Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

201

Ассоциация городов Юга России (АГЮР) – была создана в 1991 году

и объединяет 22 крупных города южнорусского региона, в том числе сто-

лицы всех республик Северного Кавказа. Ассоциированными членами

АГЮР являются Ереван и Сухуми.

Союз городов Северо-Запада России зарегистрирован мэрией г. Че-

реповца Вологодской области в январе 1996 года как внебюджетный Фонд

«Организационно-методический центр». Города, входящие в этот Союз,

представлены в нем руководителями органов местного самоуправления.

Союз городов Заполярья и Крайнего Севера образован в декабре

1993 года и действует как Ассоциация экономического взаимодействия

«Союз городов Заполярья и Крайнего Севера». Города, входящие в это

объединение, представлены в нем руководителями органов местного само-

управления.

3. Ассоциации городов и союзы субъектов Российской Федера-

ции (региональные союзы) – их основные функции:

1) представление и защита местных властей в органах государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации;

2) участие в законопроектной деятельности края, области, республи-

ки, когда затрагиваются интересы местного самоуправления, ор-

ганизации взаимопомощи в создании местных нормативных ак-

тов;

3) обмен опытом, обеспечение представителей местных властей

(особенно малых городов, поселков) информацией, полученной из

общероссийских и межрегиональных ассоциаций;

4) кооперирование в решении задач социально-экономического раз-

вития, участие в реализации региональных программ.

Региональные ассоциации и союзы в настоящее время созданы при-

мерно в половине субъектов Российской Федерации. В качестве примера

можно назвать: Дагестанский республиканский союз муниципальных об-

разований «Союз местных властей Дагестана», Ассоциацию местного са-

моуправления Республики Карелия, Ассоциацию муниципальных образо-

ваний Алтайского края, Ассоциацию экономического взаимодействия

Приморского края «Северное Приморье» и др.

Союз глав Республики Саха (Якутия) был создан 7 июня 2003 года

на учредительном собрании глав муниципальных образований республи-

ки. Создание Союза вызвано тем, что сегодня главы муниципальных обра-

зований не владеют достаточным опытом и наработками в отношении пе-

редачи опыта развития самоуправления на местах.

Некоммерческая ассоциация «Союз муниципальных образований

Ульяновской области» образована в целях совершенствования основ ор-

ганизации и функционирования местного самоуправления, эффективного

решения его различных проблем: правовых, экономических, организаци-

202

онных и т.п. Целью ассоциации является также обеспечение взаимодейст-

вия органов местного самоуправления области и координация их усилий

при отстаивании своих интересов во взаимоотношениях с региональной

государственной властью.

Совет территорий – совещательный орган созданный в 1993 году в

Кузбассе для более эффективной координации работы органов местной

власти, в состав которого вошли главы администраций городов и рай-

онов Кемеровской области. Его основными задачами были объявлены

следующие:

− координация деятельности областных и местных органов пред-

ставительной и исполнительной власти в вопросах политической и соци-

ально-экономической жизни, согласование интересов региона в целом и

его отдельных территорий;

− совершенствование структуры органов власти и управления, и

повышение эффективности всех ветвей и уровней власти – государствен-

ной и местной;

− выработка общих подходов, методов и форм решения областных

проблем, четкое разграничение управленческих задач и функций по на-

правлениям и видам воздействия на политические, экономические и соци-

ально-культурные процессы, происходящие в области.

4. Специализированные ассоциации и союзы различных терри-

торий Российской Федерации. Цель создания такого рода организаций –

отстаивание перед центром и региональными властями специфических

интересов как отдельных граждан, так и их сообществ, занятых главным

образом в наукоемких отраслях народного хозяйства.

Ассоциация содействия граждан закрытых административно-

территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома Рос-

сии образована учредительной конференцией граждан, проживающих в

ЗАТО указанных ведомств в декабре 1993 года и зарегистрирована Мин-

юстом России в апреле 1994 года. Предусмотрено индивидуальное (в лице

отдельных граждан) и коллективное (коллективы предприятий, учрежде-

ний, организаций) членство в Ассоциации.

Ассоциация содействия гражданам закрытых административно-

территориальных образований Минатома России образована учреди-

тельной конференцией граждан, проживающих в ЗАТО Минатома России,

в феврале 1995 года. Предусмотрено индивидуальное и коллективно член-

ство в Ассоциации.

Бирюков С.В. Создание единой вертикали власти в масштабах региона: региональ-

ная власть и местное самоуправление // Вестник МГУ.– Сер.18.– Социология и поли-

тология.– 2007.– С. 6.

203

Союз развития наукоградов является основанной на членстве орга-

низацией в форме некоммерческого партнерства. Создан 15 городами с

высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потен-

циала – наукоградами и Академгородками, а также гражданами Россий-

ской Федерации в декабре 1996 года.

Необходимо отметить, что в целом становление межмуниципального

сотрудничества в современной России идет медленно и сопровождается

рядом объективных и субъективных трудностей. Из множества проблем, с

которыми сталкиваются местные власти, на первом месте, как отмечается

в литературе, стоят проблемы связанные с функционированием местной

экономики.

Значительно обострились также вопросы, связанные с безработицей,

социальным обеспечением и уровнем жизни людей в муниципальных об-

разованиях. Вызывают озабоченность и проблемы, здравоохранения, об-

разования, поддержания общественного порядка, хотя острота последних

несколько снизилась.

Другая тревожная тенденция на местном уровне – снижение вни-

мания элит к проблемам, связанным с организацией культуры и досуга,

экологии, миграции и иммиграции. Названные и другие проблемы, не-

достаточно адекватно решаемые сегодня властями всех уровней, ставят

вопрос не о развитии, а хотя бы элементарном выживании местных

территорий.

В качестве причин, сдерживающих сегодня поступательное развитие

российского местного самоуправления, можно назвать следующие:

1. Недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное пред-

ставление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной

важности в деле демократических преобразований в стране. В значитель-

ной мере именно этим обстоятельством, своеобразной реакцией на него,

можно объяснить пассивность и инертность населения в организации

эффективного самоуправления в муниципальных образованиях страны.

2. Недостаточный уровень научного и методического обеспече-

ния местного самоуправления, что проявляется, прежде всего, в отсутст-

вии целостной теории местного самоуправления как системы научных

знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной само-

организации населения. Практически нет рекомендаций по разработке и

реализации на местном уровне социальной, экономической, экологиче-

ской, научно-инновационной политики, что вносит в местное самоуправ-

ление значительный субъективизм и приводит зачастую к грубым просче-

там в его осуществлении.

Тощенко Ж.Т., Цыбиков Т.Г. Развитие демократии и становление местного само-

управления в России // Социологические исследования.– 2003.

– №8.– С. 34.

204

3. Отсутствие у большинства местных органов власти опыта

самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений.

Многие руководители на местах нередко придерживаются иждивенческих

позиций, уповая главным образом на бюджетное финансирование, а не на

поиск и использование различных источников самофинансирования своей

деятельности.

4. Отсутствие реальной ответственности государственных

должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных ор-

ганов власти – за несоблюдение провозглашенных ими гарантий местного

самоуправления.

5. Явно недостаточное использование и учет зарубежного и

прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а так-

же передовых технологий организации местной власти, применяемых уже

сегодня в некоторых регионах России.

6. Значительное сопротивление реформам отдельных категорий

чиновников государственного исполнительного аппарата как в центре,

так и в субъектах Российской Федерации.

7. Низкий уровень политической культуры населения, еще не

вполне ясно представляющего себе систему властных отношений, сло-

жившуюся в современной России.

8. Низкий уровень финансово-экономического, информационно-

го, социально-психологического и т.д. обеспечения становления и функ-

ционирования местного самоуправления.

Кроме того, практика становления и развития местного само-

управления выявила в последние годы ряд проблем, изъянов и недос-

татков в функционировании этого института современной демократии,

в той или иной мере и по-разному, но перманентно проявляющихся во

всех субъектах Российской Федерации. Это, в частности, такие про-

блемы, как:

1) нарушение федерального законодательства, регулирующего сис-

тему местного самоуправления;

2) установление соподчиненности (нарушение автономии) муници-

пальных образований;

3) полная регламентация деятельности органов местного само-

управления со стороны вышестоящих органов государственной власти,

прежде всего – субъектов Российской Федерации;

4) ограничение в выборе избирательных систем при формировании

органов местного самоуправления;

5) установление даты выборов органов местного самоуправления

законодательными органами субъекта федерации, а не структурами мест-

ного самоуправления;

205

6) попытки игнорировать или свернуть реформу местного само-

управления, восстановив (сохранив) государственное управление на

местах;

7) увольнение, в нарушение Конституции РФ и прав граждан, глав

органов местного самоуправления;

8) назначение референдумов по вопросам местного управления без

учета мнения органов местной власти;

9) введение разрешительной системы формирования муниципаль-

ных образований;

10) узурпация органами государственной власти права решать вопрос

о количестве муниципальных образований и изменении их статуса;

11) навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение

порядка их утверждения;

12) произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий

муниципальных образований или такое же произвольное изменение их

границ;

13) передача муниципальным образованиям некоторых государст-

венных функций без их финансового обеспечения (или компенсации рас-

ходов);

14) изъятие и передача функций органов местного самоуправления

вышестоящим органам государственной власти;

15) низкий уровень кадрового обеспечения.

Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Поли-

тические исследования.– 2004.

– №6.– С. 57-58.

206

ГЛАВА 9. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие экономических основ местного самоуправления,

муниципальная собственность и ее состав

При всей важности определения сущностных принципов формирова-

ния и развития местного самоуправления эффективность ее функциониро-

вания в первую очередь определяется его финансово-экономическими

возможностями.

Анализ сущности понятия «финансово-экономическая основа местно-

го самоуправления» в его различных модификациях показывает, что оно

многогранно, объемлет массу разных по характеру, степени значимости и

возможности решения проблем.

К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне

местного самоуправления относятся: основные принципы организации

местных финансов; источники формирования и направления использова-

ния финансовых и материальных ресурсов местного самоуправления; ос-

новы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образо-

ваниях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансо-

выми институтами; гарантии финансовых и имущественных прав органов

местного самоуправления и их ответственность за выполнение своих обя-

зательств.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления со-

ставляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в

государственной собственности и переданное в управление органам

местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финан-

совые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интере-

сах населения муниципальных образований.

Европейская хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9

следующие общие принципы финансово-экономической самостоятель-

ности органов местного самоуправления:

− органы местного самоуправления имеют право, в рамках нацио-

нальной экономической политики, на обладание достаточными собствен-

ными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоря-

жаться при осуществлении своих функций;

− финансовые средства органов местного самоуправления должны

быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полно-

мочиям;

− по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного

самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов,

207

ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в

пределах, определенных законом;

− финансовые системы, на которых основываются средства мест-

ных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и

гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменениями из-

держек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

− защита более слабых в финансовом отношении органов местного

самоуправления требует процедур финансового выравнивания или экви-

валентных мер, предназначенных для корректировки результатов нерав-

номерного распределения потенциальных источников финансирования

местных органов и лежащих на них расходов;

− согласование порядка предоставления перераспределяемых ре-

сурсов с органами местного самоуправления;

− выделение местным органам самоуправления субсидий, предос-

тавление которых не должно наносить ущерба основополагающему прин-

ципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в

сфере их собственной компетенции;

− доступ к национальному рынку капиталов органов местного

самоуправления, в соответствии с законом, для финансирования инве-

стиций.

Кроме принципов, закрепленных в Европейской Хартии, при форми-

ровании финансово-экономических основ местного самоуправления опи-

раются также на ряд других, более конкретных принципов:

1. Принцип достаточности ресурсов. Данный принцип преду-

сматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые

органами местного самоуправления, должны быть соразмерны тем зада-

чам, которые перед органами поставлены. Безусловно, данный принцип

выступает как цель, к которой необходимо стремиться, поскольку он

требует выработки общих правил и определения неких средних показа-

телей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых

органами власти.

2. Принцип ограниченности ресурсов подведомственной мест-

ному органу власти территории. Данный принцип предусматривает, что

при распределении ресурсов необходимо прежде всего использовать те

ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу вла-

сти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закре-

пляться только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно.

Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективно ре-

сурсы собственной территории и заставляет органы власти заботиться о

возобновлении ресурсов.

208

3. Принцип инфраструктурной целостности. Данный принцип

требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресур-

сами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного

органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобес-

печения (водопровод, канализация, мусороперерабатывающие заводы и

т.д.) несут органы местного самоуправления, то данные структуры долж-

ны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом

данный принцип требует максимально стремиться к завершенности тех-

нологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за раз-

ными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределение от-

ветственности за работу системы в целом.

На основании ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» экономическую основу местного самоуправления

составляют:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности;

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г.

№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входи-

ли средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды,

имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные

земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собст-

венности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные

банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жи-

лищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения обра-

зования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недви-

жимое имущество.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления» представлен другой подход к опреде-

лению муниципальной собственности. В соответствии со ст. 50 Федераль-

ного закона в собственности муниципальных образований может нахо-

диться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Феде-

ральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных госу-

дарственных полномочий, переданных органам местного само-

управления, в случаях, установленных федеральными законами и

законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности орга-

нов местного самоуправления и должностных лиц местного само-

209

управления, муниципальных служащих, работников муниципаль-

ных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными

правовыми актами представительного органа муниципального

образования.

В Законе проводится также разграничение имущества, которое может

находиться в собственности поселений, муниципальных районов и в

собственности городских округов.

В собственности поселений могут, в частности, находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водо-

снабжения населения, водоотведения, снабжения населения топ-

ливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транс-

портные инженерные сооружения в границах населенных пунктов

поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользо-

вания, мостов и иных транспортных инженерных сооружений фе-

дерального и регионального значения, а также имущество, пред-

назначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения

малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающих-

ся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на

условиях договора социального найма, а также имущество, необ-

ходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные

для транспортного обслуживания населения в границах поселе-

ния;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации

последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предна-

значенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспече-

ния жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры)

местного (муниципального) значения, расположенные в границах

поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселе-

ния массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и

озеленения территории поселения, в том числе для обустройства

мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отхо-

дов и мусора;

210

13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для ор-

ганизации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования

(обнародования) муниципальных правовых актов, иной офици-

альной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности

поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения посе-

лений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги общего пользования между населенными

пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения

вне границ населенных пунктов в границах муниципального рай-

она, за исключением автомобильных дорог общего пользования,

мостов и иных транспортных инженерных сооружений федераль-

ного и регионального значения, а также имущество, предназна-

ченное для их обслуживания;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные

для транспортного обслуживания населения между поселениями

на территории муниципального района;

4) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации

последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципаль-

ного района;

5) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

6) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бы-

товых и промышленных отходов;

7) имущество, включая земельные участки, предназначенное для со-

держания на территории муниципального района межпоселенче-

ских мест захоронения и организации ритуальных услуг;

8) имущество, необходимое для официального опубликования (об-

народования) муниципальных правовых актов, иной официальной

информации;

9) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности

муниципального района в соответствии с федеральными законами;

10) обособленные водные объекты на территории муниципального

района, расположенные на межселенной территории муници-

пального района;

11) имущество, предназначенное для организации охраны общест-

венного порядка на территории муниципального района муници-

пальной милицией;