Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

171

Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного

самоуправления можно считать 9 апреля 1990 г., когда был принят Закон

«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в

СССР». В этом законодательном акте впервые в СССР фиксировались

следующие новые положения и нормы:

− местное (территориальное) самоуправление определялось как

часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обес-

печить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в реше-

нии вопросов социального и экономического развития территорий, охра-

ны окружающей среды;

− уровень местного самоуправления начинается там, где жители

способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами

местного самоуправления;

− система власти строго разделялась на две подсистемы – государ-

ственную и местного самоуправления, причем государственная власть не

должна вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обя-

зана обеспечивать возможности для его функционирования и развития;

− нижние территориальные уровни власти и управления наделялись

максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономи-

ческими ресурсами;

− исключалось вертикальное административное подчинение орга-

нов власти разного территориального уровня, а все органы власти подчи-

нялись единым законам;

− каждая из республик, входящих в состав СССР, должна была

принимать самостоятельные законы о самоуправлении.

− В этом законе впервые в практике советского строительства

были предоставлены значительные права местным органам власти.

Было установлено, что экономическую основу местных Советов составля-

ет коммунальная собственность, которая формируется из имущества,

передаваемого безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными

республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или

приобретаемого местным Советом за счет принадлежащих ему средств,

Советам было дано право образовывать и реорганизовывать созданные

ими территориальные, межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые

органы управления, налаживать внешнеэкономические связи. Они могли

самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты своих

территорий, составлять территориальные сводные балансы. Вопросы соз-

дания и реорганизации экономических объектов, использования природ-

ных ресурсов могли решаться только с согласия местных Советов народ-

ных депутатов.

172

Вместе с тем в Законе не шла речь о полном отказе от природы мест-

ных Советов как органов государственной власти. Новизна заключалась в

том, что Советы рассматривались теперь как органы, воплощающие в себе

одновременно и государственную власть и систему местного (народ-

ного) самоуправления.

В качестве субъектов государственной власти и местного самоуправ-

ления утверждались края, области, автономные области, автономные ок-

руга, районы, города, районы в городе, поселки, сельские поселения и

другие административно-территориальные единицы. Впервые в систему

местного самоуправления были включены, кроме Советов народных

депутатов, органы территориального общественного самоуправления,

собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.

Однако попытка ввести принципиально новые начала организации

управления на местном уровне путем принятия союзного, а затем респуб-

ликанских законов о местном самоуправлении, не реформируя по суще-

ству всю прежнюю общественно-экономическую систему, не могла дать

ожидаемых позитивных результатов. Поэтому в рассматриваемый период,

в рамках проводимых радикальных политических и социально-

экономических преобразований, были приняты решения, смысл которых

сводился к трансформации жестко централизованной системы управления

в России в сторону ее децентрализации и формирования в последующем

системы местного (территориального) самоуправления, отделенного

от государственной власти.

В мае 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР внес с Конституцию

республики (в раздел «Местные органы государственной власти и управ-

ления в РСФСР») дополнение: «Местное самоуправление в РСФСР», в

котором говорилось: «Местное управление в районах, городах, поселках,

сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответ-

ствующие местные Советы народных депутатов как главное звено систе-

мы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания,

сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В это же

время на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «мест-

ная администрация». Она была подотчетна местным Советам и выше-

стоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципи-

альное новшество состояло в том, что местная администрация уже не яв-

лялась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних

исполкомов, которые юридически считались исполнительными и распо-

рядительными органами Советов.

6 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О местном

самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в

развитии местного самоуправления в Советской России. Закон преду-

сматривал:

173

− расширение сферы государственной власти, к которой были отне-

сены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и

округа, т.е. произошла серьезная деконцентрация государственной власти;

− формирование новой территориальной структуры местного само-

управления, включающей районы, города, районы в городах, поселки,

сельские населенные пункты, а также территориальные общественные об-

разования (микрорайоны, жилищные комплексы и др.);

− дальнейшую децентрализацию законодательства в сфере местно-

го самоуправления – право регулирования местного самоуправления

представлялось не только РСФСР, но и ее республикам;

− деконцентрацию власти на уровне местного самоуправления, т.е.

выделение представительных и исполнительных (местных администра-

ций) органов местных Советов;

− создание качественно новой экономической и финансовой базы

местного самоуправления, представленной предприятиями муниципаль-

ной собственности.

Зарождающаяся новая муниципальная система самоуправления кон-

центрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы

переходного периода, отражала его противоречивость, незавершен-

ность многих процессов и решений.

Воспользовавшись победой над ГКЧП, Президент РСФСР 22 августа

1991 г. издал Указ, согласно которому все звенья исполнительных орга-

нов вошли в единую систему исполнительной власти (исполнительная

вертикаль) Российской Федерации. Осенью 1991 г. были приостановле-

ны, а затем и отменены выборы глав местных администраций (их

стали назначать руководители регионов). Низовую исполнительную

власть вывели из-под контроля Советов. Одновременно многое было сде-

лано для того, чтобы не сложилось единой системы представительных

органов («советской» вертикали) и чтобы каждый уровень власти функ-

ционировал сам по себе.

Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентяб-

ре – октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который раз-

решился революционными изменениями – разгоном Президентом съезда

и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидацией местной власти

как таковой. По стране прокатилась волна мероприятий, в итоге которых

все прежние Советы прекратили свою деятельность.

Указом Президента РСФСР от 9 октября 1993 г. «О реформе пред-

ставительных органов власти и органов местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» функции местных Советов передавались адми-

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.–

М., 1991.– №29.– Ст. 1010.

174

нистрациям соответствующих субъектов Российской Федерации –

краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов фе-

дерального значения. Кроме того, прекращалась деятельность «районных

в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов народ-

ных депутатов». Их функции также перепоручались соответствующим

администрациям.

По Указу Президента от 26 октября 1993 г. «О реформе местного са-

моуправления в Российской Федерации» с подобной же формулировкой

была прекращена деятельность районных и городских Советов народ-

ных депутатов. Было введено новое понятие (должность) – глава мест-

ного самоуправления.

Таким образом, указы Президента РФ от октября-декабря 1993 г.

подвели черту под советской моделью самоуправления, которая скла-

дывалась в нашей стране с 1918 г. и была характерна не только для Со-

ветского Союза и других стран мировой системы социализма, но и для не-

которых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалисти-

ческую перспективу. После 75-летнего существования советская модель

самоуправления в России оказалась де-юре аннулированной. Однако де-

факто она сохраняется и эффективно действует до сих пор в ряде регио-

нов страны, а также в таких успешно развивающихся государствах совре-

менного мира как Китай и Вьетнам.

Необходимо подчеркнуть, что высокая жизненность и адекватность

Советов как российской формы местного самоуправления была под-

тверждена с самого начала их возникновения и подтверждалась в после-

дующем как в годы военного лихолетья, так и в условиях мирного строи-

тельства в рамках тех возможностей, которые задавались правящим ре-

жимом.

Уже с 1918 г. после того, как прекратили свое существование органы

земского и городского самоуправления, вновь народившиеся Советы взя-

ли на себя не только их функции, но и широкий круг других вопросов

экономического, социального и культурного характера. В феврале 1918 г.

декретом ВЦИК всем губернским и уездным исполкомам Советов было

предложено взять под свой контроль деятельность транспорта и все до-

рожное хозяйство в стране. Они занимались также организацией работы

местных предприятий, подвергшихся национализации, осуществляли ох-

рану промышленных объектов, контролировали предприятия, все еще на-

ходившиеся в руках странных хозяев.

См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации.– М.,

1993.– №41.– Ст. 3924.

Там же.– №44.– Ст. 4188.

175

В социальной сфере Советы стали осуществлять деятельность по

обеспечению неотложных нужд населения, и прежде всего рабочего клас-

са. Они организовывали общественные столовые, общежития, пытались

регулировать вопросы труда и заработной платы, разрабатывали совмест-

но с профсоюзами тарифы, осуществляли различные мероприятия по ох-

ране труда и решению жилищных вопросов.

В области народного просвещения и культурно-просветительной

деятельности Советы создавали народные начальные и средние школы,

принимали меры по изданию новых учебников и учебных пособий, реор-

ганизовывали гимназии и реальные училища в советские начальные и

средние школы. По их инициативе расширялась сеть детских домов, дет-

ских площадок, библиотек, изб-читален.

В сфере здравоохранения Советы осуществляли меры по обеспече-

нию бесплатного медицинского обслуживания, проводили различные ме-

роприятия в области санитарии, гигиены и профилактики.

После окончания Гражданской войны Советы активно работали по

всем этим направлениям, в том числе внесли огромный вклад в преодоле-

ние страшного наследия военно-революционных потрясений - ликвида-

цию беспризорничества.

Бесспорно прогрессивными были достижения Советской власти во

всех направлениях гендерной политики. Продолжая традицию, намечен-

ную еще Временным правительством (ликвидация сословий и установле-

ние единого гражданства), Советская власть в 1918 году приняла ряд за-

конов и постановлений, направленных на эмансипацию и раскрепоще-

ние российской женщины, кардинальное изменение ее социального и

политического статуса.

В частности, женщины в России, едва ли не впервые в мировой прак-

тике, получили право голоса (в США, этой цитадели феминизма, лишь в

1920 г.). Юридически был разрешен еще один «проклятый» вопрос рос-

сийской истории, остро волновавший передовую интеллигенцию на про-

тяжении последних ста лет перед революцией, – равенства прав женщи-

ны и мужчины в семейно-брачных отношениях.

Как известно, действующее до революции законодательство было

всецело на стороне мужчины (мужа), даже нелюбимого и отвергаемого

женщиной. Жена должна была разделять местожительство мужа и была

ограничена его волею в проявлениях своей самостоятельности: в свободе

отлучки из дома, в праве на заработок вне семьи и дома и др. Без согласия

мужа русская женщина не могла получить паспорт, вступать в договоры

личного найма, поступить на службу и, если не вела торговли от собст-

венного имени, то и обязываться векселями. Чининились всяческие пре-

пятствия и делались ограничения при поступлении жен, против воли му-

жей, в учебные заведения и на различные курсы. По иску мужа, Сенат

176

признавал вполне «доступным принудительному осуществлению» его

право требовать к себе жену для совместного проживания, даже если она

этому противилась.

Важной мерой стало также уравнение в правах детей, рожденных в

браке и внебрачных, снимавшее позорное клеймо как с женщины-

матери, так и с ее ребенка, нередко, в прошлом, безвинных жертв нелепых

условностей, предрассудков и бытовых обстоятельств, в том числе и по

вине церкви.

Впервые в Российской истории, мерилом женского достоинства

провозглашались не социальное происхождение или сословная при-

надлежность женщины, а ее талант, социальная активность, успехи и

достижения в труде, материнство.

С 20-х годов основной массе советских женщин был обеспечен бес-

препятственный доступ к образованию (общему и специальному), от-

крыт путь в науку и искусство, к овладению любыми профессиями, в том

числе и теми, которые были прерогативою мужчин. Эти права закрепля-

лись в Конституции СССР и гарантировались государством, что, к сожа-

лению, отсутствует сегодня в высшем Законе Российской Федерации.

Женщины стали активными участниками общественно-политической

жизни страны, были широко представлены в Советах всех уровней,

профсоюзах, других общественных организациях, выдвигались на работу,

в том числе и на самые высокие посты и должности, в партии и органах

исполнительной власти.

В тяжелые годы войны, наряду с наградами, отмечавшими героизм в

вооруженной борьбе с врагом, была учреждена целая система знаков от-

личия, необычных для военного времени. Они предназначались тем,

кто давал жизнь, оберегал и поднимал на ноги, кормил и воспитывал де-

тей. Это были ордена и медали материнства, которых удостаивались

женщины, родившие и воспитавшие пять и более детей, а родившим и

воспитавшим десять и более – присваивалось почетное звание «Мать-

героиня». Эти моральные знаки отличия до сих пор остаются уникаль-

ным явлением новейшей истории, свидетельствующим о признании со

стороны общества и государства заслуг женщины-матери, продолжатель-

ницы рода.

Неоспоримой заслугой Советской власти было запрещение в начале

50-х годов использовать на подземных, физически тяжелых и вредных

работах труд женщин, а также установление двухмесячного дородово-

го и двухмесячного послеродового оплачиваемого отпуска, мера не-

См.: Народная энциклопедия научных и прикладных знаний.– М., 1912.– т. XI, об-

щественно-политический, 2-й полутом.– С. 202-203.

177

доступная даже сегодня для женщин во многих, в том числе экономически

высокоразвитых странах.

Приведенные здесь факты деятельности Советов не дают оснований

подходить только очернительски к этому сложному, неоднозначному и

противоречивому периоду в истории нашей страны.

Подводя краткий итог характеристике советской формы самоуправ-

ления – этого порождения революционной эпохи в истории нашей

страны, хотелось бы обратить внимание на то позитивное, что можно и

сегодня использовать в практике муниципального строительства уже со-

временной России:

1. Это широкое, пусть во многом и формальное, участие народных

масс в формировании и работе органов местной власти. В составе более

52 тысяч Советов, действовавших на территории СССР, работало свыше

2,3 млн депутатов. Кроме того, свыше 2 млн органов общественной само-

деятельности строили свою работу во взаимодействии с Советами и объе-

диняли в своих рядах более 28 млн человек.

2. Осуществление организации деятельности местных Советов и их

органов на основе принципа единой законности в условиях существова-

ния единого правового государства.

3. Активное участие населения и местных Советов в обсуждении

законопроектов, выносимых на всенародное обсуждение. Такое обсу-

ждение ныне предано забвению и в истории новейшей России ни разу не

проводилось.

4. Построение всей системы Советов на основе соподчиненности

органов управления в соответствии с принципом демократического цен-

трализма при наметившейся в 80-е годы некоторой децентрализации, уси-

ления самостоятельности и повышения ответственности местных Советов

и их органов.

5. Широкое привлечение женщин к работе в Советах всех уров-

ней – т.н. квотный принцип формирования их состава, обеспечивший

30%-е представительство женщин в органах Советской власти.

6. Дифференцированный подход к нормативно-правовому регули-

рованию различных звеньев Советов: действовали отдельные законы о

краевых и областных, районных и городских, поселковых и сельских Со-

ветах, разграничивавших их полномочия по звеньям и по представитель-

ным и исполнительным органам.

См.: Коваленко Н.Е. Революция и местное самоуправление: опыт российского са-

моуправления на базе Советов // Уроки революций ХХ века в России / Матер. Все-

росс. научн.-практ. конференции.– 30-31 марта 2007 года.– СПб.: Изд-во СПбГУЭФ,

2007.– С. 66-67.

178

ГЛАВА 8. ИСТОРИЯ, СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

§1. Муниципальное реформирование в условиях становления

нового общественно-политического строя

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во

второй половине 80-х годов, когда была признана необходимость перехо-

да от административно командных и преимущественно экономическим

методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное

самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления наро-

дом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое

устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправ-

ления от государственной власти.

Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х годов,

затронули также и систему местной власти, фактически повсеместно лик-

видировали советский тип организации общества. В реформах можно вы-

делить несколько этапов, последний из которых продолжается и в на-

стоящее время.

Начальный этап (1987-1993 годы) связан с проведением конститу-

ционно-правовых реформ и характеризуется попытками центральной вла-

сти (сначала союзной, а впоследствии с российской) провести децентра-

лизацию низового звена системы Советов. Существенным толчком к та-

кого рода изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков

представительно управленческой системы страны, среди которых особо

отмечали формальный характер представительных институтов, обу-

словленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, а

также сращивание партийного и государственного аппаратов при одно-

партийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных

Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными из-

бранниками.

Осознание негативных факторов советской системы подтолкнуло

общество, прежде всего высшее звено партийно-государственной номенк-

латуры, к попытке вывести представительные органы из-под опеки не

только партийных, но и исполнительно-распорядительных органов. Имен-

но в это время господствующим стал лозунг «Вся власть Советам» и они

реально получили значительно больший объем властных полномочий, чем

было до этого.

В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Кон-

ституцию СССР и Закон «О выборах народных депутатов СССР», закре-

пившие эти изменения, и установившие принцип состязательности при

179

проведении выборов в государственные органы власти на всех уровнях

ее функционирования.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в са-

мой Коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политиче-

ских движениях в апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих

началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот

Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот,

закрепил право граждан на местное самоуправление, определил в ка-

честве первичного территориального уровня местного самоуправления

сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права,

полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы орга-

нов местного самоуправления.

Новый важный этап: 6 июля 1991 года принимается Закон РСФСР «О

местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реа-

лизации на местном уровне принципа разделения властей, подкреп-

ленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав ад-

министраций. Данный Закон упразднил исполкомы, привел подробное

описание компетенции Советов и местных администраций, детализировал

структуру и организационные основы деятельности местных органов

власти.

И хотя Закон сработал больше как политический документ, чем за-

кон прямого действия, тем не менее, многим местным руководителям он

дал возможность самостоятельно решать многочисленные проблемы сво-

их территорий. В определенной степени он развязал руки местным эли-

там, что было особенно важно в преддверии последующего двухлетнего

периода, когда региональные и местные руководители оказались предос-

тавленными самим себе, и, несомненно, способствовал развалу Советско-

го Союза.

Политическое противоборство в верхах, выборы народных депутатов,

борьба в национальных республиках за суверенитет и т.д. сконцентриро-

вали внимание политиков и общественности на проблеме власти в госу-

дарстве, а не на проблемах самого государства. Именно в этот период –

минимального внимания государства – реформы пошли естественным

путем и достаточно быстро. В полную силу проявились активность и ини-

циатива раскрепощенных от управленческого влияния самоорганизую-

щихся общественных структур, в том числе и местного самоуправления.

В декабре 1991 года II-ой Съезд народных депутатов РСФСР ввел в

Конституцию понятие муниципальной собственности, в том числе на

землю и природные ресурсы. Это решение Съезда по внесению поправок в

Конституцию страны фактически означало разрушение 75-летней моно-

полии государственной власти представлять интересы и решать проблемы

населения только от ее (власти) имени.

180

Заметное влияние на развитие правовых основ местного само-

управления оказал документ, разработанный и принятый 30 ноября 1992

года Союзом российских городов. Назывался он – Декларация

«О принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот документ явился основой многих положений о местном само-

управлении, зафиксированных в новой российской Конституции 1993 го-

да, а также последующих законодательных актах, регулирующих эту

сферу общественных отношений.

Декларация, в частности, устанавливала:

− общие положения местного самоуправления;

− структуру местного самоуправления;

− компетенцию органов местного самоуправления;

− ассоциации местных сообществ;

− ответственность органов местного самоуправления;

− защиту прав местного самоуправления.

Этот документ был принят самими руководителями городов и не мог

считаться правовой основой, так как не имел законодательной силы го-

сударства, но как прецедент он сыграл весьма позитивную роль в услови-

ях того времени.

Переломным моментом в становлении местного самоуправления в

России стал 1993 год. В результате совершенного государственного пере-

ворота эволюционное развитие самоуправленческих начал, для кото-

рого имелись тогда все основания, было насильственно прервано. Разрыв

с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто

квалифицируют как «муниципальную революцию».

21 сентября 1993 г. указами Президента РФ было по существу лик-

видировано местное самоуправление. Восстанавливалась властная вер-

тикаль, но не в виде системы «советов – исполкомов», а в виде исполни-

тельной вертикали государственной власти. Представительные органы

наделялись формально контрольными полномочиями, которые на практи-

ке не могли быть реализованы. Указы Президента РФ под предлогом вос-

становления управляемости и ликвидации соподчиненности Советов в

действительности восстановили организационную вертикаль исполни-

тельной власти, характерную для советской политико-управленческой

системы периода до 1990 г., в которой она являлась исполнительно-

распорядительным инструментом реализации властных директив партий-

ного руководства.

Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных ор-

ганов власти и органов местного самоуправления» // САПП РФ.– 1993.– №41.–

Ст. 3924; Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного са-

моуправления в Российской Федерации» // САПП РФ.– 1993.– №44.– Ст. 2265.