции осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание

(Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ

и суды РФ.

Законодательный орган — Федеральное Собрание — при-

нимает законы, определяет нормативную базу деятельности

органов государственной власти, участвует в формировании

Правительства РФ, влияет парламентскими способами на дея-

тельность исполнительной власти (например, имеет право по-

становки вопроса о доверии Правительству РФ), участвует в

создании судебных органов Российской Федерации. Контроль-

ные функции законодательной власти на федеральном уровне

исчерпываются контролем за исполнением бюджета и правом

Глава 2. Исполнительная власть

Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительст-

ву. Основное средство воздействия законодательной власти на

функционирование власти исполнительной — принятие зако-

нов и других правовых актов, которые обязательны для ука-

занных органов.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть,

возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность систе-

мы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных

министерств и иных федеральных органов исполнительной вла-

сти (ведомств), многие из которых образуют в субъектах РФ

свои территориальные органы. Правительство РФ организует

исполнение законов, различными способами влияет на законо-

дательный процесс (имеет право законодательной инициативы;

представляет свои заключения на законопроекты, требующие

привлечения дополнительных федеральных средств).

Возможность выражения недоверия Правительству РФ урав-

новешена правом Президента РФ на роспуск Государственной

Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, ак-

тивной и продуктивной, иметь широкое поле деятельности для

самостоятельности и инициативы, иначе управляемость обще-

ства снизится и государство окажется не в состоянии быстро и

эффективно реагировать на изменения в общественной жизни.

Правосудие в Российской Федерации осуществляют суды;

сама судебная власть реализуется посредством конституцион-

ного,

гражданского, административного и уголовного судопро-

изводства.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве

Российской Федерации», а также нормативные правовые акты

о федеральных министерствах, государственных комитетах, фе-

деральных службах органах исполнительной власти субъек-

тов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия и

функции от полномочий и функций Администрации Президен-

та РФ. Необходимость такого разграничения становится еще

более очевидной, если учесть, что Президент РФ не только яв-

ляется политическим арбитром и обладает значительными пол-

номочиями в законотворческой деятельности, но и наделен

верховной исполнительной властью.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра-

зуемые ими органы исполнительной власти. Конституции рес-

публик — субъектов РФ устанавливают принцип разделения за-

конодательной, исполнительной и судебной власти. Что касает-

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ся состава высших законодательных и исполнительных органов

и определения их правового статуса, то здесь наблюдается зна-

чительное многообразие.

Реализация принципа разделения властей не только на уров-

не федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ

обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает

принцип разграничения предметов ведения и полномочий меж-

ду Российской Федерацией и ее субъектами — республиками,

краями, областями, городами федерального значения, автоном-

ной областью, автономными округами и местным самоуправле-

нием. Разграничение предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти РФ и органами государствен-

ной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ,

Федеративным и иными договорами о разграничении предме-

тов ведения и полномочий.

§ 3. Признаки исполнительной власти

Государственная власть опирается на государственный аппа-

рат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы

убеждения и принуждения. И само государство, и его деятель-

ность можно рассматривать как средство управления, осущест-

вляемого в интересах социальной группы, класса или всего на-

рода как инструмент властвования.

Исполнительную власть можно трактовать в двух основных

аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возмож-

ность официальных руководителей управлять кем-либо, подчи-

нять своей воле других людей, издавать властные акты; 2) в по-

литологическом, когда данное понятие охватывает комплекс

политико-правовых явлений и прежде всего публичную адми-

нистрацию (систему органов исполнительной власти), компе-

тенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

Первый признак исполнительной власти — ее вторич-

ность,

подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

Второй признак исполнительной власти — ее организую-

щий характер. Она необходима для налаживания сложной сети

общественных связей в экономической, социально-культурной,

административно-политической сферах, в созидательной и ох-

ранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная

практическая работа по осуществлению актов высшего руково-

дства. Она переводит политические проблемы в организацион-

Глава 2. Исполнительная власть

ные.

Исполнительная власть обязана объединять энергию, уси-

лия граждан, наводить порядок и в обычных, и в экстремаль-

ных условиях.

Закон служит только абстрактной нормой, намечающей мо-

дель поведения людей. Для его исполнения необходимы орга-

низующие, координирующие и контролирующие действия го-

сударства. Их осуществляют органы исполнительной власти,

имеющие дело с действительными явлениями жизни и выпол-

няющие задачи постоянного, целенаправленного управления

людьми, а через них — имуществом и общественными процес-

сами.

Исполнительная власть отличается систематической, не-

прерывной деятельностью, направленной на сохранение соци-

альной системы, ее укрепление и развитие.

Исполнительная власть имеет универсальный характер во

времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функ-

ционируют человеческие коллективы. Она непосредственно

организует оборону страны, охрану государственной и общест-

венной безопасности, работу государственных предприятий и

учреждений, осуществляет общее руководство негосударствен-

ными организациями (регистрация, лицензирование, налого-

обложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует

на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов

высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и

юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).

Универсализм этой власти и в способах воздействия на людей

(поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение,

пресечение и др.).

Наличие в непосредственном ведении исполнительной

власти огромных ресурсов: правовых, информационных, эконо-

мических, технических, идеологических, организационных.

6. Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть не-

посредственно их не использует. Она распоряжается действия-

ми людей, природными и иными ресурсами, чтобы организо-

вать производство, образование, здравоохранение и др. Испол-

нительная власть реализует исполнительно-распорядительную

деятельность, в процессе осуществления которой издается ог-

ромное количество распоряжений — административных актов.

В непосредственном ведении исполнительной власти на-

ходятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (мили-

ция),

органы госбезопасности, специализированные принуди-