Бостан Л.М., Бостан С.К. Історія держави і права зарубіжних країн

Подождите немного. Документ загружается.

391

моги дійсно «демократичної держави». Тобто держава, — як у теорії, так і на практи-

ці, — поступово набуває тих рис, якостей і характеристик, без яких цивілізоване суспіль-

ство не може існувати: гуманізм (пріоритет прав людини щодо влади), демократизм

(подолання відчуження особи від держави), створення відповідної соціальної бази, ви-

користання державного впливу для забезпечення гідного життя людини.

Цих якостей держава набуває після Другої світової війни, коли громадянське суспіль-

ство, як ми вже відзначали, досягло відповідного рівня зрілості, що дозволяє говорити

про завершення процесу формування його основ. Про це свідчить конституціоналізація

(закріплення в конституції. — Л. Б., С. Б.) сутності держави як держави «демократич-

ної, правової і соціальної» та спроби її побудови після війни в багатьох зарубіжних

країнах.

Особливо підкреслимо, що першорядне значення серед цих трьох якостей має «со-

ціальна» складова, котра виступає головною підвалиною держави. Це зумовлено тим,

що, на відміну від правової держави, яка орієнтується на індивіда взагалі, соціальна

держава орієнтується на забезпечення його здібностей, безпеки, добробуту, захист та

підтримку сім’ї, захист приватного життя кожного. Соціальна держава покликана вті-

лювати ідеї партнерства, єднання, громадянської злагоди та національного миру, що

надає державі могутності, міцності та довговічності.

Теорія та практика соціальної держави стала конструктивною відповіддю на недос-

коналість правової держави в її класичному ліберальному варіанті, а також на спробу

адміністративного соціалізму забезпечити кожному матеріальну свободу і встановити в

суспільстві соціальну справедливість і рівність. Соціальна держава покликана забезпе-

чити кожному громадянинові гідні умови життєдіяльності, соціальну захищеність,

участь в управлінні виробництвом, а в ідеалі — однакові життєві шанси, й можливості

для реалізації особи в суспільстві. Діяльність такої держави спрямована на загальне

благо, утвердження в суспільстві соціальної справедливості.

§2. Функції держави та основні тенденції їх розвитку

Сутність держави знаходить відображення в основних напрямках її діяльності, котрі

теорією держави зазвичай визначаються як функції держави. Порівняно з напрямками

діяльності держави попередньої епохи, функції держави епохи громадянського суспіль-

ства конкретизують вже не тільки класову, але й загальнолюдську сутність держави но-

вого типу. Її функції знаходять своє вираження у соціальних, політичних, економічних,

духовно-культурних, національних, екологічних, правоохоронних та інших напрямках

діяльності держави, спрямованих на вирішення завдань, які постають перед нею на то-

му чи іншому етапі розвитку. З огляду на багаточисельність і різноманітність функцій

держави епохи громадянського суспільства ми розглянемо ті з них, котрі мають більш

тривалу історію.

У теорії держави стосовно класифікації функцій держави існують різноманітні кри-

терії. З огляду на наступність з матеріалом першого модулю навчального посібника ві-

зьмемо за основу такий критерій, як сфера діяльності держави, за котрим функції дер-

жави розподіляються на зовнішні та внутрішні.

2.1. Зовнішні функції держави

Як і в попередню епоху, найважливішим напрямком зовнішньополітичної діяльнос-

ті держави в епоху громадянського суспільства залишається військова функція. Зага-

льними засобами її реалізації виступали такі вищі органи державної влади, як глава

держави, уряд, парламент; але повноцінне її здійснення неможливе без застосування в

разі необхідності примусу й такої складової державного механізму, як армія. Консти-

туційним законодавством зарубіжних країн (як, утім, і нашим. — Л. Б., С. Б.) захист су-

392

веренітету й територіальної цілісності держави, її недоторканності розцінюється як

найважливіша функція держави, виконання котрої покладається на збройні сили. Залеж-

но від етапу розвитку громадянського суспільства цей напрямок діяльності держави

набував негативного або позитивного змісту. Негативним проявом військової функції

держави є випадки, коли сила (збройна) вважається ще «законним, легітимним» засо-

бом вирішення міждержавних питань, а позитивним — коли діяльність держав спрямо-

вана на збройний захист цілісності й недоторканності власної території, виконання

міжнародних зобов’язань.

Негативний прояв військової функції домінував до середини ХХ ст., і тому яскравим є

приклад захоплення в ХІХ ст. такими «демократичними» країнами, як Великобританія,

Франція і частково США територій інших країн та народів і перетворення їх на колонії, а

також безліч озброєних конфліктів та агресивних воєн, що мали місце в цей час. Серед

останніх конфліктів, найстрашніших в історії людства,— дві світові війни, у часи яких

військова функція для одних держав мала негативний, а для інших — позитивний харак-

тер. Як відомо, носієм «негативу» військової функції як у Першій, так і Другій світових

війнах була Німеччина з її союзниками, а «позитиву» — всі країни, котрі їм протистояли.

З другої половини ХХ ст. у військовій функції превалює її позитивний бік, тобто спірні

питання зазвичай вирішуються мирними засобами, але інколи західні «демократії» на чолі

з США можуть використати збройні сили стосовно інших країн без відповідної санкції

ООН, як це сталося, наприклад, із Югославією, Афганістаном, Іраком тощо.

Дії цих західних країн певною мірою можуть бути виправдані, якщо подивитися на

них через призму іншого напрямку зовнішньополітичної діяльності держави епохи

громадянського суспільства — функції забезпечення миру й підтримки світового по-

рядку, котра особливої значимості набула з другої половини XX ст. Після Другої світо-

вої війни стало зрозумілим, що тільки внаслідок спільної діяльності держав можна за-

безпечити мир на земній кулі, встановити й підтримувати світовий порядок. Най-

головнішими напрямками цієї функції є проведення роботи щодо роззброєння, непо-

ширення зброї масового ураження, дотримування зобов’язань стосовно заборони ядер-

них випробувань, поступової ліквідації ядерної зброї.

У межах цієї функції все більш значущим стає напрямок діяльності співробітництва

в організації колективних дій у сфері боротьби з міжнародним тероризмом. Це особли-

во актуальним стало після подій 11 вересня 2001 р., коли внаслідок терористичного ак-

ту на будівлі Світового торговельного центру у Нью-Йорку загинуло майже 3000 лю-

дей, та 24—26 жовтня 2002 р., коли чеченські терористи в одному з концертних залів

Москви захопили більш ніж 700 заручників, з яких при їх визволенні загинуло близька

120 осіб. Також залишається актуальною участь у боротьбі з організованою злочинніс-

тю, в тому числі з контрабандою всіх її видів, наркобізнесом тощо.

Нині дедалі більшого розвитку набуває функція співробітництва сучасних дер-

жав. Роль цієї функції особливо важлива в умовах постконфронтаційного періоду від-

носин між головними державами світу, коли здійснюється пошук оптимальних шляхів

вирішення таких проблем, як екологічна, боротьба з епідеміями, проблем, пов’язаних із

засвоєнням космічного простору тощо.

Після розпаду соціалістичного табору для певної групи країн, передусім постсоціа-

лістичних, однією з найважливіших стає функція інтеграції в європейську та світову

економіку. Вона випливає з визнання економічної взаємозалежності держав, що охоп-

лює широке коло відносин — виробничі, науково-технічні, валютні, кредитні, транспо-

ртні, у сфері яких окремі держави доповнюють одна одну на основі розподілу праці,

взаємного обміну, взаємоузгодження шляхів розвитку тощо.

2.2. Внутрішні функції держави

Серед внутрішніх функцій держави важливе місце посідає політична функція,

зміст котрої визначається рівнем забезпечення державою народовладдя, розвитку демо-

кратичних форм та інститутів, здатністю врегулювати політичні конфлікти.

393

Політична функція держави

Історія держави епохи громадянського суспільства — це, по суті, історія розвитку

політичної функції держави, яка здійснювалась у різних правових формах. Правотвор-

ча форма знаходила свій прояв у правовому закріпленні права громадян на участь у фо-

рмуванні державної влади та прийняття нею рішень, вироблення правових статутів для

політичних сил, що діють у суспільстві. Процес упровадження на практиці загального й

рівного виборчого права з відповідним таємним голосуванням, інституціоналізації

(правового закріплення статусу) політичних партій відбувався непросто, суперечливо,

про що детальніше мова піде в наступній темі, присвяченої конституційному праву. Ін-

ституціонально-управлінська форма реалізації політичній функції знаходила свій прояв

у створенні нового державного механізму, його реформуванні відповідно до вимог часу.

Політична функція здебільшого реалізується за допомогою державного апарату. Се-

ред різних точок зору стосовно визначення поняття державного апарату у вітчизняній

теорії держави домінує точка зору, згідно з якою державний апарат — це частина (го-

ловна) механізму держави, а саме сукупність державних органів, котрі є безпосереднім

носієм державної влади, вповноважені практично здійснювати й представляти її у

відносинах з населенням та можуть застосувати у своїй діяльності примус. Цими

державними органами є насамперед вищі органи державної влади — законодавчі, судо-

ві та виконавчі, про які йшла мова зокрема в попередніх темах. Слід зауважити, що до-

ки переважаючою в діяльності держави була політична функція поняття «механізм

держави» і «апарат держави» майже збігаються. За умов набуття державою соціального

змісту доцільним є розмежування понять «механізм держави» (більш широке) та «дер-

жавний апарат» (більш вузьке).

Ідеологічна функція держави

Як уже зазначалося, ідея соціальної держави і спроба її поступового втілення в жит-

тя з’явилася як реакція на ідеологічний напрямок (функцію) в діяльності держави, за

допомогою якої буржуазія звела до рангу державної ідеології лібералізм. Класичною

ліберальною концепцією «держава — нічний охоронець» передбачалось обмеження

втручання держави в суспільне і приватне життя. На початку становлення буржуазної

держави основний постулат лібералізму дав позитивні результати. Це знайшло відо-

браження в бурхливому розвиткові економіки, появі нових технологій виробництва, котрі

сприяли значному зростанню економічної могутності буржуазних держав.

У той же час вільна гра ринкових сил та власний інтерес, як виявилося, не забезпечу-

вали соціальної гармонії та справедливості в суспільстві. Накопичення великих капіталів

породжувало серйозні соціальні проблеми, що відбивались у глибокому розшаруванні та

поляризації багатства й бідності. Зростання індивідуальних потреб та пристрастей при-

зводило до моральних і соціальних деформацій, зникнення почуттів суспільного взаємо-

зв’язку, відповідальності та солідарності. Народ на гіркому досвіді швидко переконався,

що більш важливі положення класичного лібералізму набули функції захисту інтересів

привілейованих прошарків населення. Уже в XIX ст. все більше стали виявлятися негати-

вні наслідки реалізації ідей крайнього індивідуалізму, яскравіше проявлятися класові су-

перечності в суспільстві, які в першій половині XIX ст. У континентальній Європі при-

звели до соціального вибуху та революційних потрясінь. Це зумовило появу нових або ж

удосконалення змісту старих напрямків у діяльності держави.

Соціальна функція держави

Одним із нових напрямків державної діяльності стала соціальна функція держави.

Починаючи з питань правового регулювання відносин між робітниками та капіталіста-

ми (аспект правотворчих форм реалізації соціальної функції детальніше висвітлений у

394

темі 17, п. 3.2 «Трудове право і соціальне законодавство»), держава поступово розши-

рювала сферу свого втручання в суспільне життя, зокрема для вирішення питань,

пов’язаних із соціальним захистом громадян.

Правовими управлінськими формами реалізації соціальної функції держави стало

утворення спеціальних установ та організацій, діяльність яких була спрямована на за-

безпечення: по-перше, права кожного на свободу праці, контролю за безпекою умов цієї

праці, зайнятості населення, міграції робочої сили, соціальної допомоги та страхування;

по-друге, соціального захисту тих, хто потребує державної підтримки (безробітних, ін-

валідів, літніх людей, багатодітних сімей, сиріт, дітей у неповних сім’ях, пенсіонерів,

студентів, біженців та переселенців тощо); по-третє, підтримки й розвитку системи

освіти, медичних, культурних закладів.

Слід підкреслити, що відповідні державні соціальні установи з’явилися пізніше від

соціального законодавства. Деякі з них створювалися ще в міжвоєнні роки, але свого ро-

ду «розквіту» досягли після Другої світової війни, коли необхідно було забезпечити на

практиці закріплене в конституції положення про соціальну державу. Це, однак, немож-

ливо зробити без відповідних матеріальних можливостей країни, і тому соціальний на-

прямок державної діяльності тісно взаємопов’язаний з економічною функцією держави.

Економічна функція держави

Проголошені класичним лібералізмом свободи, індивідуалізм, заохочення вільної

конкуренції, панування приватної власності, невтручання держави в економіку призве-

ли до «анархії» виробництва. Криза перевиробництва вже відчувалася напередодні

Першої світової війни (тільки війна «з’їла» додатковий продукт, створений провідними

капіталістичними країнами до цього часу. — Л. Б., С. Б), але світового масштабу вона

досягла в 1929—1933 роках.

Саме в роки так званої «великої депресії» нового змісту набуває економічна функ-

ція держави, що взяла у «свої руки» управління окремими напрямками економічної ді-

яльності: розробка економічної політики в масштабах країни; встановлення правових

основ ринку, припинення недобросовісної конкуренції (монополізму), охорона прав

споживача від недобросовісного виробника тощо, здійснення дотацій, фінансування

окремих форм економіки; регулювання в опосередкованій формі цін та заробітної

плати (податки, встановлення мінімуму заробітної плати тощо); здійснення контролю

за дотриманням законності підприємцями, юридичними особами, а також різними ор-

ганізаціями, котрі займаються підприємницькою діяльністю тощо.

Найяскравіше набуття економічною функцією такого змісту мало місце у Сполуче-

них Штатах Америки часів «великої депресії». Після Першої світової війни США, те-

риторії яких не торкнулась війна, виявилася у найвигіднішому економічному станови-

щі. За темпами промислового виробництва у 20-ті роки США набагато випереджали

інші капіталістичні країни, але «анархія виробництва» призвела до глибокої промисло-

вої та фінансової кризи. Перевиробництво в силу того, що товарна маса перевищила

потреби, викликало різке скорочення обсягу виробництва. Це «потягло» за собою роз-

лад фінансової системи, повсюдне розорення й банкрутство промислових, торговель-

них і фінансових фірм, масове безробіття.

Республіканець Г. Гувер, обраний у 1928 році Президентом США, обіцяв вивести

країну з кризи, але всі його спроби виявилися неефективними. Хвилю банкрутств рес-

публіканці намагалися зупинити в 1932 р. шляхом державного кредитування. З цією

метою в державному механізмі США було створено Національну кредитну корпорацію

з капіталом у 3,5 млрд доларів, яка мала проводити фінансування банківських, промис-

лових і торговельних фірм, щоб урятувати їх від банкрутства. Одночасно з’явилася ще

одна урядова організація — Федеральне фермерське бюро, котре мало підтримувати рі-

вень цін на сільськогосподарську продукцію. Однак усі вжиті заходи бажаних резуль-

татів не дали.

395

Це призвело до того, що на чергових президентських виборах 1932 р. переміг лідер

Демократичної партії Франклін Делано Рузвельт. Він запропонував комплекс заходів

виходу з кризи, який отримав назву «Нового курсу». Це фактично була розгорнута про-

грама антикризових заходів, спрямованих на державне регулювання американської

економіки.

Реалізацію «Нового курсу» уряд Рузвельта розпочав зі створення в державному ме-

ханізмі нових установ. Однією з перших стала Національна адміністрація відбудови

промисловості (НІРА), котра покликана була вивести промисловість з кризи й ужити

заходів щодо боротьби з безробіттям. На чолі НІРА була поставлена Рада, до складу

якої входили промислові й фінансові магнати і науковці. Її іронічно називали «мозко-

вим трестом».

Основними напрямками «Нового курсу» Рузвельта були:

1. Відбудова банківсько-фінансової системи. На основі прийнятого Конгресом над-

звичайного закону, котрий надавав президентові широкі повноваження у фінансовій

сфері, був встановлений державний контроль над золотом, що перебувало в обігу. Дер-

жава отримала можливість скоригувати золотий зміст долара, випускати долари, що

взагалі не були забезпечені золотом. Обмін паперових грошей на золото був забороне-

ний. Громадяни США, в яких було золота більш ніж на сто доларів, зобов’язані були

здати його в банк. Золото не можна було вивозити за кордон. Міністерство фінансів

мало право припинити на якийсь час банківські операції. Держава могла впливати на

грошову активність банків за допомогою кредитів та субсидій, розмір яких досяг трьох

мільярдів доларів.

2. Відбудова промисловості. У середині 1933 р. Конгрес прийняв Закон про відбу-

дову промисловості. З метою знищення «руйнівної конкуренції» й досягнення миру в

промисловості закон передбачав самообмеження різних галузей промисловості «Кодек-

сами чесної конкуренції». Спеціальна Національна адміністрація з питань оздоровлення

промисловості за допомогою «Кодексів чесної конкуренції» проводила примусове кар-

телювання. Уся промисловість США була поділена на групи, кожна з яких мала розро-

бити свій «кодекс», котрий визначав монопольні ціни, умови торговельного кредиту,

мінімальну заробітну плату робітників та службовців, розмір квот продукції, що випус-

калася, ринки збуту тощо. «Кодекси» після їх схвалення й скріплення підписом прези-

дента набували для цієї групи підприємств силу закону.

3. Аграрна політика «Нового курсу» знайшла своє втілення в Законі про регулю-

вання сільського господарства. Був створений спеціальний адміністративний орган,

офіційною метою якого було регулювання цін на сільськогосподарську продукцію й

доведення їх до рівня 1909—1914 років. Для збалансування ціни встановлювався відсо-

ток скорочення засівних площ фермерами з виплатою компенсації за необроблені землі.

Одночасно заохочувалося знищення частини вже отриманого врожаю, за що видавалася

премія. Через федеральні банки фермерам була надана позика розміром у два мільярди

доларів.

4. Боротьба з безробіттям. Безпосередня допомога безробітним набувала в ці часи

різних форм: грошові субсидії, організація громадських робіт, уведення системи соціа-

льного страхування від безробіття, пенсійне забезпечення. У 1934 р. була створена Фе-

деральна адміністрація надзвичайної допомоги, яку в 1935 році замінила Адміністрація

розвитку громадських робіт. Безробітних направляли до трудових таборів. Вони буду-

вали шосе, автостради, мости, аеродроми тощо. У 1935 р. був прийнятий Закон про со-

ціальне страхування, стабілізації економіки мав допомогти й закон Вагнера, або «Акт

про трудові відносини», прийнятий Конгресом у липні 1935 року. Закон Вагнера впер-

ше в історії США офіційно визнавав права профспілок і передбачав законодавчі гаран-

тії цих прав. Він перелічував права робітників, порушення яких входило в поняття «не-

справедливої трудової практики» підприємців. Заборонялося переслідувати робітників

за створення профспілок і за участь у страйках. Підприємці мали укладати з профспіл-

ками колективні договори. Водночас закон Вагнера був спрямований на зменшення

підстав для масових конфліктів. З цією метою створювався спеціальний орган — Наці-

ональне управління з трудових відносин, яке повинно було розглядати скарги робітни-

ків на «несправедливу трудову практику» підприємців.

Заходи «Нового курсу» шляхом втручання держави в економічне життя врятували

банки й монополії від краху, стабілізували економіку. У 1935—1936 рр. Верховний суд

США, посилаючись на те, що законодавство, котре обмежує приватне підприємництво,

«суперечить конституції США», скасував закони «Нового курсу», але надалі Верхов-

ний суд був змушений підтримувати в цілому систему урядового регулювання економі-

ки, яка в подальшому стала однією з обов’язкових складових змісту економічної функції

держави не тільки у США, а й у багатьох країнах світу. Але мова йде про органічне по-

єднання приватного та державного елементів у змісті, оскільки домінування першого

приводить до вищезазначених наслідків, а другого — до формування адміністративно-

командної системи управління економікою і, як показав досвід соціалістичних країн, до

тих же негативних наслідків.

Правоохоронна функція держави

Сучасним розумінням правоохоронної функції держави є те, що вона представляє

один з основних напрямків діяльності держави, спрямований на охорону конституцій-

ного ладу, прав та свобод громадян, усіх форм власності.

Правоохоронна функція держави також є однією з давніх. В епоху станово-

кастового суспільства основний зміст її полягав в охороні державою прав привілейова-

них верств населення. Епоха громадянського суспільства з її гаслом загальної рівності

вкладає у правоохоронний напрямок державної діяльності новий зміст. На ранньому

етапі громадянського суспільства обмежувальна роль держави зводилася до мінімуму,

що було своєрідною реакцією на ідеологію та практику «поліцейської» держави, котра

регламентувала не тільки суспільне, але й приватне життя.

У подальшому була осягнута необхідність активного регулятивного втручання дер-

жави у процеси, що відбувалися в суспільстві, насамперед у політичній, економічній та

соціальній сферах. Держава перестає бути «нічним охоронцем», здійснює активну ін-

тервенційну політику всередині суспільства через посилення адміністративної діяльно-

сті. Хоча вона і визначалась як правоохоронна, власне правоохоронна діяльність почи-

нає тлумачитися як більш вузька категорія, властива тільки особливим спеціалізованим

державним органам і установам.

Інші функції держави

Тісно пов’язана з економічною функцією держави фіскальна функція (оподат-

кування) — один з найдавніших за часом виникнення державних напрямків, котрий

в усі часи був спрямований на формування й поповнення державної скарбниці.

Особливість фіскальної функції в епоху громадянського суспільства полягає в тому,

що, на відміну від попередньої епохи, вона здійснюється у визначених законодавст-

вом межах. Зібрані відповідними фіскальними органами податки фінансово забез-

печували реалізацію як вищезазначених функцій (політичної: витрати на утримання

державного апарату), соціальної: перерозподіл прибутків серед різних груп і верств

населення, економічної, і нових державних функцій, що проявилися у ХХ ст., надто

ж після 50-х років. Це передусім функція розвитку культури, науки й освіти, що

була покликана підняти культурний та освітній рівень громадян, необхідний для

цивілізованого суспільства; екологічна функція держави спрямована на забезпе-

чення охорони природи й навколишнього середовища, раціонального використання

природних ресурсів.

Функції держави реалізуються певними інституціями, які в системі формують меха-

нізм держави.

§3. Механізм держави та основні тенденції його розвитку

Механізм держави епохи громадянського суспільства являє собою розгалужену сис-

тему державних органів, установ та підприємств і висвітлити історичні основи усіх йо-

го ланок представляється неможливим. Ми розглянемо основні тенденції розвитку ли-

ше тих із них, сукупність котрих у вітчизняній теорії держави і права визначається як

апарат держави. Виходячи з того, що державний апарат, як вже зазначалося, це части-

на механізму держави, наділена владними повноваженнями для реалізації державної

влади, спробуємо розкрити історичні засади тих державних органів, що складають ос-

нову його структури. Серед них:

а) законодавчі органи, за допомогою котрих створюється відповідна нормативна

(законодавча) база в державі;

б) виконавчі органи, які ведуть повсякденну оперативну роботу з державного управ-

ління соціальними процесами;

в) правоохоронні органи, котрі забезпечують і підтримують стабільність та недотор-

каність суспільних відносин, що складаються під впливом держави і права.

3.1. Органи законодавчої влади

у державному механізмі зарубіжних країн

Колегіальні органи, що займалися законотворчістю, існували протягом усієї історії

людства (згадаємо, наприклад, античний світ), але в більш-менш сучасному розумінні

представницькі установи існують більше тисячоліття. Як відомо, історію «сучасних»

парламентів (родова назва вищих органів законодавчої влади) починають з англійсько-

го парламенту 1265 р.

, але для епохи станово-кастового суспільства це було поодино-

ке явище.

Повсюдним упровадженням парламентів як вищих органів державної влади харак-

теризується епоха громадянського суспільства, коли з практичним утіленням ідей на-

родного представництва в писаних конституціях кінця ХVІІІ ст. закладаються основи

сучасного парламентаризму. Виборчі закони, прийняті протягом ХІХ — першої поло-

вини ХХ ст., створили правову базу для регулювання виборів членів вищих представ-

ницьких органів. У багатьох державах парламент стає єдиним джерелом законодавства,

тільки йому належить право прийняття законів. У цей період формуються парламент-

ські інститути — законодавчий процес, статус депутатів, відносини з виконавчою вла-

дою, партіями та пресою. Парламенти здобувають право на законодавчу ініціативу, якої

ще не дуже давно позбавлялися, право внесення поправок в урядові законопроекти, конт-

ролю над урядом; уводиться винагорода депутатам; узаконюється гласність парламент-

ських слухань і невідповідальність депутатів за критику уряду.

Обов’язковим елементом парламентської системи визнається політична (партійна)

опозиція. Поступово під упливом партійної системи виробляються такі поняття, як

«праві» та «ліві». Їх батьківщиною є континентальні парламенти. У Франції й інших

континентальних країнах консервативні партії займають місце, як правило, праворуч

від голови палати; ліберали займають місця трохи лівіше; ліві місця надаються радика-

льним партіям та групам. В Англії правляча партія й опозиція міняються місцями як

тільки вибори віддають перевагу останній. Тут прийнято, щоб міністри сиділи право-

руч від спікера, а депутати правлячої партії — за спинами своїх міністрів.

Але не всюди парламентам вдається завоювати і зберегти своє високе становище в

системі органів державної влади. У першій половині ХХ ст. (у 20—30-х рр.) спостеріга-

ється піднесення ролі виконавчої влади в державному механізмі. Основною причиною

Вітчизняний конституціоналіст А. З. Георгіца вважає, що першим парламентом світу є створений у

930 році ісландцями колегіальний орган, що приймав закони — альтинг (Див.: Георгіца А. З. Сучасний пар-

ламентаризм: проблеми теорії та практики. Автореф. дис. докт. юр. наук. — К., 1999).

398

цього став тоталітаризм, котрий виявився то у формі державності фашистського типу,

то у формі т. зв. «соціалістичної» держави. Це супроводжувалося зниженням можливос-

тей парламентів у сфері здійснення державної влади.

У повоєнні роки ідеї та практика парламентаризму знову привернули до себе увагу.

Зацікавлені у збереженні іміджу представницьких органів та сталості всього державно-

го механізму в цілому, правлячі кола багатьох країн вдалися до конституційних і відпо-

відних парламентських реформ. На основі оновленого конституційного законодавства

суттєвого реформування зазнали парламенти багатьох країн: у деяких із них виникли

нові парламентські структури — спеціальні комісії з контролю, парламентські вповно-

важені з прав людини, лічильні або рахункові палати тощо. Законодавча діяльність па-

рламентів набула змісту правової домінанти, зросла їх роль у здійсненні установчих,

контрольних, фінансово-бюджетних та інших функцій.

Щодо організаційно-структурних питань, то тривалий час характерною рисою по-

будови парламентів була двопалатність, або бікамералізм. Історично створення або

збереження верхніх палат відображало компроміси, що були досягнуті між буржуазією

(нижні палати) та феодальним класом (верхні палати) у їх боротьбі за політичну владу.

Верхні палати сприймалися (певною мірою сприймаються й нині) як консервативний за

своєю політичною природою елемент парламентаризму.

Перші однопалатні парламенти були прийняті у другій половині ХІХ ст. трьома но-

вими державами: Сербією, Грецією, Болгарією. У період між двома світовими війнами

однопалатні парламенти в Західній Європі в умовах демократичного правління існува-

ли лише в Люксембурзі та Фінляндії.

У повоєнні роки на засадах однопалатності були реформовані парламенти у таких

європейських країнах, як Греція, Данія, Португалія і Швеція. Не прийняли принципу

бікамералізму в переважній більшості молоді незалежні країни Азії і Африки. Однопа-

латні представницькі органи були створені у країнах Центральної та Східної Європи (за

винятком Югославії).

Після подій кінця 80-поч. 90-х рр. минулого століття двопалатну форму побудови

парламенту встановили Польща, Румунія, Словенія, Чехія, Хорватія, а з країн СНД —

Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Росія.

З перелічених тільки Росія є федеративною державою, де двопалатна побудова пар-

ламентів вважається чи не обов’язковою й пояснюється необхідністю представництва

на загальнонаціональному рівні інтересів суб’єктів федерації та їх населення. Що сто-

сується унітарних держав, то існування верхніх палат пояснюється передусім потреба-

ми оптимізації парламентської організації шляхом забезпечення врівноваженого підхо-

ду в парламентській роботі. Це досягається діяльністю верхніх палат, котрі мають

стримувати нижні, забезпечувати зважений законодавчий процес, унеможливлювати

прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігати рівновагу в державному

механізмі.

Що ж до компетенції палат, то на початковому етапі вона розмежовувалася до не-

змінної вигоди верхньої палати. Але з часом зростання непопулярності верхніх палат

(прикладом може служити те, що в 1893 р. англійський парламент відкинув законопро-

ект, який передбачав можливість спадкоємцям титулу пера балотуватися в палату гро-

мад за умови, що вони пожертвують титулом і місцем у палаті лордів. — Л. Б., С. Б.);

порядок комплектування їх формування, вихідна від них консервативна сила призвели

до звуження їх повноважень і підсилення нижніх. У другій половині ХХ ст. це стає за-

гальним явищем.

Палати бікамеральних парламентів, як і самі представницькі органи, мають різні на-

зви. Поряд з історичними тут існують і певні інтернаціональні традиції: однією з най-

поширеніших назв нижньої палати парламенту є «палата представників». Широко

вживаною назвою нижньої палати є «палата депутатів». Вона характерна для парла-

ментів більшості президентських республік Латинської Америки, зокрема Бразилії, Мек-

сики та Чілі. Так називається й нижня палата італійського парламенту, а в Іспанії вона

дещо трансформована в «конгрес депутатів». Конституції фіксують такі інші назви

399

нижніх палат: «національні збори» (Франція), «палата громад» (Великобританія, Кана-

да), «сейм» (Польща) тощо.

Для верхніх палат майже універсальною назвою є «сенат», котра вперше була при-

йнята конституцією США 1787 р. І запозичена з політичної історії Стародавнього Риму.

Характерно, що після прийняття американської конституції місцевість у столиці країни,

де розташована будівля конгресу, стала називатися «Капітолієм». Таку саму назву, як

відомо, мала височина у Стародавньому Римі, де розміщувався римський сенат.

Крім США, назву «сенат» одержали верхні палати парламентів усіх президентсь-

ких республік Латинської Америки, Австралії, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Канади,

Філіппін, Франції та ін. З колишніх соціалістичних країн таку назву дістали верхні па-

лати парламентів Казахстану, Польщі, Румунії, Чехії та ін.

3.2. Органи виконавчої влади

у державному механізмі зарубіжних країн

На відміну від законодавчих органів, «кількісна» доля виконавчих органів у держав-

ному механізмі набагато більше. З-поміж них інтерес представляють інститут глави

держави, урядові структури та правоохоронні (поліцейські) органи.

Глава держави у державному механізмі зарубіжних країн

Інститут глави держави найстаріший у системі органів виконавчої влади. Його гене-

за глибоко пов’язана з феодалізмом, стародавніми часами і навіть додержавним пері-

одом, коли суспільством керував вождь, лідер, найавторитетніша особа. З виникненням

та розвитком буржуазної держави інститут глави держави набуває значних змін. Якщо

в середньовіччі та в більш ранні часи главою держави найчастіше виступав монарх (фа-

раон, раджа, цар, король, імператор тощо), то саме з виникненням демократичних тен-

денцій у суспільстві, ідеї розподілу влад, народного суверенітету з’являється інститут

президента. Уперше він був запроваджений у США, згодом у деяких Латиноамерикан-

ських країнах.

Слід відзначити, що в цьому плані Європа значно відставала від американських

країн. Республіканська форма правління та відповідно посада президента як глави дер-

жави стали тут загальним явищем тільки після Першої світової війни. До цього ж поса-

да президента на конституційному рівні була закріплена у Франції у другій половині

ХІХ століття.

Після Другої світової війни, коли кількість держав з республіканською формою прав-

ління нараховує майже 78 % від загальної кількості країн світу, посада президента, мо-

жна сказати, стає всесвітнім явищем. Обрання глави держави безпосередньо або посе-

редньо народом, чітко встановлений перелік повноважень та термін зайняття посади

(від 3 до 7 років) робить цей інститут значним досягненням у демократизації суспільст-

ва з початку його виникнення.

Але водночас не можна вважати менш демократичним явищем своєрідний антипод

президента — монарха. Хоча в монархії зберігається спадкоємна передача посади глави

держави, все ж таки, порівняно з добуржуазними державами, інститут монарха в епоху

громадянського суспільства зазнав суттєвих змін: у багатьох демократичних країнах

(Європа і Японія) монарх перетворився на формального главу держави, а реальна влада

сконцентрована в руках прем’єр-міністрів, урядів та парламентів, в інших монархи збе-

рігають функції виконавчої влади, ще в інших вони зберігають абсолютну владу (Бли-

зький Схід та Африка).

Уряд в державному механізмі зарубіжних країн

Становлення інституту урядової влади значно відрізнялося від інших гілок влади.

Ще з найдавніших часів існували органи управління державними справами, реалізації

державної влади. Але, на відміну від законодавчої, роль виконавчої влади значно при-

400

нижувалась, їй навіть не надавали значення окремої гілки державної влади. Тільки з

упровадженням ідеї розподілу влад виконавча, з якою асоціюється урядова влада, відо-

кремлюється від законодавчої та судової.

На етапі становлення й посилення парламентської влади урядова влада перебуває

під упливом та контролем першої. Але тільки за певних обставин парламент втрачає

своє значення, а урядова влада закономірно підсилюється. Така тенденція міністеріалі-

зації системи влади, як зазначалося, спостерігалася у Великобританії вже наприкінці

ХІХ ст., але більш загального характеру вона набула в першій половині ХХ ст., коли

частина повноважень перейшла від парламенту до уряду. Останні дістають право зако-

нодавчої ініціативи, відтак складання й редагування законопроектів стає майже їх пов-

ною монополією. Більше того, уряди домоглися для себе права видавати постанови,

минаючи парламент. Останній уповноважував кабінет видавати постанови з визначено-

го кола справ або дозволяв йому робити те ж саме «з метою розвитку закону» або ж «з

метою забезпечення закону». Відповідно й закон редагується в більш загальній формі.

Як виявилося згодом, ця практика «делегованого законодавства» стає неодмінною час-

тиною законодавчого процесу.

Багато законів забезпечуються застереженнями, що дозволяють урядові, міністерст-

вам і простим чиновникам діяти «за розсудом», тобто залежно від даної, практично не-

регламентованої ситуації. Контроль палати над урядом стає слабшим, а в ряді випад-

ків — фікцією. У країнах, де панують двопартійні або однопартійні системи, спостері-

гається зворотне явище: уряд фактично контролює палату (парламент).

Уряд є одним із найважливіших інститутів конституціоналізму, але водночас, як не

дивно, в багатьох конституціях світу його статус регламентується в найзагальніших ри-

сах, а в деяких із країн англосаксонської правової системи про уряд навіть не згадуєть-

ся. Така невизначеність дає можливість посилення уряду шляхом збільшення числа чи-

новників. Цей процес торкнувся також Англії й Америки, де вояччини та бюрократизму

було менше, ніж в Європі.

В Англії за короткий термін (з кінця XIX ст. до початку XX ст.) створюється кілька

нових міністерств і відомств: освіти, авіації, землеробства, праці тощо. До середини

60-х рр. загальна кількість міністерств і центральних відомств перевищила 100. Після

того, як наприкінці ХІХ ст. був створений інститут професіональної цивільної служби,

бюрократичний апарат став швидко зростати: кількість чиновників цієї служби у період

з 1914 по 1923 рр. подвоїлася, а в наступні 50 років збільшилася залежно від профілю

міністерств в 10—20 разів

Такий же процес спостерігається і у Сполучених Штатах Америки. Кардинальні

зміни у внутрішній політиці, зміна національних пріоритетів або проблеми, що виника-

ли перед країною, приводили до появи нових міністерств та відомств. Так, в 1903 р.

у США було створено Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика президента

В. Вільсона привела до виникнення в 1913 р. Міністерства праці. За часів президента

Трумена відповідно до реорганізаційного плану 1953 р. було створено Міністерство

здоров’я, освіти та добробуту, на базі котрого в 1979 р. з’явилось два міністерства: Мі-

ністерство здоров’я та соціальних служб та Міністерство освіти. Програма «боротьби з

бідністю» президента Л. Джонсона зумовила появу Міністерства житлового будівницт-

ва (1965 р.), а також Міністерства транспорту (1966 р.). Енергетична криза призвела до

створення в 1977 р. Міністерства енергетики, а активна участь США в другій половині

ХХ ст. в локальних конфліктах — до створення в 1988 р. Міністерства у справах вете-

ранів. Тим самим можна побачити виражену тенденцію домінування виконавчих струк-

тур, яку можна спостерігати і в інших країнах.

У цей час формується «особливий» статус державного службовця: привілей особли-

вої підсудності, відносно високий оклад, пенсія (і притому значна порівняно з прости-

ми громадянами), неможливість його звільнення в загальному порядку. Поступово ска-

Див.: История государства и права зарубежных стран / Под ред. Крашенинниковой Н. А. и Жидко-

ва О. А. — М., 1998. — Ч. 2. — С. 276.