Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

191

В соответствии со ст. 131 Конституции местное самоуправление в

Российской Федерации осуществляется в городских и сельских поселени-

ях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных

традиций. Конституционные положения о территориях муниципальных

образований развиваются в действующем законодательстве.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержал исчерпываю-

щего перечня территорий, на которых могло осуществляться местное са-

моуправление, и относил решение этого вопроса к ведению субъектов РФ.

В результате этого в России сложилось многообразие территори-

альных моделей местного самоуправления. К началу реформы в 2003 г.

наблюдались следующие подходы к определению территориальных уров-

ней организации местного самоуправления:

1) на уровне административных районов – в 6 субъектах РФ;

2) на уровне административных районов и городов – в 37 субъек-

тах РФ;

3) на уровне административных районов, городов и сельских окру-

гов – в 23 субъектах РФ;

4) на уровне сельских округов и поселков – в 5 субъектах РФ;

5) на уровне городов и сельских округов – в 11 субъектах РФ;

6) не определены территории муниципальных образований либо

только отдельные территории являются муниципальными образо-

ваниями – в 5 субъектах РФ.

Новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. кардинально меняет

территориальную организацию местного самоуправления. Во-первых, За-

кон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на

всей территории России, причем оговорка по поводу возможности огра-

ничения прав граждан на осуществление местного самоуправления каса-

ется не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается.

Во-вторых, в зависимости от территориальной организации Закон

закрепляет пять видов муниципальных образований:

1) два вида поселений – сельское и городское;

2) муниципальный район;

3) городской округ;

4) внутригородская территория города федерального значения.

В-третьих, новый Закон закрепляет двухзвенную территориаль-

ную организацию местного самоуправления. Первое, нижнее звено –

это городские и сельские поселения, второе, верхнее звено – муниципаль-

ные районы.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. до 1 ян-

варя 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ были обязаны

Муниципальное право: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаннова.– М.; 2005.– С. 65.

192

установить границы муниципальных образований и наделить соответ-

ствующие муниципальные образования статусом городского, сельского

поселения, городского округа, муниципального района.

С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по уста-

новлению границ допускалось утверждение границ муниципальных обра-

зований в виде картографического описания. Однако не позднее 1 янва-

ря 2007 г. границы муниципальных образований должны были быть опи-

саны и утверждены в соответствии с требованиями градостроительного и

земельного законодательства.

Впервые на федеральном уровне определяются достаточно строгие

критерии установления границ муниципальных образований.

Первый критерий – критерий плотности населения. Он играет

большую роль в территориальной структуре муниципальной России.

В соответствии с ним будут определяться территории с низкой и высокой

плотностью населения.

Согласно Закону к территориям с низкой плотностью сельского на-

селения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных

районов и субъектов РФ, плотность населения в которых более чем в три

раза ниже средней плотности сельского населения по России.

На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, со-

гласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципально-

го образования, может быть населенный пункт людностью не менее 3 000

жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных территориях.

Второй критерий – критерий доступности административного

центра. В соответствии с Законом территория сельского поселения, в со-

став которого входят два и более населенного пункта, устанавливается с

учетом пешеходной доступности до его административного центра и

обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов,

входящих в его состав. Это связано с необходимостью обеспечить всем

жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы

местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструк-

туры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогич-

ное требование состоит в транспортной доступности административно-

го центра.

Согласно распространенному мнению, средний радиус муниципаль-

ного района должен быть до 40 км, а сельского поселения – до 9 км.

В литературе вопрос о критериях определения территории муниципального образо-

вания достаточно глубоко и полно. См., например: Шугрина Е.С. Муниципальное

право.– М.; 2005.– С. 105-110; Савранская О. Территориальные основы местного са-

моуправления // Городское управление.– 1997.– №4.– С. 51-52; Замотаев А. Основные

понятия и термины местного самоуправления // Городское управление.– 1997.–

№5.– С. 22.

193

Третий критерий – критерий иерархичности, который подразуме-

вает три условия:

1) территория населенного пункта должна полностью входить в со-

став территории населения;

2) территория поселения не может входить в состав территории дру-

гого поселения;

3) территория поселения должна полностью входить в состав терри-

тории муниципального района.

Особые критерии определены для формирования городских насе-

ленных пунктов, претендующих на статус городского округа.

В настоящее время в результате установления нового муниципально-

го территориального деления Росси сформировалось три основных вари-

анта реализации в субъектах РФ правовых норм Федерального зако-

на о территориальной организации местной власти:

1) максимальное сохранение существующих в субъекте РФ террито-

риальных границ;

2) избирательное изменение границ муниципальных образований,

основанное на политических, социально-экономических, управ-

ленческих, исторических и других мотивах;

3) максимальное изменение территориальных границ и изменение

существующих территорий муниципальных образований.

Положения Закона о местном самоуправлении 2003 г., касающиеся

изменения границ муниципальных образований, по сравнению с Зако-

ном о местном самоуправлении 1995 г. содержат конкретные правовые

гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ террито-

рий, в которых осуществляется местное самоуправление. В частности, со-

гласие населения при изменении границ муниципальных образова-

ний необходимо в следующих случаях:

1) если изменение границ муниципальных районов связано с отне-

сением территорий поселений и (или) территорий населенных

пунктов одного района к территориям другого района;

2) если изменение границ поселений связано с отнесением террито-

рий населенных пунктов, находящихся в границах данного посе-

ления, к территории другого поселения.

Получение согласия населения при изменении границ района Зако-

ном не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью

населения изменение границ района не затронуло границ поселений и на-

селенных пунктов, входящих в состав данного района.

С инициативой об изменении границ и преобразовании муници-

пальных образований могут выступить:

1) население;

2) органы местного самоуправления;

194

3) органы государственной власти субъектов РФ;

4) федеральные органы государственной власти.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. специально оговорен

случай, при котором не может быть осуществлена инициатива органов

местного самоуправления и органов государственной власти по измене-

нию границ поселений. Это невозможно лишь в том случае, если произой-

дет уменьшение численности населения сельских населенных пунктов до

нижнего порогового значения, обеспечивающего получение статуса му-

ниципального образования: 1000 человек для территорий с низкой плот-

ностью населения и 3000 человек для территорий с высокой плотностью

населения.

Таким образом, установлено единственное основание, при котором

органы государственной власти не могут инициировать процедуру го-

лосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципаль-

ных образований.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ,

преобразования муниципальных образований, по аналогии с процедурой

реализации инициативы граждан при проведении местного референдума

необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Феде-

ральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-

ской Федерации» (с послед. изм.):

1) образовать и зарегистрировать инициативную группу;

2) получить регистрационное свидетельство;

3) осуществить сбор подписей в поддержку инициативы проведения

голосования по изменению границ, которые должны пройти про-

верку в избирательной комиссии муниципального образования;

4) направить в представительный орган муниципального образова-

ния проверенные подписи для принятия решения о проведении

голосования.

Назначение голосования по вопросам изменения границ, преобразо-

вания муниципального образования относится к полномочиям представи-

тельного органа муниципального образования.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены меха-

низмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициати-

вы проведения голосования. Непринятие решения представительным

органом муниципального образования о назначении голосования по тем

или иным основаниям ведет либо к возбуждению судебной процедуры (в

случае обращения в суд субъектов, инициирующих проведение голосова-

ния), либо к возникающей в этом случае невозможности изменения гра-

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М., 2005.– С. 131-132.

195

ниц, преобразования муниципального образования ввиду отсутствия со-

гласия населения.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. определено понятие «пре-

образования» муниципальных образований, чего не было ранее. Под пре-

образованием муниципального образования понимаются:

1) объединение муниципальных образований;

2) разделение муниципальных образований;

3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его

статусом городского округа либо лишением его статуса городско-

го округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется зако-

нами субъектов РФ. Его инициаторами могут выступать население, орга-

ны местного самоуправления, органы государственной власти субъектов

РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения

при этом так же, как и инициатива по изменению границ муниципального

образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения

инициативы проведения местного референдума.

Упразднение муниципальных образований может быть связано с

объединением двух и более муниципальных образований в одно новое;

разделением муниципального образования на два и более новых; присое-

динением к муниципальному образованию новых территорий, населенных

пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования

и присоединенных к нему земель нового муниципального образования;

вхождением земель одного муниципального образования в состав другого;

прекращением существования местного сообщества, на базе которого бы-

ло создано муниципальное образование; утратой местным сообществом,

на базе которого ранее было создано муниципальное образование, спо-

собности к самостоятельному существованию.

Однако Федеральный закон 2003 г. применительно к уровням ме-

стного самоуправления регулирует лишь те вопросы, которые связаны с

организацией разных систем местного самоуправления на одной террито-

рии (внутрипоселенческие и межпоселенческие). Вместе с тем, практика

показывает, что часто территориям, находящимся внутри муниципаль-

ного образования (например, районам в городе), не придается статус му-

ниципальных образований. При этом законодательство ряда субъектов

Российской Федерации вводит новый статус для такой территории – ста-

тус внутримуниципального образования. Любое поселение (или часть

поселения), расположенное в границах муниципального образования, мо-

жет быть признано в соответствии с уставом муниципального образования

внутримуниципальным образованием.

Шугрина Е.С. Муниципальное право.– М.; 2005.– С.129.

196

По действующему законодательству внутримуниципальным обра-

зованием может быть:

− административный округ (район) в городе (внутригородское му-

ниципальное образование);

− община, станица в сельском округе или районе;

− село, поселок, город.

Эти нормы подлежат корректировке, поскольку в соответствии с но-

вым Законом каждое поселение – это муниципальное образование. Таким

образом, внутримуниципальными образованиями с 1 января 2009 г. могут

быть лишь части поселений.

Представление о создании внутримуниципального образования

должно быть основано:

− на данных о результатах опросов населения (результатах мест-

ных референдумов) либо на решениях собраний (сходов) граждан или ор-

ганов территориального общественного самоуправления;

− на основании, в том числе финансово-экономическом, целесооб-

разности создания внутримуниципального образования в соответствую-

щих границах.

При создании внутримуниципальных образований должны быть уре-

гулированы следующие вопросы:

− о взаимоотношениях органов местного самоуправления муници-

пального образования с органами общественного территориального само-

управления во внутримуниципальном образовании;

− о полномочиях территориальных подразделений органов местно-

го самоуправления муниципального образования;

− об объектах муниципальной собственности, передаваемых в

управление органам внутримуниципального образования;

− о смете доходов и расходов внутримуниципального образования;

− о наименовании (переименовании) внутримуниципального обра-

зования.

В зависимости от наличия или отсутствия внутреннего деления го-

родских поселений выделяются города с наличием внутреннего деления

(районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о не-

больших городах.

В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территори-

альным уровнем выделяют города федерального значения (Москва и

Санкт-Петербург), республиканского, областного или краевого значе-

ния (например, Казань, Краснодар, Смоленск), города районного значе-

ния (например, Выборг Ленинградской области).

См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: про-

блемы развития конституционно-правовой модели.– М.: Статут, 2007.– С. 237-238.

197

В зависимости от функциональной направленности принято выде-

лять курортные города (Ессентуки, Пятигорск), города – научные центры

или наукограды (Обнинск Калужской области), города-здравницы, во-

енные городки, вахтовые поселки и т.п.

Значительными особенностями обладает местное самоуправление в

закрытых административно-территориальных образованиях. В соответст-

вии с Федеральным законом от 14 июня 1992 г. «О закрытом администра-

тивно-территориальном образовании» (в ред. от 24 декабря 2002 г.) за-

крытым административно-территориальным образованием признает-

ся имеющее органы местного самоуправления территориальное образова-

ние, в пределах которого расположены промышленные предприятия по

разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового по-

ражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и

иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного

функционирования и охраны государственной тайны, включающий спе-

циальные условия проживания граждан.

Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-

территориального образования принимается Президентом РФ. Предложе-

ние о создании (об упразднении) закрытого административно-

территориального образования вносится Правительством РФ. Предложе-

ния об установлении административной подчиненности, об определении

границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого адми-

нистративно-территориального образования вносятся Правительством РФ

по согласованию с органами государственной власти субъектов Россий-

ской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие террито-

рии. Изменение границ закрытого административно-территориального об-

разования производится в аналогичном порядке.

§3. Местное самоуправление и новые формы

межмуниципального сотрудничества в современной России

Примечательной особенностью развития самоуправленческих начал

в современной России является налаживание горизонтальных, меж-

муниципальных связей и сотрудничества как своеобразная реакция

на довольно жесткие, не всегда оправданные и умелые действия цен-

тральной власти, становящейся зачастую тормозом для реализации ме-

стных интересов.

Кстати, схожими причинами объясняется налаживание подобных свя-

зей и в дореволюционной России, когда земские и городские самоуправ-

ления стали объединяться в соответствующие союзы для защиты своих

коренных интересов и противодействия давлению царской власти. В 1914

году, в частности, были созданы Всероссийский Земский союз и Всерос-

198

сийский союз городов – две цементирующие систему самоуправления

«горизонталями» местной власти. Они наряду с «вертикалью» монархиче-

ской власти определяли в этот период времени уникальность государст-

венно-политического устройства Российской империи.

Эти союзы создавались и существовали на паевых началах и были

своеобразными лабораториями по апробации новых идей, кассами взаи-

мопомощи, центрами обмена специалистами и т.п. Независимость их от

центрального правительства делала их относительно самостоятельными,

свободными и влиятельными центрами социально-политической жизни

общества. Особенно возросла роль этих организаций с началом первой

мировой войны, когда, стремясь объединить и мобилизовать все силы для

ведения войны, царская администрация не стала препятствовать слиянию

этих союзов. Таким образом, в июле 1915 года появился «Земгор» – мощ-

ная организация, охватившая своей деятельностью всю территорию стра-

ны и сыгравшая заметную роль в развитии инфраструктуры на театре бое-

вых действий и функционировании тыла. Именно кадры этой организации

во многом содействовали крушению российской монархии в 1917 году.

К настоящему времени в Российской Федерации стихийно сложилась

система организационных объединений и союзов местных властей четы-

рех разновидностей:

1) Ассоциации и союзы местных властей, действующие на общерос-

сийском уровне;

2) Межрегиональные объединения местных властей Российской Фе-

дерации;

3) Ассоциации городов и союзы субъектов Российской Федерации

(региональные союзы);

4) Специализированные ассоциации и союзы различных территорий

Российской Федерации.

1. Основные функции, реализуемые Ассоциациями и союзами ме-

стных властей, действующими на общероссийском уровне, следующие:

− защита (лоббирование) интересов своих индивидуальных и кол-

лективных членов в федеральных органах государственной власти;

− участие в законотворческой работе на федеральном уровне, в под-

готовке и реализации федеральных программ государственной

поддержки местного самоуправления;

− организация совместной хозяйственной деятельности и сотрудниче-

ства местных властей в вопросах, требующих решения на феде-

ральном уровне;

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М.: ТК Велби, Изд-во Про-

спект.– 2005.– С. 249-252.

199

− организация информационного обмена опытом посредством изда-

ния различных материалов, проведения мероприятий и т.д.;

− организация международного сотрудничества в сфере местного са-

моуправления.

Примерами общероссийских организаций такого рода являются: Кон-

гресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация

малых и средних городов России, Российский Союз местных властей

(РСМВ).

Конгресс муниципальных образований – это общероссийское объ-

единение ассоциаций и союзов муниципальных образований (городских и

сельских поселений, районов и других территорий) России, созданное для

защиты интересов их жителей (местных сообществ). Учредителями Кон-

гресса являются 43 ассоциации муниципальных образований России. Кон-

гресс является некоммерческой организацией в форме ассоциации, заре-

гистрирован Минюстом Российской Федерации 30 октября 1998 года.

Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. был установлен статус

Конгресса, в соответствии с которым он получил право на участие в подго-

товке федерального бюджета, разработке необходимых законов и социаль-

но-экономических программ, напрямую затрагивающих интересы муници-

пальных образований.

Его основные цели: становление и развитие местного самоуправле-

ния как политического института и основы гражданского общества в Рос-

сии; создание условий для комплексного социально-экономического раз-

вития муниципальных образований; координация взаимодействия муни-

ципальных образований Российской Федерации и их объединений с феде-

ральными и региональными органами власти с целью защиты интересов

местного самоуправления.

Союз российских городов – добровольное объединение отдельных

городов и ассоциаций городов, в котором интересы представляют офици-

альные уполномоченные от власти этих городов. Учрежден в марте 1991

года полномочными представителями 58 городов – центров национальных

и региональных образований. Является одним из наиболее крупных объе-

динений местных властей в современной России: официальные члены – 90

городов с населением более 53 млн человек.

Российский Союз местных властей (РСМВ) – союз муниципаль-

ных образований Российской Федерации, представленный руководителя-

ми органов местного самоуправления. Создан учредительной конференци-

ей в декабре 1995 года. Образование РСМВ поддержано Правительством

РФ. Основной целью деятельности РСМВ является координация усилий

См.: Минц Б. Местное самоуправление – серьезная сила // Российская газета.–

1998.– 31 октября.– С. 6.

200

муниципальных образований по более эффективному осуществлению сво-

их прав и интересов, социально-экономическому развитию муниципаль-

ных образований и территорий.

Союз представительных органов местного самоуправления Рос-

сии. 11 апреля 2003 года Собрание руководителей представительных орга-

нов местного самоуправления городов России, действующее уже более пя-

ти лет, было преобразовано в Союз представительных органов местного

самоуправления России.

Цель создания Союза – объединение усилий представительных орга-

нов России по развитию и совершенствованию системы местного само-

управления, защита прав и законных интересов муниципальных образова-

ний, повышение роли и значения органов представительной власти.

Союз малых городов России – создан по инициативе руководителей

малых городов России на учредительной конференции в июле 1991 года.

Союз малых городов России один из разработчиков и заказчик Федераль-

ной комплексной программы развития малых и средних городов Россий-

ской Федерации в условиях экономических реформ. Программа утвер-

ждена постановлением Правительства РФ 28 июня 1996 года.

2. Межрегиональные объединения местных властей Российской

Федерации призваны выполнять следующие функции:

1) организация совместной хозяйственной деятельности своих чле-

нов на межрегиональном уровне, формирование совместных про-

грамм развития;

2) организация межрегиональных информационных систем, создание

и ведение банков данных;

3) подготовка предложений для организационных структур местно-

го самоуправления общероссийского уровня по вопросам феде-

рального законодательства и другим проблемам, требующим ре-

шения на федеральном уровне.

Примерами межрегиональных объединений являются:

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) – доб-

ровольная межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия

городов Сибири и Дальнего Востока. Создана в 1986 году, зарегистриро-

вана в мэрии города Новосибирска в сентябре 1993 года. Представитель-

ство городов-членов осуществляется органами местного самоуправления в

лице их руководителей. Членами АСДГ являются 79 городов Сибири и

Дальнего Востока с населением около 13 млн человек. В составе АСДГ

действуют: Координационный совет по экономике, Координационный со-

вет по информационно-аналитической работе, секции по вопросам мест-

ного самоуправления, управления муниципальным имуществом, жилищ-

но-коммунального комплекса, защиты потребителей, информатизации

пресс-служб.